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刘国福:试论获得公民身份证件权——从华侨短期回国在国内证明公民身份困境切入

《中国政法大学学报》2011年第1期
关于出国造成黑户的法律制度分析
刘国福 身份证明
标题

华侨是中国公民,[1]却无权申领居民身份证,[2]使其在短期回国期间,办理购房、社保,购车、医保、金融、通信、子女就学等涉及政治、经济、社会生活等权益事务方面业务时无法证明自己的身份,遇到诸多困难。导致此种令人费解现象的根本原因,是华侨的获得公民身份证件权没有得到保障。本文从华侨短期回国在国内证明自己身份所处困境切入,剖析造成此种困境的现行法律制度方面的原因,论述和比较解决困境的各种法律方案,借鉴其他国家和地区关于侨民回国在国内证明自己身份的法律经验,提出保障华侨申领公民身份证件权和完善我国公民身份法律制度法律建议。 


一、获得公民身份证件权 


获得公民身份证件权的基础是公民权,而公民权与公民身份紧密相联。公民权是作为公民共同体中的一份子、国家的公民所享有的一种权利,国家规定的本国公民在国家和社会中所处地位的法律表现。公民是人,享有人权,作为公民还享有公民权。相对于不是这个国家的公民来说,公民权是一些特权,是和公民身份(而不仅仅是人的身份)紧密相连的,由公民身份而产生的资格权利。[3]公民权面对国家是积极的,它主要是参与国家事务,通过参与来影响、左右国家权力的运行。所以,狭义的公民权指公民参与国事、参与国家政治生活的权利,例如选举权和罢免权,广义的公民权还包括作为人而应该享有的人权。 

公民权与公民身份紧密相联。公民身份是以公民为基点对公民与国家之间关系的总体概括,是公民在国家中的身份地位,与国家的权利义务关系以及对国家社会生活的参与行动。[4]公民身份是一个产生于工业革命之后的现代概念,具有法律下的公民个体享受同等权利的含义。公民身份平等是一个国家民主政治进展的标志。1982年《宪法》(2004年修订)第33条第2款规定,中华人民共和国公民在法律面前一律平等。赋予每个公民申领身份证的权利是公民身份平等的具体体现。随着全球化和国际移民的迅猛发展,公民身份的意义被相应地降低,因为非公民的权利与公民并不存在明显的差别。正因为如此,社会公民身份越来越表现出后国家的性质,因为它主要建立在个人身份而不是公民身份的基础之上。 

一个人的公民权与其拥有的公民身份证件密不可分。为了使人人能够享有公民权,政府必须承担一定的义务,首先是消极地不干预或积极地保护一个人行使公民权,其次是赋予公民获得公民身份证件权,以确保人人能够证明自己的公民身份。不能享有获得公民身份证件权的群体通常是相对特殊、人数少和弱势的群体,例如在国外定居人员、服刑人员、儿童,这些群体容易被政府和学界忽视。但是,获得公民身份证件权是行使公民权的前提,因为群体特殊、人数少和弱势而忽视之,有悖于平等地尊重和保障公民权的原则,使人感受到法律漠视某些群体给整个社会带来的寒意。 

发明公民身份证件不仅为了证明谁是本国公民,而且要便利公民进行社会活动。护照是能够证明谁是本国公民的身份证件,但是根据国际民航组织Doc9303文件,世界各国护照的标准格式和版面设计应该统一,而且标准格式和版面设计是为了便利国际旅行。国籍证也是证明谁是本国公民的身份证件,但是只限于证明国籍,缺少便利公民进行社会活动的其他身份信息。公民身份证是现代国家对本国公民进行社会管理的集中体现,已经成为公民证明自己身份和参与社会活动的最适宜证件。显然,公民身份证不能退化为国家对公民活动进行控制的工具,即便这是它的功能之一。对公民权而言,公民身份证件起到了证明身份的作用,是行使公民权的普遍要求。如果公民被拒绝行使公民权,公民身份证件持有人有权利获得救济。在建立了公民身份证制度的国家,获得公民身份证件权是一项每个公民都享有的权利。公民身份证的签发对象是本国公民,不论其种族、性别、社会出生、财产或其他身份。国家不能因为申请者没有提供进行社会活动的证据,例如居住在境内而拒绝签发护照。 

