文章 - 李安山：中国的援非故事: 一位美国学者的叙述

    2009年, 两位美国女学者分别出版了两本有关中国援助非洲的专著: 一本是孟洁梅教授的《非洲的自由铁路: 一个中国的发展项目是如何改变坦桑尼亚的生活和生计的》[1]，另一本是黛博拉·布罗蒂加姆教授的《龙的礼物: 中国在非洲的真实故事》[2]。前者是对中国援非项目坦赞铁路的个案研究, 后者是对中国援非的整体研究。

两位学者都是我敬重的学长, 是我在非洲研究中结识的朋友, 也是已故中国著名的非洲研究学者李保平先生的朋友。我愿借此机会向将一生献给非洲研究的北大国际关系学院亚非所的同仁、中国非洲史研究会副会长兼秘书长李保平教授表示由衷的敬意和思念之情。

孟洁梅女士是一位历史学家, 一直关注坦赞铁路这一中国援非的里程碑项目。她早在2003年就与中国学者联系。她随后到北大非洲研究中心与我们进行交流, 并与李保平教授和刘海方博士一起采访了有关人士。《非洲的自由铁路》是她多年研究的心血, 也是美国、中国和非洲学者合作的结晶。2009年初, 孟洁梅女士嘱咐我注意查收她从美国专门寄来的一箱书, 表示要将这本有关中国援非的新作分别送给所有帮助过她的中国人。后来, 她又专程来到我办公室送给我一本, 我当时便答应为她的专著写一篇书评。后来, 我发现了一位专门研究坦赞铁路的中国年轻学者沈喜彭博士。显然, 他更具备撰写这篇书评的资格。于是我动员他写了《非洲的自由铁路》的书评, 并将于近期发表。孟洁梅教授目前正与中国学者刘海方博士合作, 进行有关坦赞铁路的第二项研究。

黛博拉·布罗蒂加姆是美利坚大学国际发展学教授，长期从事中国对非洲援助的研究。她的博士论文是关于中国对西非的农业援助, 修改整理后正式出版。[3]她是我多年的朋友, 访问过北大非洲研究中心。我也曾在文章中提到她对中非关系的评价较为客观。[4]2010年4月, 中国国际扶贫中心和经合组织发展委员会在马里组织有关农业发展与扶贫的经验分享的国际研讨会, 我们邀请她参会并作评论。会议期间, 她将新作《龙的礼物: 中国在非洲的真实故事》送给我。鉴于本书的中文译本尚未出版, 这篇书评将以分章的形式向大家介绍该书的主要内容, 并给予适当的评论。

近年来, 西方学界和媒体的一个比较突出的观点是, 中非关系的发展似乎是一种突如其来的现象。黛博拉用了两章来描述20世纪60年代到80年代的中非合作。第一章叙述了改革开放前的中国援非工作, 并对来自西方和中国的援助进行了比较。她发现, 尽管存在∃文革%的干扰, 中国仍然在短短七年时间里完成了对发展中国家的470个援助项目。“在1978年, 74 个国家正在接受来自中国的援助, 受援国的最大群体在非洲。在当时, 中国提供援助项目的非洲国家比美国还多。”[5]

第二章名为“摸着石头: 邓小平对援助的试验”。主要探讨中国在改革开始时的内外政策以及对后来中国援非政策的影响。她就一些重要问题提出了自己的见解。当时对外国投资的渴求使中国将资源作为重要的吸引力, 但中国牢牢掌握着这种“双赢”交易的主动权; 赵紫阳访非开始了中国对援助体系的三项改革(援助系统的架构、援助标准的规范和加强对非洲人力资源培训) ; 当时的措施已为后来中非合作的提速打下了坚实基础; 中国已开始注意将援助与投资相联系; 中国—国际组织—非洲的三方合作早在中国恢复联合国席位后即已开始。

