文章 - 鲁宁：审慎的大部制改革是国家之幸

昨日，国务院机构改革和职能转变方案正式公布并提交十二届全国人大一次会议审议。根据方案，国务院将新组建国家铁路局、国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局，撤销铁道部、人口和计生委、卫生部、广电总局和出版总署，同时还将重新组建国家海洋局和国家能源局，以进一步强化国家海洋战略和能源发展战略的政府职能。

这次改革，国务院正部级组成机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门为25个。

铁道部被分拆为国家铁路局和中国铁路总公司，前者继续承担原铁道部行政职责，后者承担原铁道部企业职责，从而实现中国铁路体制的政企分设，构成此轮深化大部制探索以及此轮国务院机构改革和职能转变方案中的一个最大看点。

然而，分拆铁道部以国家铁路局和中国铁路总公司的方案取而代之，并未削弱中国铁路在国家大交通格局中不可替代的强势地位，也没有损害中国铁路军民一体的交通战略格局。铁路政企分开后，中国铁路管理和铁路建设运营的行政体制、公益和准公益性质反而得到了必须的强化和巩固。

这一清晰的改革理路既致力于化解铁路长期政企合一所积累的一系列弊端，又坚持了中国铁路的国家属性，与现阶段的国情高度契合。很显然，如此必需但讲分寸并坚守底线的改革，令私有化的鼓吹者们深感沮丧。

简言之，包括大交通部（含民航总局、邮政总局、国家铁路局）在内的新一轮大部制探索，政府综合规划、统筹、裁判、监管职能非但没有"为改革而改革"而有所弱化，反而得到了必须的强化。如此审慎的改革探索，是国家之幸、社会之幸、民众之幸。

大部制探索始于上届政府开始施政的2008年，当年春天召开的全国"两会"，国务院组成部门由2003年的29个只减掉了1个，但其中的重要探索是交通部、人社部、工信部等实行"准大部制"。经此试点，正部级机构减掉了4个，新组建了3个，国为院实际组成部门圈定为28个。

本次全国"两会"，大部制探索再迈新步，这很容易让人误以为这么做与释放舆论压力有关。表面上看，新一轮大部制探索由上月28日闭幕的十八届二中全会敲定（此时社会已就"两会"开始舆论预热），实际上，相关的研讨、论证和方案制定与比较，在两年前就已有条不紊的提前启动。

十八大召开前，在部分社会舆论的想象中，十八大应该是个"改朝制"的大会。结果，十八大政治报告"不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路"掷地有声，十八届二中全会对机构的改革"积极稳妥、秩序渐进、成熟先行"。

事实上，主动但稳妥地推动政府机构改革，包括实施大部制探索，一是中国行政体制确有许多非改不可的缺陷，相当大数量的政府部门，其机构职能存在不同程度的重叠与交叉；二是中国发展很快，从政府到社会，均对机构职能转变必须与时俱进抱有广泛的共识。

不过，这样的改革并非被舆论所逼而不得不改--也即不是为改而改，而是主动为之。建立于如此改革理性，包括大部制探索在内的机构改革，目的是改出政府的行政效率和清廉，而非拘泥于改革的所谓力度大小。

以最近30年作为观察的时间坐标，中国渐进式改革的总量积累，不但超过全球在此期间所有发生"革命"国家的总和，超过所有西方发达国家的改革总和，甚至超过全世界所有国家和地区改革的总和。

历史是中国改革成效最好的见证人：前苏东集团因改革过于激进而灰飞烟灭，中国则因改革的渐进收获人类历史上决无仅有的巨大进步，这就是改革的辩证法。过去、现在和未来，中国渐进、有序推进的各项改革，不可能被某些国内外舆论的"里应外合"牵着鼻子走！

事实上，中国行政机构改革30余年一直遵循渐进而非激进的方式有序推进。假如向当年苏联那样搞激进改革，中国可能比当年的苏联垮得更快。

机构改革是行政改革的重要部分，行政改革亦是中国现阶段政治体制改革的主要方向。中国机构改革已经取得的阶段性成果若上升为经验总结，笔者以为，不以获取廉价的舆论"满堂彩"为目标，不以舆论短期的满意度高低作为评价改革力度大小的衡量指标，无疑是难能贵的主要经验之一。