二、华侨短期回国证明自己身份的困境及现行法律制度方面的原因 


国外出生的华侨从出生开始,就没有资格申请领取居民身份证,一直没有公民身份号码,致使从来没有国内身份证明,短期回国后无法证明自己身份。2003年《居民身份证法》第2条规定,"居住在中华人民共和国境内的年满十六周岁的中国公民,应当依照本法的规定申请领取居民身份证;未满十六周岁的中国公民,可以依照本法的规定申请领取居民身份证。"也就是说,《居民身份证法》不适用于居住在境外的中国公民,包括国外出生的华侨。该法第3条规定,公民身份号码是居民身份证登记项目之一,是每个公民唯一的、终身不变的身份代码。1999年《国务院关于实行公民身份号码制度的决定》第2、3条规定,公民身份号码将在我国公民办理涉及政治、经济、社会生活等权益事务方面广泛使用,劳动和社会保障、教育、民政、司法、人事、信息产业、卫生、工商、税务、金融、证券、保险、民航等公民身份号码使用部门和单位,要密切配合公安机关做好公民身份号码的编制和推广使用工作。鉴于居民身份证和公民身份号码在证明身份和办理权益事务方面的不可替代的作用,在国外出生的华侨没有资格申请领取居民身份证和获得公民身份号码的身份证管理制度结果,华侨短期回国后无法证明自己身份和办理政治、经济、社会生活等权益事务方面业务时遇到许多困难,就是一种必然现象了。 

公民出国定居前,注销常住户口和交回居民身份证,失去公民身份号码,从而不再拥有国内身份证明,短期回国后无法证明自己身份,1986年《公民出境人境管理法》(1994年修订)第7条规定,"居住国内的公民办妥前往国家的签证或者入境许可证件后,应当在出境前办理户口手续。出境定居的,须到当地公安派出所或者户籍办公室注销户口。短期出境的,办理临时外出的户口登记,返回后凭护照在原居住地恢复常住户口。"1994年《公安部关于办理出国留学人员户口登记问题的通知》规定,公派或自费出国留学人员,出国1年以上的,由本人或单位指定专人向常住地户口登记机关办理注销户口手续和缴交居民身份证。此后,有关规定又进一步明确,其他出国1年以上的人员参照出国留学人员的规定,办理注销户口的手续。注销户口给出国人员带来了许多不便。公安部2003年8月7日出台便民措施,取消出国、出境1年以上的人员注销户口的规定。但是,出国定居的,依然需要注销户口。上述规定使得华侨失去户口登记簿、居民身份证和公民身份号码,成为事实上的准外国人。 

一些出国定居人员规避法律,在出国前没有按照有关规定注销户口,虽然由于执法、技术等原因没有被查处,但是从严格意义上讲,其持有的户口簿和身份证是非法和应予注销的,不是有效的国内身份证件。边防和出入境管理部门对于不依法注销户口的行为,采取了一些清理措施。凡是加入外国国籍并没有注销户口,在入境后依然不补办注销手续的,一律不予护照延期或者不准出境。2006年9月,大连市公安局出入境管理处处长雷树青谈到,公民出国定居的应在出境前到当地公安机关办理注销户口手续。如果在办理出境过程中没有注销户口,而现在的护照需要延期,出入境管理部门的外事民警在审查护照延期过程中发现了户口没有注销的情况,将要求护照持有人先到当地派出所注销户口,然后才能办理护照延期。[5]2009年3月,中国驻多伦多总领事馆新闻领事郭鑫就取得外国国籍的原中国公民回国需注销户口即"中国强制注销户口"问题,统一答复了加拿大的华侨华人。中国不承认双重国籍,凡取得外国国籍的原中国公民,不应再持用中国护照,也不应保留中国常住户口。中国公安机关出入境管理部门在工作中如发现外籍华人仍保留中国常住户口的,将要求其予以注销。对持中国护照入境,又持外国护照出境的人员,中国边防检查站有权阻止其出境,并告知当事人到当地公安机关出入境管理部门办理相关出境手续后方可出境。[6] 

