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童清峰:台湾两次土改的启示:避免地方金权豪夺

台大社会系教授陈东升的研究报告指出,台湾地方派系经济来源主要是操弄地方土地分区使用和开发的权力,介入土地、山坡地、观光风景区及工业土地的开发,以台北县为例,十三个派系中,就有九个介入房地产事业,其利益累积规模之大,相当程度取代传统区域联合独占的经济利益。 台湾第二次土改造成的黑金政治,中国大陆不可不引以为戒
中共第十七届三中全会於十月十二日在北京落幕,吹响新土地改革号角。在海峡的另一边,台湾早年土改的成功经验,被视为开发国家经济发展的典范,值得借镜。国府迁台后,陈诚推行「耕者有其田」、「三七五减租」,改善佃农生活,地主土地被徵收后便发展工业,成为民营企业的基石,极为成功,但九十年代李登辉的第二次土改,却陷入黑金政治的陷阱。

一九四九年后,国民政府迁台,重新规划土地使用,大力推动三七五减租、公地放领、耕者有其田等改革措施,以改善多数佃农的生活,并调整土地所有权的分配。不少地主土地被徵收以后,把所获得的补偿投资在工业生產,成为台湾日后经济起飞的主要助力。

失意的国民党在中国大陆遭农民唾弃,不得不藉土改赢回台湾广大农民的心。国共内战,共產党利用土地问题鼓动农民,国民党渐失民心,进而失去政权。一九四九年国府撤退到台湾,记取大陆失败教训,全力推动被称为不流血革命的第一次土改。同年一月陈诚接任台湾省主席,四月即挥刀施行「三七五减租」,即将耕地租率从原来的百分之五十,降低至百分之三十七点五,规定租期不得少於六年,经过「三七五减租」后,地主从土地取得的收益大为减少,地价相对下降。

土改第二步是五一年实施的「公地放领」,国民党政府将由日本人手上没收的土地卖给农民,分期偿付,以扶植自耕农的成长。第三步是带有强制性的「耕者有其田」,从五三年开始推动,规定地主只能保留三甲地,其餘由政府徵收。目的在使佃农变成自耕农,藉以增加生產量,提高农户收益,同时移转地主资金,发展工业建设;收购地价是以四七到四九年產物平均收成量二点五倍计算,其中七成由国家发给土地债券,年息百分之四,分十年偿还。

值得一提是,政府向地主收购耕地价款的另外三成是以「四大公司」的股票支付,当时国民党政府将水泥、造纸、农林、工矿四大公营事业转为民营,一举两得,既减轻了政府的财政负担,又提供了地主投资企业的诱因,成为台湾民营工业发展的重要关键。同时原来的「田侨仔」(大地主)也摇身一变为财团,并成为二战后台湾家族企业现代化的一个现象,鹿港辜家因民营化而掌有台泥,后发展成和信、中信两大集团,便是显例。

台湾师范大学歷史系教授吴文星分析指出,台湾土改之所以成功:主要有四个因素,一、二二八事件后,地主阶层如惊弓之鸟,普遍餘悸犹存,不敢公然唱反调。其次,国民党统治阶层掌控国会,轻易主导土改法令通过,不必顾虑台湾社会压力。三、土改过程创造强有力的自耕农阶层,成为安定乡村社会的中间力量。四、有部分地主因土改转变为企业资本家,已故海基会董事长辜振甫即为一例。

吴文星指出,土改其实是美国围堵共产党的全球战略之一,当时不只台湾,包括日本、韩国、泰国、越南等亚洲国家,都雷厉风行土改政策,藉此杜绝共产党兴风作浪。

国民党政府迁台之初,台湾社会以农业为主,农村中普遍存在土地租佃关係,实施土改后原有土地所有权的结构随即土崩瓦解,最大的受益者就是台湾佃农,约有一百万人,他们因土改由佃农变成自耕农,生活因而大大地改善,对缩短台湾贫富差距有很大帮助。不过中小地主在改革中却惨遭牺牲,他们几乎承担所有改革的成本,不但「祖产」(土地)被强制徵收,拿回的补偿也很有限,以地价来说,地主最后实际所得大约只有原地价的五分之一。