中国的援外必须放在中国企业走向国际的“两种资源、两个市场”背景中进行分析。第三章指出，中国援外工作在帮助企业走向国际的过程中起到了极为重要的作用。国际因素的存在(如世贸谈判的压力)、内部因素如政企分流(即负责外援的贸易和经济合作企业与所属中央部门分开)和三个政策银行(国家开发银行、中国进出口银行和中国农业开发银行)的成立给援外工作带来了新的机遇和挑战。黛博拉强调1995年援外工作改革的重要性, 其指导方针是将对非援助与经济合作和贸易相结合, 并将重点集中在对制造业与农业、组装工厂、矿业和林业等方面的投入。伴随而来的是中国企业进入非洲、打造龙头企业、召开中非合作论坛以及出台对非优惠政策(如设立中非发展基金、实施零关税、建立经济合作区等)。中国“摸着石头过洋”的走向国际战略与千年发展目标有机地结合在一起。对传统的西方捐助国而言, 这是一个颇有提醒意味的“叫早”。[6]

国际援助体系的新角色是否会遵守旧的规则呢? 不然。中国的进入带来了新的因素。第四章“东方的承诺: 具有中国特色的援助体系”对中国援外体制的历史和机构进行了大致描述。援外机构重点介绍了商务部的援外司、国际经济合作司以及外交部、中国进出口银行等单位。此外, 作者对中国对外援助的构成要素进行了较为详尽的阐述, 如中国进出口银行提供的优惠贷款、“不提供援助的开发银行”、中国的医疗援助、中国对非人力资源培训、灾后的人道主义援助、志愿者队伍、现款援助以及中国免除非洲国家债务等要素。

第五章集中评论了目前西方颇为流行的几种观点。我认为, 这是本书颇为重要的一章。黛博拉首先分析了中国在非洲的做法有别于西方的一些特点, 例如注重基础建设, 援助与其他经济活动相结合, 尊重非洲政府的主事权( ownership) , 拒绝接受“贫穷就得在负债进行基础建设上放慢速度”的观点, 免除债务的程序相对容易, 寻找创造性地将中国企业走向国际的意图与促进非洲地方利益结合起来等。更重要的是, 她批驳了颇为流行的四种观点, 即援助不附加条件、捆绑援助、中国劳工问题与能力建设。

首先是援助时附加条件的问题。这种西方惯用的援助方式是否有效一直是发展学界长期争论的问题。从1970年代后期起, 发达国家一致同意在援助时附加条件这一点上互相支持, 条件逐渐从经济扩展到政治方面。这种西方援助联盟的力量可想而知, 你要申请援助吗? 请按照这些条件来。我称之为∃将附加条件作为首要条件的做法%, 它使非洲国家申请援助的过程变得十分痛苦。到1980 年代后期, 世界银行在投资贷款时已列出约60个附加条件和水准基点。至今, 美国国会为援助发展中国家设立的千年挑战基金仍对援助申请国列有17条标准。我曾在2007年由南非国际事务研究所召开的“南方国家在全球金融管理中的作用”国际研讨会上对美国与会者JoMarie Griesg raber等人表示: 如果申请援助的国家能够达到美国列出的那些标准, 它们就不需任何援助了。黛博拉指出: 中国的援助与西方国家的完全不同。她也提到中国在与非洲打交道时的两种做法: 在商业投资时提出前提条件和“一个中国”的原则。她指出: 中国大使在2006年赞比亚选举时对竞选人萨塔提出警告只是有关“一个中国”问题的一个特例。[7]

其次是捆绑援助问题。黛博拉指出: 这是发达国家的一贯政策, 近年来经合组织国家有所改变。低收入的西方国家至今仍保持捆绑援助的做法, 如葡萄牙和希腊的援助在2007年仍坚持50%的援款用于购买本国商品或服务。美国国际贸易署曾吹嘘, 对外援助使美国增加了200亿美元的出口商品和服务, 为美国人创造了20万个工作职位。中国的做法只是一种国际惯例。我曾在中国国际扶贫中心/经合组织发展委员会的联合项目会议上指出, “捆绑援助”不能一概而论。发达国家的援助款必须用于购买本国的产品和服务, 而这种产品和服务的价格要大大高于受援国的价格, 从支出成本看, 这种捆绑当然不可取。如果援助国生产的产品比受援国的价格便宜, 这种捆绑有利于受援国降低成本。当时在场的英国国际发展部驻华代表处主任Adrian Davis赞同我的观点。