中国的幸运之一是：一方面，机构改革积极顺应民意和舆论要求主动为之；另一方面，清醒认知民意的喷涌和舆论的活跃并非总与理性成正比。作为民意和舆论外化载体的民主，从来就是一把双刃剑，运用得当，其效果自不待言。运用不当则成事不足败事有余，甚至成为具体改革决策的陷阱。

互联网无疑是当今民意和舆论表达的"第一平台"，但网络舆论的偏激特性、发散特性、热点形成快冷却也快的特性，则已被越来越多的网友在一次次的兴奋、一次次的上当受骗和一次次的上当受骗中逐渐领悟和把脉。

小到深化大部制探索，大到整个中国的继续推进，都必须坚持实事求是、稳扎稳打，切忌为引合某些民意和舆论自乱方寸。好在迄今为止，中国执政党保持了清醒加睿智。

附录：鲁宁：中国铁路的功能决定体制

"7·23"甬温线动车追尾重特大事故，最终迫使中央政府对飞驰的中国高铁降速降温。对中国铁路"速度"与"热度"的质疑因此暂时得以平息，但"分拆中国铁路"的呼声则再起，"中国铁路必须私有化"的声音也沉渣泛起。

闻此类言论，当时尚未去职的铁道部发言人王勇平以"中国铁路绝不可能私有化"作出断然回应。

王勇平是不是个合格的部委发言人可以另论，但"中国铁路绝对不可能私有化"这不是王勇平的意志，也非铁道部意志，而是执政党和中央政府不容任何讨价还价的"政经意志"！

毋庸讳言，中国60多年来政企合一加"军铁合一"的垄断性"国铁体制"是存有一大堆问题的，但分拆国铁、网运分离直到"国铁私有化"真能化解中国铁路长期积累的历史矛盾么？

国铁的国防功能

中国拥有铁路已过百年，目前由约10万公里营运线路构成。此路网又以行政大区为依托，在铁道部统辖下，形成沈阳、兰州、成都、武汉、广州、北京、柳州、郑州、上海共10个铁路局。众多铁路之外的论者并未洞悉的是，上述10大铁路局，除武汉、郑州、柳州三局之外，正好对应现有的七大军区，共同构建成既相对独立又互相联通的军交运输大格局。

这是中国"国铁体制"采取"军铁合一"的现实由来，也是"国铁体制"一时半会儿很难真正"撼动"的主要原因之一，其逻辑合理性和必要性却很少被铁路之外的论者深入思考。

若人们以地缘政治和地缘军事作为"眼睛"，审读中国的国家地理，立即就会体味到当下中国面临的地缘政治和地缘军事压力，在当今全球大国中依然最为窘迫和压抑：

向北，中俄关系目前虽处于清朝以来的最好时期，但若用历史长镜头重新透视中俄关系，"北方"始终是中国国家安全的一块"心病"，只不过20年前苏东集团灰飞烟灭，迫使"北极熊"又一次经历漫长的"半冬眠"期。

向西北，从前苏联分裂出来的中亚数国，在现阶段虽不构成对我直接的军事压力。但那儿既是亚洲大陆的软腹部，又系恐怖主义、伊斯兰原教旨主义、穆斯林教派纷争和主要针对中国的"三股势力"的新策源地，对中国西部边疆的国防安全和社会稳定构成了前所未闻的现实威胁。而且，在反恐的冠冕堂皇下，美国已在吉、哈两国驻军，形成了威胁中国的两枚楔子。

向西，巴基斯坦、印度、阿富汗都不是"省油的灯"。中国西南边疆安全的潜在挑战不言而喻。为何咬咬牙也得把青藏铁路修通，并到拉萨后再分两路继续向西和向南延伸，道理同样不言而喻。

向西南，尼泊尔、缅甸及中南半岛越、老、柬三国自冷战结束，一直是美、中、印等大国战略角逐的"角斗场"。其中，中越之间虽同属一种意识形态，但彼此却各怀心计，何况，中越之间还有异常纠结的南海主权纷争悬而未决。

从南海、东海、黄海到渤海共万余公里的海岸线，上世纪五六十年代美国费尽心机构筑的"半月形"海上包围圈在形式上虽不复存在，但由菲律宾、台湾地区、日本、韩国共同串起来的"第一岛链"不但依然存在，而且还在千方百计强化中。