华侨回国定居或者工作后,才能办理常住户口登记,领有户口登记簿和居民身份证,拥有国内身份证明,排除了华侨非定居或者工作目的短期回国拥有国内身份证明的可能性。1985年《公民出境入境管理法》第11条规定,入境定居或者工作的中国公民,入境后应当按照户口管理规定,办理常住户口登记。1986年《公民出境入境管理法》(1994年修订)对此规定做出了解释,其第12条规定,定居国外的中国公民回国定居或者回国工作抵达目的地后,应当在30天内凭回国定居证明或者经中国劳动、人事部门核准的聘请、雇用证明到当地公安局办理常住户口登记。上述规定有效防止了华侨不经批准就回国定居和工作的现象,因为不经过批准就不能拿到回国定居证明以及聘请、雇佣证明。而没有回国定居证明以及聘请、雇佣证明,就无法办理常住户口登记,领有户口登记簿和居民身份证,这样的话,他们会成为黑户,在日常生活和工作中会遇到许多困难。但是,上述规定也排除了探亲、访问等短期回国华侨办理常住户口登记的可能,阻碍了他们申请国内的身份证明。 

法律限定护照是在国外证明国籍和身份的证件,不能在国内证明华侨的身份。虽然2000年《司法部关于办理居民户口簿影印件与原件相符公证的通知》认为,证明中国公民身份的文件有护照、居民身份证、居民户口簿,但是根据2006年《护照法》第2条,护照是公民出入国境和在国外证明国籍和身份的证件,根据2003年《居民身份证法》第1条,居民身份证是证明居住在中华人民共和国境内的公民的身份的证件。这两部法律的立法目的也说明了护照和居民身份证内外有别的功能设计,2006年《护照法》第1条规定,为了规范中华人民共和国护照的申请、签发和管理,保障中华人民共和国公民出人中华人民共和国国境的权益,促进对外交往。2003年《居民身份证法》第1条规定,为了保障公民的合法权益,便利公民进行社会活动,维护社会秩序。姑且不论我国法律对护照和身份证功能定位的区分是否合理,就现行规定而言,将护照设定为国外身份证明证件就局限了护照在国内的使用,将居民身份证设定为国内身份证明证件明确了居民身份证在国内证明公民身份的突出地位。1999年《国务院关于实行公民身份号码制度的决定》明确了这一点,其第3条规定,劳动和社会保障、教育、民政、司法、人事、信息产业、卫生、工商、税务、金融、证券、保险、民航等公民身份号码使用部门和单位,要密切配合公安机关做好公民身份号码的编制和推广使用工作。有学者甚至建议,赋予身份证作为证明公民身份的权威性和唯一性。[7] 

由于护照和居民身份证记载的内容不同,护照在实践中无法代替居民身份证。2003年《居民身份证法》第3条规定,"居民身份证登记的项目包括:姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、证件的有效期和签发机关。"公民身份号码是每个公民唯一的、终身不变的身份代码。房产、社保等政府登记部门和银行、电信等社会经济单位通过核对公民身份号码来确定当事人。护照上没有登记公民身份号码,不可以用来办理办理政治、经济、社会生活等权益事务方面业务。2006年《护照法》第7条规定,"普通护照的登记项目包括:护照持有人的姓名、性别、出生日期、出生地,护照的签发日期、有效期、签发地点和签发机关。"2007年1月1日,《护照法》实施前签发的护照上登记有公民身份号码,考虑到在国外出生并居住的中国公民没有公民身份号码,为避免居住国内外中国公民持有护照格式的不一致,新版护照不再登记公民身份号码。由于护照上没有登记公民身份号码,即使有关部门和单位接受护照作为在国内证明华侨公民身份的证件,华侨也无法用之办理涉及政治、经济、社会生活等权益事务方面的业务。[8] 

华侨短期回国后丢失护照,可能无法补办而成为黑户。2007年《普通护照和出入境通行证签发管理办法》第3、10条规定,公民申请或补发护照时,均需提交居民身份证和户口本及复印件。华侨属于出境定居人员,其居民身份证和户口本已经在出国前被注销。华侨要恢复居民身份证和户口本,根据2007年《普通护照和出入境通行证签发管理办法》第10、12条规定,须持公安机关核发的回国定居证明。而华侨办理回国定居证明,必须出示护照。如果丢失了护照,就要到先补办护照,或者提供户籍注销证明和出入境记录。所以就出现了,护照管理部门要求先补户口,才给办护照,而户籍管理部门要求先补护照,才给办户口。如果当事人跳不出这个圈子,找不到其他的补办护照或者户口的办法,就可能成为黑户。 

