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姚洋:中性政府的当下选择

中国经营报2009.8.24
英文原文是“Disinterest”,也许中间政府更好一些?我最开始用“泛利性政府”,但可能给人感觉这个政府生来就代表大众利益,其实中性政府只是一个描述性概念,并非好与坏的道德判断。很多人忽视了一点,那就是中性政府也有利益,同时中性政府只是一种务实的策略选择。
建国60周年,中国发展迎来阶段性总结的时机。

  中国经济增长神话如何形成?渐进主义为何唯独在中国成功?中国政府在改革过程中起到什么作用……北京大学中国经济研究中心副主任姚洋,从上世纪90年代就思考这些问题,并交出一份答卷——《作为制度创新过程的经济改革》。在这本著作中,姚洋自认首次将中国地方政府与中央政府互动理论模型化,而他提出的“中性政府”的概念在公共空间激起巨大声浪,余波未平。

中性政府是务实选择

  《中国经营报》:关于改革经验的研究不可胜数,不少学者都把地方分权制度看做改革顺利推进的必要条件,但是《作为制度创新过程的经济改革》一书中好像更肯定中央政府发挥的作用?

  姚洋:我认为本书强调了地方创新与中央政府政策或者说意识形态的互动,以往的理论往往强调分权制度下的地方政府创新,我认为只说对了一半。实际上中央政府在意识形态方面的主动性往往在改革中起了很大作用,比如价格改革、加入WTO等等,基本上都是中央政府一声令下完成;再比如公认在地方创新下完成的企业改革,如果没有中央政府“抓大放小”政策,意识形态还是一直“捂盖子”,那么很难想象企业改革能够顺利完成。

  《中国经营报》:你提出了“泛利性政府”或者 “中性政府”概念,并强调这是中国改革成功一个重要因素,能再深入谈谈吗?

  姚洋:我认为中性政府具有几个特点:首先,更关心国家的长远利益而非短期政治收益;其次,她能有效抵御来自利益集团的压力,以国家的整体利益为标准来制定政策;最后,在改善人民生活水平方面不受民粹干扰,提供可持续的收入增长。总结来说,所谓中性政府最大特点就是关注整个社会的长远发展,关键对待社会不同组织阶层比较中立。东亚各国的政府、尤其是在其发展的早期多为中性政府,中国政府也是如此。比如上世纪90年代国企改制,代表工人阶级的政党并没有屈从民粹呼声,而是坚持推进改革。如果认为分权为制度创新提供了基础,那么中性政府则为这些创新被最终采纳提供了保障,在推动中国改革进程中起到了至关重要的作用。

  《中国经营报》:事实上,政府在市场上不可避免地代表了多重身份,中性政府也好,泛利性政府也罢,你对你的观点引发的很多争议怎么看待?

  姚洋:我认为可能是表述引发的误读,英文原文是“Disinterest”,也许中间政府更好一些?我最开始用“泛利性政府”,但可能给人感觉这个政府生来就代表大众利益,其实中性政府只是一个描述性概念,并非好与坏的道德判断。很多人忽视了一点,那就是中性政府也有利益,同时中性政府只是一种务实的策略选择。

重提党政分开

  《中国经营报》:在经济不景气时期,政府巨量的投资大多砸向基础设施建设,那么中性政府的理论如何体现呢?

  姚洋:政府在两次金融危机中都为了刺激经济而投资基础设施。虽然有人认为对民生关注不够,老百姓受益不高,但我觉得这样的做法比德国和中国台湾地区直接发消费券保守谨慎,那样过于民粹主义。从长期以及全国的角度来看,我认为政府投资于生产性方面肯定是对的,目的也是为了保证中国长远发展。值得警惕的是,地方政府发债可能带来未来政府信用破产风险。

   《中国经营报》:但政府投资过多实际就把私人投资挤出了。

  姚洋:对,地方不缺钱,民间投资是最有效的投资,会更关注收入产出以及质量。如果能够把民间资本引向正确的投资道路,当然是最佳选择。政府加入投资队伍还导致政府深入到微观经济中来,失去独立性与宏观视野,角色混淆。

   《中国经营报》:三十年的改革改变了一穷二白,也不可必避免催生了某些利益集团,上述情况是否也表明中性政府的基础和以往有所不同呢?那么如何维持一个中性政府的土壤呢?

  姚洋:与过去相比,我们政治基础确实有所不同,我们在抵制民粹主义方面一直做得不错,但是最近却明显偏向资本以及国有企业。最近几年国有资本反弹非常厉害,比如某些官员居然说“国有企业是亲生儿子”,这样的话在上世纪90年代是不可想象的。某些大型国有企业老总的亦官亦商,可以随时转换角色,已经形成为不可忽视的强大利益集团;同时地方一把手抓经济情况很容易使得地方政府与经济越扯越密,不可避免走近地方精英以及有产者等利益集团。

  我认为这些现象根源在于近阶段的党政不分,这是对改革的回潮,我希望政府能够继续保持中性立场。过去国有企业厂长是一把手,现在往往只是党委书记的办事员。所以下面应该重提党政分开;其次应该加强人代会的制衡作用,比如预算,可以成立专业人员组成的预算委员会来为人代会提供意见参考。

《中国经营报》:你一直坚持把中国改革看做道格拉斯·诺斯所谓“有效制度变迁”,但是目前有人认为改革缺乏动力,对此你有什么建议?

  姚洋:我们过去改革一直强调实践的务实主义,其实2005年改革在大的方面已经基本完成。这些年务实的精神还在,但是有些顺势而来,缺乏超前的想法,加上现在改革要触及利益集团,所以阻力很大。因为实践往往需要超前于现实,制度是人设计出来的,我们没有改革意识,那么改革自然也缺乏动力,强势的东西会出现控制这个国家,中性政府基础如果没了,将是一个很严峻的问题。

  北京大学中国经济研究中心教授姚洋,是最早对“仇和新政”提出批评的学者之一。这位师从林毅夫的经济学家,曾言:“你看仇和到了昆明市去当市委书记,他下的指标是每个局都必须去招商引资”,“我就在想,昆明好不容易是最后一块净土,他如果在那儿干五年,估计滇池也完蛋了。”

  面对批评,昆明市委市政府主动邀请姚洋前往昆明,向客人详细介绍了昆明的招商模式和环境治理情况。在不到两天的时间里,姚洋参观了滇池和开发区,接受了市委书记仇和设宴款待。临走前,姚洋给仇和送了两本书。一本是《国家的视角》,副标题是“那些试图改善人类状况的项目是如何失败的”,另一本是《美国大城市的死与生》。

  姚洋承认,此前对昆明环保措施存在误解,但对昆明目前的招商引资模式,姚洋仍然表达了自己的担忧。
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