在东北亚，朝核问题包括朝鲜政局的不确定性，始终是当今全球"三大火药桶"之东北亚板块难以拆除的引信。

可见，在东、西、南、北关乎国家安全的各战略方向上，中国依然处在各种潜在军事威胁和其他各种非传统、非对称威胁的包围之中。

这就决定了，在当今世界大国中以及在新兴经济体大国中，中国铁路网成为既要承担国家经济发展和推动城市化进程之"经济功能"，又得承担军事快反拱卫国家安全的重任。

去年，国内网络上曾有耐人寻味的声音发出，中国230万军队，人均军费4万美元，待高铁网络建成，中国军队尚可精简50万人。不考虑中国军费随国力持续增长之因素，仅从再精减50万人每年可节省的军费开支，高铁的高投入就已大赚一块......

武广高铁以及京沪高铁开通后，在跨区域机动演习的名头下，军方相继组织了师旅级规模的成建制"快反机动"轻装乘运演习。这现实说明了高铁的巨大战略意义。

话至此，若不带偏见，人们当有所感悟，为何国家在各铁路枢纽车站设立军事代表处，在各铁路局设置军交运输处?还有，为什么国家有了钱之后，这些年成规模地改建、新建遍布整个铁路网的军交专用站台和储运设施。这一切本质上都是致力于国家安全和国民长久安康的必需之举。

毫无疑问，要达致"军铁合一"战略保障的效率最大化，"国铁体制"在现阶段必须继续存在，这不是一个单纯的垄断体制问题。

国铁的社会功能

此外，从铁路在中国经济社会发展中所担当的、在全球大国中独一无二的特殊多重复合功能出发，目前的"国铁体制"在可预见的时间段内，也很难有实质性的突破。

目前，中国铁路货运承担着全国85%的木材、85%的原油、60%的煤炭、70%的粮食、85%的棉花、85%的建材水泥、80%的钢铁及冶炼物资的运输重任，运能高度紧张，国家不能不通过新建客运专线及高铁网，力求2020年前初步实现干线铁路客货分运，用腾出来的运能来缓解货运压力。

同时打开中美两国的地图作对比阅读，人们当能发现，中国的"恶劣地势"与美国的"优育地势"呈天壤之别。由西而东至东部沿海，中国的地势落差平均超过5000米，由东南至西北，海拔高程也超过4000余米。如此"恶劣地势"及恶劣的气候条件，从铁路运输组织的角度，中国无疑是世界上最艰难的国家。这就要求整张铁路网的运营必须坚决避免"破碎化"，充分体现铁路运输效能最大化之国家意志。这是"国铁体制"在现阶段很难作实质改动的又一现实制约因素。

参照地理条件、人口、气候、交通、受教育程度等多种因素作用，再拿西方发达国家作参照物，中国东、中、西部县域经济社会的相对发展程度，可用20世纪后半期、20世纪前半期及19世纪末叶来形象比喻。这就决定了中国铁路在纯粹的交通功能之外，还须承担起以巨额财政补贴支撑的西部沿线开发，帮助铁路腹地脱贫开发，以及西部区域城市（镇）化等异常艰巨、为其他世界大国所无须承担的历史责任。

仅"十一五"期间，铁路部门因承担学生运输、"三农"物资运费减免、支付铁路公检法机关费用等，为国家贡献资金2060亿元；对西北、西南、东北亏损铁路转移支付补贴985亿元；向国家上缴税金989亿元；将占用铁路货运价格空间收取的铁路建设基金、折旧资金共5381亿元用于新线建设和既有线路改造。上述资金合计达9415亿元。

若分拆铁路、若简单地路网分离，更不要说私有化，请问：上述历史和社会责任--"国家使命"找谁人替代？靠分折后组建的市场化运营主体？靠私人资本？靠外国资本？

在考量一国体路体制好坏的诸如集中、分散、服务、安全、效率等关键指标中，中国目前只能优先抑或说迫不得已地选择集中、效率和安全三大指标。"集中"首先保证了效率:中国铁路以占世界铁路6%的营业里程承担着世界铁路25%的运输总量，创造了旅客周转量、货物发送量、换算周转量、运输密度四个世界第一，运输效率令世界为之惊叹不已。

近年相继发生的济青、甬温两宗重特大事故，伤亡之惨烈有目共睹。但话又说回来，若将旅客周转量、货物发送量、换算周转量、运输密度等也作为评价指标，中国铁路包括恶性伤亡事故在内，事故率依然处于最低等级国家之列--最高非印度莫属。