三、其他国家和地区公民身份证制度的法律实践 


(一)香港:所有居民均有资格申领居民身份证,兼具准护照功能 

香港身份证分为永久性居民身份证和居民身份证两种,由香港特别行政区政府人境事务处签发。未满18岁人士所领取的身份证,亦称为儿童身份证,而年满18岁人士需于18岁生日后的30天内,更换成人身份证。香港将申领居民身份证视为相关居民的权利。1990年《香港特别行政区基本法》第24条规定,香港特别行政区永久性居民有资格依照香港特别行政区法律取得载明其居留权的永久性居民身份证,非永久性居民有资格依照香港特别行政区法律取得香港居民身份证。《香港条例》第177章"人事登记条例"规定,凡年满11岁或在香港逗留多于180天人士,皆需于年满11岁后或抵港30天内登记领取居民身份证。每张香港身份证均印有一个身份证号码。香港身份证除身份认证用途外,还可以用作网上电子证书、公共图书证等。香港永久居民于出入香港边境时只需出示身份证即可过关,毋须出示护照。 

(二)台湾:无户籍国民在台湾地区居留申领居留证,有户籍国民申领国民身份证 

台湾地区身份证称为"中华民国国民身份证",只签发给台湾地区设有户籍国民。1931年《户籍法》(2008年修订)第51条规定,国民身份证用以辨识个人身分,其效用及于全台湾。第57条规定,有户籍国民年满十四岁者,应申请初领国民身份证,未满十四岁者,得申请发给。1934年《户籍法施行细则》(2007年修订)第20条规定,国民身份证由户政事务所依据户籍登记数据打印,并经审核后发给。 

台湾地区将国民分为"台湾地区设有户籍国民"和"台湾地区无户籍国民"两种,后者相当于我国的"华侨"和可能转换为"华侨"的群体。台湾地区1999年《人出国及移民法》(2004年修正)第3条规定,"国民是指居住台湾地区设有户籍或侨居国外之具有中华民国国籍者"。"台湾地区无户籍国民是指具有我国国籍,现侨居国外国民及取得、恢复我国国籍未曾在台湾地区设有户籍之国民。"1999年《入出国及移民法》(2004年修正)还对"台湾地区无户籍国民"的入境、停留、居留、定居、户籍登记和不予许可的情形做出了全面的详细的规定。无户籍国民在台湾地区居留应申领台湾地区居留证,1999年《入出国及移民法施行细则》(2004年修正)第18条规定,"申请在台湾地区居留经许可者,由移民署发给入国许可证及台湾地区居留证副本,送请驻外馆处转发申请人,或送请侨务委员会、蒙藏委员会转送侨团或服务中心转发申请人。前项申请人自入国之翌日起十五日内,应亲自持凭台湾地区居留证副本,向移民署换领台湾地区居留证。但未满十四岁者,得由其法定代理人或以挂号邮递换领台湾地区居留证。依第十五条第三项或第十六条规定程序,申请在台湾地区居留经许可者,由移民署径发给台湾地区居留证。"无户籍国民在台湾地区定居,则申领台湾地区定居证和国民身份证。1999年《人出国及移民法施行细则》(2004年修正)第30条规定,"无户籍国民申请在台湾地区定居经许可者,发给台湾地区定居证,由移民署函送申请人预定申报户籍地之户政事务所办理户籍登记,并通知申请人。前项申请人未在预定申报户籍地居住时,应向该地户政事务所申请于台湾地区定居证上签注变更住址后,由预定申报户籍地之户政事务所函送实际居住地之户政事务所办理户籍登记。"办理户籍登记后,可以申领国民身份证。 

综上,台湾地区从法律上认定了具有"中华民国"国籍又不在台湾地区居住的国民的"华侨"身份,使其不仅与"台湾地区设有户籍国民",而且与外国人区别开来。在具体操作上,对"华侨"的身份证件做出了具体规定,并明确给予其界于公民和"外国人"之间的待遇,使华侨成为一种常态的,法律地位明晰的群体,为政府部门有效管理"华侨"事务,奠定了法律基础。 

