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吴铭:社会公正诉求带动体系性变革

1世纪经济报道 2010-03-15

中国改革日益显示出系统性,不同领域改革的互动也越来越明显。温家宝总理在政府工作报告中指出,"我们的改革是全面的改革,包括经济体制改革、政治体制改革以及其他各领域的改革",引起舆论的高度关注。而值得注意的是,当前改革在多领域互动的一个主要动因在于全社会对社会公正的追求,它同时推进着民生事业的发展和社会公众的公共参与。

社会公正诉求兴起

目前中国社会各阶层对社会公正追求的普遍支持,以及社会公正成为改革事业的一个核心目标,正在改变中国改革事业的地形,包括整体性改革的地形。对于十年前来说,这是一个非常深刻的变化。在打破"铁饭碗"、"效率优先,兼顾公平"的1990年代后期,当时的社会思想对社会公正诉求还存在严重分歧,不少人认为在中国的现代化还没有到一定程度或者还没基本完成,不能拿社会公正或者环保这类的话题来批评和反思中国的发展进程,否则会阻碍改革和发展。沧海横流,风从草偃,现在氛围、人心或者言辞都有了变化。

在二十世纪的中国,追求社会平等和群众参与是社会主义意识的两个关键内容。对社会公正诉求的普遍认同,对基层民意的日益重视,以及基层民意在政策决策和日常事务中的声音越来越响,这些都显示目前中国社会的社会主义意识进入了近二十年来的上升周期。俄新社3月9日的报道称,"西方希望中国多些社会主义",认为中国政府重视收入合理分配问题这一政策得到不少外国投资者和观察家的支持,因为它将有助于提高中等阶层的购买力,帮助中国进一步拯救世界,西方和东方都希望中国制定更具社会主义性质的政策。这一观察有其道理,世界也并非一成不变。

社会公正诉求的兴起必然会带来系统性变化,包括政府作用、网络民意、土地财政、国企角色等方面,而且这些变化与社会公正诉求比较低沉的时期的潮流有很大的不同。社会公正诉求逐渐获得较普遍的社会认可的同时,随公正诉求兴起而来的各种变化则聚集了诸多争议(此次两会上大多重要争论都与此有关),这是中国改革进入自我调整时期的标志性表现。理解这些变化及争议,都需要联系社会公正诉求兴起这一基础性变化。

从2003年以来对看病难、上学难、买房难以及三农问题等民生难题的关注和讨论,到近两年直接提出社会分配不合理这一根本性问题,意味着社会公正诉求从一般表现向基本成因的拓进。与此相应的最为直接、也是最为重要的变化是政府与市场的关系的重构,在关系民生的热点领域更多的是发挥政府的作用来追求社会公正。

目前政府与市场关系变化的轨迹,既不是完全否定市场的作用,也不是进一步压缩政府作用的空间,而是市场经济进一步发展的同时,政府的作用的确也在不断加大,而且政府调动的公共资源随着民生投入的增加而大幅增加。也就是说,目前在民生领域达成社会公正的努力,主要并不是通过市场自动调节的方式进行的。此前最有影响的思路是市场发展通过"涓滴效应"会实现社会平衡,不需政府介入,但需要一些时间。然而,民众对于"新三座大山"之类的难题的强烈反应,意味着社会已经对这样的承诺失去耐心,甚至基于所见的分化不断的现实,已经不相信这一承诺在可见的未来会有自动实现的一天。毕竟,人们在希望满足基本的生活需求的同时,还要求相对的平等和公正。政府之手正是在这种状况下出场,来平衡和对冲市场发展所带来的优胜劣汰的自然趋势。

 

国企的改革箭在弦上

 

社会保障支出和民生事业的摊子越来越大,意味着政府需要聚集更多的资源。政府投入民生事业的资源从何而来,这是目前问题的焦点所在。一般来说,主要渠道包括税收、举债、国有资本的经营性收入、国有土地出让收入以及各种存量资产等等。目前舆论主要的争论点在于垄断国企和土地财政。如果根据对土地财政和国企的强烈批评,土地财政和国企营收对政府支出的贡献大幅削减,则税收和政府举债得有大幅提升。但增税同样面临巨大的舆论压力,毕竟这会大大降低中小企业的活力,在全球金融危机时期令其雪上加霜;至于地方债务问题,目前已经引起不少忧虑。而卖空存量资产,恐怕也不可持续。