关于中国在援非项目上雇用中国人一直是西方媒体炒得很厉害的问题。然而,黛博拉在其研究中得出了不同结论。她发现, 在中国企业决定使用中国工人的问题上, 有多个因素起作用: 中国企业在非洲时间的长短、非洲当地熟练工的多少以及非洲国家的相关政策。在坦桑尼亚的中国援助项目中, 50名中国技术人员的村庄水治理项目雇用了约500名当地劳工; 安哥拉要求所有项目须雇用70% 的安哥拉劳工；刚果民主共和国要求中国的基础建设和矿业项目须雇用80% 的当地劳工。这些结论与斯泰伦博希大学中国研究中心为英国国际发展部所做的研究报告的观点相符。[8]黛博拉还特意列出了荷兰发展合作部前部长Evelyn Herfkens提供的数据: 西方国家的传统捐助者在非洲援助项目中使用10万外来的技术援助者, 仅这一项从援款中每年花费50亿美元。“大部分西方援助工人享受的高工资是当地人民痛苦的一个来源。”从非洲人的反映看, 中国的援助者则完全不同。她不无感慨地表示: “当我们观察中国在海外援助项目中使用自己的专家时, 记住这些对比是非常必要的。”[9]

最后一个问题是能力培训问题。这是传统捐助国在长期援助过程中必须面对的重要问题。它们实际上早已意识到技术援助的重要性, 但却似乎一直没有给予应有的关注。黛博拉注意到中国在援非过程中一直尽力培训本地技术人员、学校校长与教员, 设立职业学院以培训非洲中等技术人员, 并为愿意留学中国的非洲大学生提供奖学金。对中国援非项目而言, 援非项目队伍有着自己的技术转让程序, 包括让受援国政府为负责接管的技术人员准备、传授管理和修理技术, 为当地员工准备小册子等; 中国企业也尽力培训合格的当地员工, 如华为在安哥拉、南非、尼日利亚、埃及、突尼斯和肯尼亚等国建立了培训中心。然而, 有的国家对接受培训工作不重视, 有的受训人员完成后转到其他单位。她的结论是: “在如何进行援助方面, 中国与传统捐助者不同。”很明显, 仅凭一章的篇幅要探讨各种流行观点和偏见是不可能的。中国的援助和经济卷入为何行得通? 黛博拉认识到, 她的概述仍然留下了许多悬而未决的问题。[10]无独有偶, 美国的另一位中国问题专家于子桥先生也指出, “中国是赞比亚发展过程中的朋友和伙伴。中国赋予赞比亚和非洲以力量。”[11]

第六章剖析了中国援非款数额和透明度问题, 这一直是西方关注的问题。黛博拉根据自己的研究和已经掌握的资料进行了测算。她对中国政府的援助款、中国进出口银行提供的优惠贷款和中国政府免除的非洲国家债务进行了大致估算, 并列出了多个表格, 如中国官方援助数额( 1996年— 2007年)、中国对非洲援助数额( 2001年—2009年)、中国进出口银行对非洲的累积优惠贷款( 1996年—2007年)、2007年主要国家对非洲的资金注入等。她也对中国与欧盟、经合组织主要国家和世界银行的援助数额进行了介绍和比较。她还对中国的援助款的组合方式进行了解释。她指出, 中国对非援助数额比西方猜测的要少得多。然而, 她针对中国援助信息不透明这一问题提出了自己的忠告: 不透明将不断引发谣言和猜忌。

第七至十章试图通过一些个案来阐述中国对非援助是如何进行的。她力图说明两点: 其一, 中国试图用自己作为受援国的经验和教训来复制对非洲的援助; 其二, 中国处理外援的发展模式和国家控制的中非合作与其说是共产主义的模式, 不如说是亚洲国家所共有的一种发展模式。第七至八章主要集中在轻工业, 特别是中国因素对非洲纺织业的影响, 既有中国产品引发的冲击, 也有挑战带来的革新。第九章集中在中非农业合作的模式转变: 从农业援助到农工企业。黛博拉仍沿用了其博士论文中的“绿色革命”一词。第十章探讨中国移民在非洲国家从事农业的情况。她提出了中非经济合作中值得注意的问题: 一是非洲土地的特殊性, 如所有权的不明晰(氏族或部落所有)和表面上闲置的土地(因休耕或轮耕所致) ; 二是中国企业所占土地的扩张; 三是中国农民移民非洲的可能性和现实性; 四是中国廉价农产品对当地农村妇女的冲击。非洲确实存在着广袤的土地, 有的也确实需要开发。中国农民有着丰富的经验, 也准备到海外打拼。这两者如何有机的结合是摆在中国和非洲各国面前的问题。真正做到双赢并不容易, 需要中国政府认真考虑和积极探索。