(三)澳门:所有居民均有资格申领居民身份证 

澳门特别行政区身份证分为永久性居民身份证和非永久性居民身份证两种,由身份证明局签发。根据2002年《澳门居民身份证制度》第2条,身份证是足以证明持有人的身份及其在澳门特别行政区居留的民事身份认别文件。年满五岁的澳门居民须领取居民身份证,未满五岁的居民非强制性领取。澳门将申领居民身份证视为澳门居民的权利。2002年《澳门特别行政区居民身份证制度》第3条第1款规定,"澳门特别行政区居民有权获发居民身份证。"1993年《澳门特别行政区基本法》第24条规定,澳门特别行政区永久性居民享有居留权并有资格领取永久性居民身份证,非永久性居民有资格依照取得非永久性居民身份证。持证人的个人数据、用于以电子方式确认证件的真伪和持证人身份。居民身份证内载有用于识别持证人身份的编号、姓名、身高等必要资料,和父母姓名、婚姻状况、持有的临时居留许可等补充资料两类。澳门居民身份证的最终目标是作为一张多功能卡片使用,集成了如身份证卡、驾驶执照、学生卡、医疗卡、社会保障卡及用于安全电子交易的电子钱包功能。 

(四)美国:没有身份证制度 

美国没有身份证制度,社会安全号起到公民身份号码的作用。驾驶执照是唯一随身携带的有照片的身份文件。美国是联邦国家,每州的驾驶执照都不相同,从一个州搬到另一个州居住,必须更换驾驶执照。在美国,唯一伴随终身的就是社会安全号码。美国20世纪30年代成立社会安全管理局以后,联邦政府规定所有合法公民和居民都必须持有一个社会安全号码。到美国留学、工作或访问的外国人,首先要申请一个社会安全号码,然后才能申请任何其他证件。美国信息高度发达,每个人的档案对应自己的社会安全号被记录在政府的电脑系统中,办理上学、找工作、考驾照、开银行户头、买手机等各类业务都要使用社会安全号。 

(五)法国:全民都有权申领身份证 

法国的身份证制度是1955年确定的。有效的和过期不到2年的护照和身份证均可以证明个人的法国国籍和户籍身份。法国公民在任何年龄都可以申领身份证。从1998年9月1日开始,法国对发放和更新身份证实行免费。申领身份证要向居住地的市政府或区政府提交申请,递交申请和领取证件时申请人本人必须到场,填写申请表格并签名。申请经市政府工作人员核实后,再由上级省政府有关部门批准和备案。[9]法国身份证的有效期为10年,到期后可以申请办理更新续延。2010年5月,法国简化了法国公民更换身份证和护照手续,在出示身份证后,将可获得一本护照;在出示护照后,也可获得一张新身份证。身份证在法国人的日常生活中非常重要,用于办理银行账户、购房、购车、上学、就业等业务。身份证可以在不少国家替代旅行签证。根据欧盟的有关规定,法国人如果到其他欧盟国家旅游,只需出示身份证即可。根据双边协定,有些非欧盟国家也认可法国游客的身份证。 

(六)小结 

根据是否实行身份证,可以将世界上的国家分为实行和不实行身份证国家两类。实行身份证制度的有香港、台湾、澳门、法国、德国、意大利、西班牙、葡萄牙、比利时、希腊、卢森堡、波兰、罗马尼亚、爱沙尼亚、克罗地亚、以色列、韩国、新加坡、马来西亚、泰国和埃及等国家和地区。这些国家认为申领身份证是公民的权利,给予其居住在国内外的公民一致国民待遇,统一签发身份证,甚至向在本地居住超过一定期限的外国人签发身份证。台湾地区虽然不向定居国外的国民签发国民身份证,但是当其回国时,短期的可以获发居留证,定居的获发定居证和国民身份证。 

不实行身份证制度的有美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、日本、英国、芬兰、瑞典、瑞士、丹麦、挪威、冰岛等国家,不实行的原因主要是担心个人隐私被泄露和政府借此加强对公民的控制。这些国家的公民通常以驾驶执照、健康保险证等人人都有的证件证明自己的身份,以社会安全号码等人人都有的唯一和终身不变的号码作为个人身份代码,或者不为公民分配个人身份代码。公民回国后主张权利和办理业务,必须先证明自己的本国国籍身份,否则视同外国人。在澳大利亚,如果一个人要证明是澳大利亚公民,可以提供护照或者国籍证书。如果不能提供护照或者国籍证书,可以提供本人出生证+父母的澳大利亚国籍证明文件/永久居民证明文件/医保卡/社保机构发放补助证明。为定居国外又回国的公民签发居留证或者定居证,是国际上的一个特例。保障公民回国权和允许公民自由回国居留或者定居,已经被国际社会广泛接受,其作为法律规则的存在不容质疑。[10] 

