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刘耀华:网络安全的保护伞--浅析美国网络安全举措

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美国外国投资委员会规定任何外国人控制的,存在可能威胁美国国家安全问题的交易将被视为"受管辖的交易"而成为被审查的对象。2010年5月,为了确保网络安全工作的顺利开展,美国正式成立了专门的网络司令部。

2012年10月8日,美国众议院常设情报委员会(以下称情报委员会)发布了对中兴、华为两家电信设备公司的调查报告,指控两家公司由于不能配合情报委员会的各项调查,且存在不能公之于众的信息而存在对美国的通信安全,乃至国家安全构成威胁的风险。该报告不仅建议美国政府禁止这两家公司获得美国敏感系统的接入权,禁止其收购美国资产,而且建议政府和企业避免使用其设备。作为重要的立法机构,虽然情报委员会的报告并不具有强制性,但是其措辞之严厉以及建议的针对性已经给中兴华为两家企业在美国市场的拓展带来了严重的后果,而且其他国家的政府和企业也有一些表示支持美国的调查,准备对中兴华为进行限制。

美国众议院情报委员会自2011年11月开始就以国家安全为由对中兴华为展开了调查,调查事由有些让人摸不着头脑,如中兴华为两家企业是否受中国政府控制,企业内部存在的党组织与公司之间的本质关系等等。中兴华为均否认了这些情况会威胁到美国的网络安全、国家安全。从目前的情况来看,中兴华为的"间谍门"事件已近平息,2012年10月17日,路透社首先发布了一份报告,称一项由美国白宫委托、历时18个月的调查显示,没有证据表明中兴华为公司在美国从事任何间谍活动。

中兴华为两家企业是否存在触犯美国法律的行为?美国众议院情报委员会到底掌握了什么信息以至于发布这样一份影响深远的调查报告?"沉冤得雪"之后,中兴华为,以及其他中国企业今后在美国将何去何从呢?该事件是否与美国企业思科有关联......对于这些问题,先不必去深究,按照追本溯源的原理,我想我们首先要理清的是美国频频对中国企业出击,其依据何在,中兴华为事件是偶然为之还是美国众多准备中的一环而已?

察一发而知全身,我们可以发现,有关中兴华为的调查绝不仅仅是针对这两家企业,美国更看重的是从所有可能可疑的层面抑制一切对网络安全的冲击,确保国家安全,在美国电信设备市场占有一席之地且蒸蒸日上的中兴华为两家企业必然首当其冲得成为美国政府的关注点。在发布此份调查报告之前,为了掌控网络世界的安全,美国已经从法律、战略、政府机构等各个层面做好了充足的前期准备。

《外商投资与国家安全法案》及其实施细则

美国《外商投资与国家安全法案》(Foreign Investment and National Security Act of 2007, 简称FINSA)于2007年10月24日正式实施,该法案旨在进一步加强美国对关系国家安全的外国投资行为的审查与限制;同时也表明美国在当前国际形势下寻求保持投资开放与维护国家安全两者之间的平衡。为配合其实施,美国财政部又公布了《关于外国人合并、收购和接管规定》,作为FINSA的实施细则,于2008年12月22日起正式生效。

FINSA及其实施细则对外资进入美国予以全方位的要求和管制,并对外资并购涉及的国家安全问题给予了全新的诠释。根据其中的规定,美国外国投资委员会(CFIUS)将对"1988 年8 月23 日之后提议或待决的,可能导致外国人控制美国商业的任何交易"进行审查。由此,任何外国人控制的,存在可能威胁美国国家安全问题的交易将被视为"受管辖的交易"而成为被审查的对象。另外,如果 CFIUS 对外资的投资目的存在疑虑,不论其入股比例多少,都可以根据最新出台的实施细则对交易进行审查。然而,FINSA及其实施细则对于何为"国家安全",何为"受管辖的交易"并没有给出明确定义,也没有界定其范围,只声明审查将会通过个案具体分析的方式进行,并以举例的方式列举属于"受管辖的交易"种种情况。任何交易若被认为是"受管辖的交易"则将成为被审查的对象。此外,CFIUS还定义"核心基础设施"为对美国至关重要,一旦被外资控制,或在被破坏或摧毁的情况下将对美国国家安全造成潜在影响的系统或资产(如银行、供水、通信等等)。如同"国家安全",CFIUS 没有划定"核心基础设施"的具体领域,仍将以个案分析的方式审查外国投资。

虽然中兴华为事件并没有涉及到对FINSA规定的利用,但是不得不说,从很早开始,美国就已经将有关通信、电信、互联网的网络安全定位到了关键地位,即使没有确凿证据,只要存在怀疑,政府完全有权力采取措施进行防范。

《网络空间国际战略》及《网络空间行动战略》

2011年5月16日,美国正式发布了《网络空间国际战略》,,该战略由总统奥巴马签发并撰写了前言;两个月后,美国国防部又发布了首份《网络空间行动战略》,主要介绍了美军在网络领域的战略计划,包括把网络空间正式列为与陆、海、空、太空并列的美军"作战领域"、变被动防御为主动防御、与私营企业乃至美国盟友协同作战等内容。

在网络安全方面,美国希望通过发布的一系列战略,促进网络空间的合作,特别是国家行为规范和网络安全,双边和多边组织以及跨国公司等。另外,为了减少网络侵入和破坏,避免未经授权的网络入侵威胁哥经济体的完整性和破坏国家安全,美国政府部门将与私有机构合作,保护科技创新,防止工业间谍活动,并确保关键基础设施的安全以防入侵和攻击。

网络战司令部

2010年5月,为了确保网络安全工作的顺利开展,美国正式成立了专门的网络司令部。在此之前,经过多年的构建,美国政府已建立了六大维护网络安全专职机构,即隶属国土安全部的"美国计算机应急响应小组";隶属国防部的"联合作战部队全球网络行动中心"和"国防网络犯罪中心";隶属联邦调查局的"国家网络调查联合任务小组";隶属国家情报总监办公室的"情报界网络事故响应中心";隶属于国家安全局的"网络空间安全威胁行动中心"。但是奥巴马上任之后对这种"九龙治水"的现状并不满意,除了提出新的网络战略之外,美国政府在战略司令部之内成立了专门负责网络安全领域的网络司令部。

由此可见,美国历届政府对于网络安全在国家安全中的关键地位之重视不断高涨。

回到我们最初的起点,根据上述分析可以看出,中兴华为案例的发生并非偶然,眼见中国企业在美国通信网络基础设施领域的不断拓展,一方面畏惧中国企业对其ICT产业领导地位构成威胁,另一方面也担忧国外企业可能会带来国家安全问题,美国政府必然会采取措施,打击和遏制这种趋势的蔓延。至此为止,该事件已近平息,但其带来的影响不可能完全销声匿迹,所彰显的网络安全问题只会更加夺人耳目,另外,蕴含的深层次本质也应当引起我们的反思。

 

作者简介:

刘耀华,现就职于工业和信息化部电信研究院政策与经济研究所法律研究部,助理工程师,中国政法大学本科、硕士毕业。

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