专研台湾土改政策的前台湾大学农经系教授毛育刚指出,实施耕者有其田,让农民有积极耕作意愿,进而使单位面积產量大为提高,因为生產作物是自己的,租金也不会提高。同时三七五减租也是在保护佃农,又让地主吃亏,在这种情况下,地主寧可让农地荒废、閒置,不愿卖,也不愿租,这是土改的失策。

如今大陆推土改,农地将鬆绑。毛育刚指出,大陆方面应积极进行土地整理(台湾称土地规划),现在他们尚未有这种警觉,土地整理后,经济规模一定可以扩大,方便作业与管理,若捨此不由,将无法提升农业竞争力,经营效率也会降低。目前已有学者建议,但大陆官方尚未全面、有计划推动。

毛育刚指出,台湾当年土地改革,一直未在经营规模上有所突破,但大陆土地在政府手里,在这方面可以展现有别於台湾的思维。

台湾第一次土改在李登辉上台后划下句点。台大政治系教授朱云汉认为,从李登辉废止耕者有其田条例,显示李的观念难脱台湾地主阶层思想,充满阶级意识,李始终认为土改就是中国人来抢台湾人的土地。朱不以为然表示,当年国民党如不推行土改,台湾的经济无法起飞,社会动盪也不可能停止,因为左翼力量极具颠覆性,虽然土改结果对地主很残酷,但对整个社会是好的,当时的做法是把土地分给百分之九十的人,使他们从佃农变为自耕农,像前总统陈水扁父亲这类的人便是受益者。

如果说台湾第一次土改促进了经济起飞,李登辉上任后的第二次土改则是假土改之名,利用土地,输送资金;然而当时李登辉和阁揆郝柏村频频发表谈话,希望继第一次土改将台湾带上经济富强之路,二次土改也能使台湾走向均富之路。结果事与愿违,竟将台湾带向黑金之路。

问题的根源在於,台湾原来的法令规定,只有自耕农能持有、买卖农地,并享有免徵增值税的优惠,在这种情况下因农地变更地目所產生的利益,农民应是主要获利者。但李登辉时代晚期,通过农发条例修正案,开放农地自由买卖。朱云汉批评:「这就为黑金政治开了后门。」朱云汉指出,如果农地买卖只限农民,至少农地变更为建地,获利者仍是农民.

但人们可以自由买卖农地后,农地面貌一夕改变,如果农地纯粹做为农作物生產也就罢了,问题是各县市政府主导的都市计划委员会有权点地成金,透过土地重划、变更地目,大炒地皮,欧美各国奉行环境保护、生态保护,农地绝无可能变更为工业区或住宅区,但台湾炒地皮的巨大利益驱使财团与民代结合,他们的做法是先买下农地,再去影响地方政府或议会,变更土地使用,这是金权政治最典型的手段。

由於炒地皮的获利动輒上亿台币,地方派系或黑社会角头常藉由特权垄断性的土地利益,如房地产的开发作为新的经济来源。一位台北县新店地方人士说,该地区主要未开发的精华「农地」,都已经被当地一位试图黑道漂白的政治人物垄断,这位有黑底者透过各种威逼利诱买下大片农地,坐待农地变更建地的暴利。

应避免地方权力豪夺

台大社会系教授陈东升的研究报告指出,台湾地方派系经济来源主要是操弄地方土地分区使用和开发的权力,介入土地、山坡地、观光风景区及工业土地的开发,以台北县为例,十三个派系中,就有九个介入房地产事业,其利益累积规模之大,相当程度取代传统区域联合独占的经济利益。

台湾第二次土改造成的黑金政治,中国大陆不可不引以为戒。朱云汉指出,从世界人口不断激增的角度看,中国十三亿人口、印度十亿人口,「民以食为天」,中国大陆十八亿亩耕地不仅是中国的命根子问题,也是全世界的命根子问题,若农地可以轻易流转、变更,世界粮食危机很快就会浮现。(亚洲周刊)
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