四、解决华侨短期回国证明自己身份困境法律方案之比较 


从法律上讲,解决华侨短期回国证明公民身份时的困境,有以下七种方案。客观地讲,这七种法律解决方案因没有触及获得公民身份证件权,而未对我国公民身份证制度进行深层次改革,都不是最合适的方案。但是,分析和比较每种方案的可取和忧虑之处。对于清晰认识我国公民身份证制度及护照、临时身份证、暂住证、居住证、华侨身份证明等相关身份证件制度的内容和不足,客观把握公民身份制度有关利害群体的博弈,进而探究解决华侨短期回国证明公民身份困境的最合适法律方案,还是非常有裨益。 

1.修订临时居民身份证管理办法,允许回国华侨申领临时身份证。 

临时居民身份证具有证明公民身份的法律效力,并且载有公民身份号码。如果回国华侨可以申领临时身份证,短期回国华侨国内身份证件和公民身份号码问题迎刃而解。2005年《临时居民身份证管理办法》由公安部制定,2003年《居民身份证法》由全国人民代表大会常务委员会制定,修订前者比修订后者的程序简单。实践部门做过相关探索和有类似呼声。1993年《公安部关于严格执行居民身份证、临时身份证发放范围规定的通知》指出,一些地方公安机关为海外侨胞制发临时身份证是违背《居民身份证条例》及其实施细则和《临时身份证管理暂行规定》的行为,严重干扰了证件管理工作和使用、查验制度的实施,给违法犯罪分子以可乘之机,必须立即坚决制止。江苏省南京市房管部门2009年5月提出,出国人员使用2007年版护照,这时的护照上已没有了公民身份号码,在这种情况下,登记时就不能直接采用,建议当事人申办一个临时居民身份证进行房产登记。 

2003《临时居民身份证管理办法》规定,新版临时居民身份证上的号码是公民身份号码,而此前的1993年《临时身份证管理暂行规定》规定,临时居民身份证上的号码是临时身份证编号,在本县(市)、区一级行政区划范围内,按顺序排列。身份证、临时身份证不同的编码规则为制发华侨临时身份证留下了空间。临时身份证上的临时身份证编号调整为公民身份号码后,灵活执行临时居民身份证规定而向华侨颁发的可能性已经没有。华侨颁发临时居民身份证,虽然事后被公安部严厉批评和制止,但是也积累了一定的经验和教训。 

要为回国华侨颁发临时身份证,必须修订2003年《临时居民身份证管理办法》,对临时居民身份证只适用于居住在国内公民的定势进行突破。2005年《临时居民身份证管理办法》第2条规定,"居住在中华人民共和国境内的中国公民,在申请领取、换领、补领居民身份证期间,急需使用居民身份证的,可以申请领取临时居民身份证",华侨不是居民身份证的颁发对象,进而也不是临时居民身份证的颁发对象。从根本上讲,突破临时居民身份证只适用于居住在国内公民的定势,就必须突破身份证只适用于居住在国内公民的定势,否则会引起《临时居民身份证管理办法》与《居民身份证法》的冲突,导致前者的突破失去法律基础而无效。而突破后者,就必须修订居民身份证法为公民身份证法,身份证适用对象由居住在国内的公民扩大至所有的中国公民。 

2.修订《护照法》,扩大护照功能,丰富护照登记项目。 

修改2006年《护照法》第2条第1款为,"中华人民共和国护照是中华人民共和国公民出入国境、在国外证明国籍和在国内外证明身份的证件。"修改第七条为,"普通护照的登记项目包括:护照持有人的姓名、性别、出生日期、出生地,公民身份号码,护照的签发日期、有效期、签发地点和签发机关。"将护照由在国外证明身份的证件扩展至在国内外证明身份的证件,根本改变了护照的性质和管理思路,要求目前的护照管理方法和技术手段做相应调整。同时,为了避免国内外中国公民护照格式不统一和方便地在国内使用护照,就需要为定居在国外的中国公民分配和恢复护照上的公民身份号码。这就必须修订居民身份证法为公民身份证法,将身份证适用对象由居住在国内的公民扩大至所有的中国公民。所以,虽然此方案解决了短期回国华侨的身份证明问题,理顺了护照与居民身份证的关系,颇为彻底。但是除必须修订居民身份证法为公民身份证法,对身份证制度进行改革外,还需要修订护照法,改革护照制度。修订两部全国人大常委会通过的法律,立法成本很高,而且护照制度和身份证制度的改革要求护照、户口、身份证等部门改革原有管理方法和技术手段,会遇到很大的改革阻力。另外,增加护照为在国内证明身份的证件,与公安部门目前主张的国务院认可的国内身份证明证件唯一化即身份证化思路有矛盾之处。 