“流氓捐助者” ( rogue donor)是西方给中国戴上的一顶帽子, 其理由是中国不按既定规则办事, 支持“流氓国家”。这顶帽子包括的内容不少, “中国的援助全部与石油/矿产/资源有关”, “中国让苏丹逃脱了因达尔富尔谋杀应受的惩罚”, “中国伤害了在非洲加强民主和人权的努力”, “中国的支持保住了穆加贝在津巴布韦的权力”,“中国使腐败更加严重”, “中国的援助是不公平补贴制度的一部分”, “中国以低的环境和社会标准赢得生意%等等。对这些指责和批评, 黛博拉一一进行了评论。

第十一章对一些不实之词和无端指责进行了驳斥, 对一些合理批评进行了回应, 甚至提供了相应的事实和证据。总体而言, 黛博拉的论证是相对客观、以理服人的。作者在结论部分认为, “针对中国的援助和卷入的种种恐惧源于错误的信息”。[12]

中国正在崛起, 它在非洲的一些做法源自自身的发展模式和在接受日本等西方大国援助时获得的经验教训。中国的发展已经使中国人摆脱了贫困, 而这种成绩的取得并非是靠援助所赐。非洲国家的命运掌握在自己手上, 起决定作用的因素并不是中国, 而是非洲国家及其相应的政策。[13]

中国对非援助在多方面具有创新性, 也是一种双赢的尝试——在加强自身企业的竞争力的同时为非洲带来了财富和希望。黛博拉认为, 西方对中国日益卷入非洲的做法不应与中国对着干, 也不应拒绝中国, 而是要将中国卷入进来。

黛博拉的书向国际学术界提供了一幅较为完整的中国援助非洲的画面。首先,她证实了一个为大多数西方作者所忽略的事实: 中国与非洲的合作关系是长期的、一以贯之的, 并非如有的学者或媒体所传言的是从中国需要原材料的近期才开始的。实际上, 黛博拉早在《中国的援助与非洲的发展》一书中就指出, 中非合作一直相对稳定。她注意到, 中国高层领导对非洲的访问在改革开放后的70年代末到90年代甚至有所增加; 中国早期对非援助中15% —20% 的款项被用于对44个非洲国家的120项农业援助。“尽管整个援助承诺方面在不同年份有所变动, 中国人也承认他们不再能支持像坦赞铁路那种规模的项目, 但在整个1980年代与1990年代, 中国仍继续提供新贷款, 并对多个非洲国家免除了债务。”[14]正如她在新书中所指出的:“当无人真正关注之时, 中国已经在奠定当前介入非洲的基石。”[15]

第二, 针对目前有关中非合作的观点, 她或反驳, 或澄清, 或支持。对一些谣言,她给予纠正, 如对安哥拉项目贷款用于中国产品比例的误解、外电对中国援助数额的错误报道以及所谓“保定村”的传说等。[16](本书的一个重要特点是作者引用中国与西方的不同做法来论证自己的观点。她指出, 美国国会1994年通过PD20规定, 即不容许任何可能导致美国工人丧失工作的对外援助, “中国没有这种限制”。[17]她在对比中国在非洲的大量投资与西方的作为时指出, “2002—2007年间, 世界银行对撒哈拉以南非洲的所有贷款中用于对工业和贸易的投资不足5% 。传统援助国仅将不到1% 的援助额用于工业。”[18]她引用塞拉利昂前外长的话来说明中国人与其他捐助国的区别: “区别有, 大着呢。他们想帮助你的, 是你所确定的你自己的需要, 而英国、美国呢, 则是由他们来确定你的需要。他们说: ‘瞧, 我们认为这里有需要。’德国总统访问后承诺1250万欧元的援助。卡巴总统说我们将会用于农村电气化。然而, 几个月后, 德国援助署说援款将用于他们的人身安全项目。”[19]

第三, 她善于用非洲人的说法来证明自己的观点。当对比中国的无条件援助与西方附加条件的援助时, 她引用了一位乌干达官员的评论: “一个国家给予你援助使得他们认为他们有权告诉你如何管理你的事务。这些条件可能是好意的, 但却是羞辱性的。”[20]