综上所及，固然铁老大在面对舆论质疑时会本能地放大成绩掩盖问题，"国铁体制"需要改革，但绝无可能私有化。

国际经验与国铁改革

美国发达的铁路网曾为一战后美国超越英国成就"全球工业一哥"立下汗马功劳。然而，这并非完全取决于美国从一开始就秉承以市场为导向的铁路体制的优越性。而与百年前世界地缘政治大格局及美国"特优"的地理区位大有关联。

打开美国地图向北是加拿大，仅从人口极其稀少这一条，加拿大就只配做美国的"小跟班"，不可能对美国国家安全构成任何威胁。向南，美国通过"美墨战争"早把墨西哥收拾得服服帖帖。向东，大西洋把美国与欧洲相区隔。向西，太平洋把美国与亚洲相区隔。若仅从铁路本身作考量，美国铁路网以百年为时间轴，始终没有承担过国家安全之重。

一战后，美国已基本整体实现了城市化，自那后，美国的民航业和海运业又处于"全球一哥"位置。外加美国人口不到中国四分之一，导致美国铁路无须承担繁重的客运业务。更无须承担类似中国铁路的多元化"社会责任"。

前苏联的铁路体制就是今天中国大一统的"国铁体制"。历史早已证明，横贯前苏联东西全境、全长近10000公里的西伯利亚大铁路，若归私人修建和经营，绝对不可能顺利开通。并在战前把苏联欧洲部分的制造业尤其是重工业迁至西伯利亚铁路沿线，最终为卫国战争的胜利奠定强大的军工制造和铁路运输的战略性支撑。因此，苏联的"国铁体制"在一定程度上改变了"二战"的历史走向，为世界反法西斯战争的胜利立有汗马功劳，建有历史功勋。

普京执政后期，俄罗斯决心通过铁路体制私有化来重振铁路，并计划在2010年前完成俄铁的"私有化工程"。然而，时间已至2011年，俄铁"私有化工程"依然处于纸上谈兵状态。

中国国有经济部门政企分开改革始于上世纪90年代，中共"十四大"后，从"第一到第七"共7个机械工业部与所辖行业内国企分拆是第一波。中共"十五大"后，专业经济部门譬如核工业、煤炭、化工、轻工、纺织、冶金、电子、农机等部委撤销为第二波。中共"十五大"至"十六大"期间的五年间，电力、石油、保险、外贸、电信等行业相继实现政企分开，国有商业银行上市重组实现股份制改造，组建起电监、保监、银监等履行行业监督的"委员会"。"十六大"之后，民航和邮政实现政企分拆，民航业地方军团被三大航空公司收编，邮政总局承担行业监管职能。

时至今日，铁路政企合一被舆论诟病为中国计划经济的最后少数堡垒之一。更为焦灼的舆论甚至认定，连政企合一外加"军企合一"的国防科工委都与下辖军工集团实现了分拆，以此质问政企不分加"军铁合一"的"国铁体制"咋就分拆不了？若简单以此逻辑，得出的结论当然是所谓既得利益集团在从中作梗。

但令把分拆视为治疗"国有病"唯一良方者尴尬的是，国有经济部门的政企分拆却有一多半以"煮成一锅夹生饭"为结果。笔者拿电力、煤炭、石油、民航、通讯五大家为例。电网与五大发电集团、国家电网与南方电网及地方局域小电网之间，矛盾与摩擦持续不断，市场与监管之间的关系比政企分拆前更加纠结难缠，电监会始终形同虚设。再说电力与煤炭，二者的价格争斗更系年年白热化。还有民航，已归交通部代管的民航总局对无序竞争的国内民航市场又起到了多大的监管职能？所有这一切都是明摆着的纠结，整个处于"剪不断理还乱"状态。

回顾这段国企改革史，并非拿来印证改不好还不如不改之谬论，笔者所要强调的是，改革必须小步渐行，切忌教条主义和简单主义，更不可盲目信奉"一改就灵"，"不改必死"的绝对思维--那叫偏执！

"国铁体制"肯定得改，但不会贸然为改而改。讨论中国铁路的种种纠结，既要深挖背后的制度成因，亦要就事论事，如果需要均衡二者，这其中就有一个"度"的拿捏难题。笔者无意于替"国铁体制"美言，但主张客观与公允。为革除国家弊制建言，犹要讲认识和方法论。