 

这是不少地方政府日益依赖土地财政的基本背景。但过度依赖土地财政、不断推高房价也没有太大空间,至少基于维护社会稳定的考虑,政府已经面临调控房价的强大社会压力。无论是大建公租房,还是建廉租房,还是经济适用房,政府不得不为解决社会民生问题而做出妥协,从土地财政中切出一块投入民众的基本居住保障领域。国土资源部在两会期间出台规定,要求各地确保保障性住房用地供应,保障性住房、棚户改造和自住性中小套型商品房建房用地,不低于住房建设用地供应总量的70%,即是明显的信号。

 

在土地财政因为千夫所指而不得不逐渐向民生住房倾斜的情况下,如果税收和政府债务没有大幅增加,国企必然会成为今后各级政府"开发"的重点。近年来中大型国企的大发展已经包含了这样的信息。而且晚近对国企的批评风起云涌,也在推动国企更多地为国家投入民生领域做出贡献。

 

目前对国企的批评有不同的重点。一种是彻底否定国企存在的合理性,这类批评的吸引力已经大大减弱,一个基本原因就是政府投入社会事业的资金来源必然会越来越倚重国企,而且大中型国企改制因为风险巨大已经没有什么空间。另一种是批评垄断国企员工收入与社会一般人群收入的严重失衡。再一种是批评垄断国企没有尽到对国家应负的责任。全国政协副主席张梅颖近日犀利地指出,现在很多垄断行业的国字头企业,"动不动就以长子自居,我很反感,你要是长子你就要管家,你不能占尽政治优势、资源优势、市场竞争优势,但又不担风险不管家里的穷人。"无论批评垄断国企收入高,还是不对国家做贡献,都有助于推动近年来崔之元等学者所呼吁的国有企业的社会分红。而且,对政府拿国企分红来投入民生领域、填补"土地财政"逐渐转型留下的空白而言,这些批评和压力事实上对政府施政是有利的。

 

可以预期,国企的改革已经箭在弦上,不过方向并不是改制,而是国企通过增加对国家的分红而真正成为"共和国长子",真正体现公共资产的公共性,真正让公共资源的营收使用社会化。在这个意义上,"重庆模式"已经先行一步,提供了一个可供参照的范本,其中的关键在于,由于近年来重庆的国资运营全面增值,国资在工业、金融和基础设施上形成了"四三三"结构,加上城市规划和土地储备相结合,重庆市政府有条件并不依赖短期"土地财政"。根据重庆市长黄奇帆的介绍,重庆严控土地出让价格,降低商品房成本,"经济适用房土地出让价不超过房价的1╱6,中低档商品房不超过房价的1╱5,而高级商品房地价不超过房价的1╱3"。目前重庆主城平均房价低于同类经济发展水平的城市,而且投入资源大建公租房,这些都显示,重庆突破"短期土地财政"的努力已有成效。

 

公共政策辩论的繁荣

 

另外值得一提的是,社会公正诉求的全面兴起不仅推动经济领域的变革和调整,也是当代中国社会政治变革的一大表现,并带动了公共政策辩论的繁荣。

 

网络时代到来之后,民意在中国政治生活中崛起,国家领导人和各地领导人与网友直接交流、通达民情,已经成为常态。以往,普通民众的声音在日常决策及国家政治生活中的表达在技术上有难度,毕竟一般媒体的表达是有一定门槛的;要在没有网络的条件促成普通公众的表达,也容易被认为是乌合之众的喧哗(比如所谓"大民主")。普通公众在网络平台上找到了前所未有的表达空间之后,在市场时代倾向于优胜劣汰的大环境下,中心主题自然有关社会分化,社会公正诉求于是成为近年来网络民意崛起过程中最为重要的表达之一,占据了道德的制高点,并成为国家政策的一个核心出发点。网络民意的崛起与公正诉求的兴起存在共生关系。

 

但是怎样实现社会公正,普通民众与其他社会群体、普通群众之间意见分歧经常很大。这种分歧一方面带来了政府的变化,政府既要重视民意,但是究竟听谁的、听了以后如何有主见,成为新的课题;另一方面,政府因为在民生问题上的核心责任,面临了来自各方面的压力,政府如何看这些压力,如何处理这些压力,是目前建构新的官民关系的关键所在。

 

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