谈到技术转让问题, 她用一位尼日利亚人的话作为论据: “中国人转让他们的技术。他们会监督, 会指导。如果你愿意, 他们会管理几年直到转让完成。他们在尼日利亚的存在是使尼日利亚人更有力量, 特别是那些相信制造方面的伊博人。”[21]当说明中国农产品对当地人的冲击时, 她用一位赞比亚妇女的话来强调问题的严重性, “我宁愿他们只搞批发, 将零售市场让给当地人。”[22]比较中国和西方在援助时强调的内容, 她引用刚果(布)驻美国大使的话来说明什么更重要: “我们两者都需要。我们不能仅仅谈论民主、透明和良政。一天下来, 人们没有东西可吃, 没有水可喝, 晚上没有电, 工业不能提供工作。因此我们两者都需要。人们不能拿民主当饭吃。”[23]

对中非关系带来双赢这种结果, 她可谓独具慧眼。早在她论及中国对非洲的农业援助的博士论文中她就注意到, 中国的援助可能会在“绿色革命”(而非意识形态上)对非洲起到积极正面的作用。[24]

这部著作为何能在西方引起强烈的反响? 主要有以下几个原因。首先, 本书的出版恰逢其时。目前, 中非合作正以预想不到的速度快速发展, 西方对中国在非洲的卷入处于一种焦虑和恐惧之中, 如何理解中国在非洲的援助和其他行为? 一本由长期从事发展研究的美国学者撰写的著作当然会引起西方学者的注意。其次, 本书的观点独特新颖。西方对中非合作的反应经历了三个阶段: 没有在意、斥责为“新殖民主义”和力图将中国纳入既定的国际援助体系。然而, 众多包含指责和批评的时论分析和解决办法都不奏效。如何应对这一突如其来的冲击? 黛博拉的解释与流行观点完全不同, 颇具新意。再次, 作者的功力非常深厚。黛博拉长期从事国际发展研究, 对中国援助非洲的历史有较深刻的体会, 同时对西方援助的历史和效果也有较全面的了解。这种知识背景使她的著作具有学术分量。最后, 本书的论据十分充足。作者长期从事中国对非洲援助的研究课题, 其论点有足够的资料支撑, 既有对中国公司的调研, 也有对非洲人的采访; 既有英文资料, 也有中文数据, 可谓持之有据, 言之成理。当然, 本书的畅销也得益于作者的写作技巧。尽管作者处理的是一个非常严肃的问题, 但她的论证方式颇为活跃, 使用的语言十分丰富。

当然, 这本书也有缺陷, 最大的缺陷是作者对中国援非理论和实践的分析有就事论事之嫌。实际上, 50年来西方援助带来的弊病和近年来中非合作的迅猛发展,已经在动摇西方大国费力支撑的国际体系。[25]西方的政治家、学术界和媒体对中国的无理谴责、无端指责和严厉批判, 正体现了西方社会对国际体系中日益增强的中国因素的一种深切担忧。同理, 中国的援非政策也是中国崛起和南南合作大战略的一部分。如果作者能将“中国在非洲”这一主题放在更广阔的国际背景中进行分析,其说服力和影响力将更为突出。

此外, 书中的一些拼写错误和印刷错误也有待作者再版时更正。我的学生、《龙的礼物》的中文版译者沈晓雷在致本人的信中指出:“由外国人而非我们中国人自己写出这种比较正面、影响又较大的著作, 值得深思。”我想他是有感而发。首先, 这种对中国援非的政策和实践的正面研究由一位美国学者写出来,有其必然性, 即中国人在非洲的行动有目共睹。其次, 我们也应该思考, 为什么中国学者没能做出类似研究? 当然, 对外援助在中国是一个较为敏感的话题, 这与国家援外政策的保密性有一定关联。[26]

然而, 除公开资料不多和信息渠道不畅通外, 恐怕还有其他原因。我在《中非关系研究三十年》一文中对国内学者有关中非关系的研究做出了如下评论: “这批有关中非关系的著述最鲜明的特点是针对性强, 现实意义突出; 但由于重点是应对西方的指责, 论战性质明显, 因而资料有欠扎实、论证不够深入、理论不够成熟。”[27]这种急就的应战式的研究应该开始向纵深发展了。