3.解释《护照法》,扩大护照功能。 

全国人民代表大会常务委员对2006年《护照法》关于护照定义的第2条做出扩大性解释,明确"华侨可以使用护照证明在国内的中国公民身份"。依据此方案,不需修订护照法,程序上比较简单,降低了修订护照法方案的改革阻力。但是,只能部分解决短期回国华侨在国内办理购房、社保、医保、购车、金融、子女就学等涉及政治、经济、社会生活等权益事务方面业务时遇到的问题。因为短期回国华侨在日常经济社会活动中遇到的问题,源于没有证明国内身份的证件和公民身份号码两个方面。国内人力资源、教育、民政、司法、信息产业、卫生、工商、税务、金融等部门和单位,往往只接受公民身份号码,不接受护照等其他证件的号码。解释护照法的方案只解决了证明短期回国华侨国内身份证件,而无法解决其公民身份号码问题。另外,"华侨可以使用护照证明在国内的中国公民身份"可能会产生,为什么其他群体不可以使用护照证明在国内的中国公民身份的质疑。 

如果护照法解释内容改变为,"作为证明在国内的中国公民身份的证件"和"公民身份号码是护照的登记项目之一"两方面,或者"华侨可以持护照在国内办理购房、社保、医保、购车、金融、子女就学等涉及政治、经济、社会生活等权益事务方面业务",会遇到所解释内容是否符合立法法的挑战。2000年《立法法》第42条规定,"法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的,由全国人民代表大会常务委员会解释:(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;(二)法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的。"上述护照法解释内容已不是明确具体含义和适用法律依据,而是实质性改变了原有的条款内容。这需要修订护照法,回到了第二种方案。事实上,即使是"华侨可以使用护照证明在国内的中国公民身份"的护照法解释,也可能会面临所解释内容是否符合立法法的问题。 

4.《公民和外国人出境入境管理法(草案)》(2010年3月11日修改稿)第16条规定,"定居国外的中国公民,可以凭本人有效中国护照在境内办理金融、电信等业务。" 

公安部于2004年12月份成立《中华人民共和国出入境管理法》起草工作领导小组,开始代拟"出入境管理法"草案的调研论证,最新稿-《公民和外国人出境入境管理法(草案)》(2010年3月11日修改稿)加入华侨凭本人有效中国护照在境内办理业务的内容,即第16条。依据此方案,不需修订居民身份证法、临时居民身份证管理办法、护照法,或者对护照法进行解释,只是在草拟的法律中增加有关内容,程序上非常简单。但是,护照问题应由护照法处理,《出境入境管理法(草案)》是一部出入境管理性质的行政法律,不适宜对护照问题做出规定。拟增加的内容与2006年《护照法》第2条第1款"护照是中华人民共和国公民出人国境和在国外证明国籍和身份的证件"相抵触,在国外证明国籍和身份的证件怎么可以用来在境内办理金融、电信等业务?"金融、电信等业务"的表述不够严谨和周延,内涵和外延均不能与"购房、社保,购车、医保、金融、通信、子女就学等涉及政治、经济、社会生活等权益事务方面业务"并论。另外,无法解决华侨在国内办理业务遇到的实际问题。"凭本人有效中国护照在境内办理金融、电信等业务"已经在国内出现过,但是由于护照上没有登记公民身份号码,而常常不被有关部门接受。[11]可以看出,试图绕过身份证制度和护照制度改革特别是前者的本方案,不是一个十分可行的方案。 

5.赋予华侨暂住证证明国内身份的功能。 

由公安部发布行政规范性文件,明确华侨暂住证可以作为在境内办理业务的证件。由于现行国家和地方法律已经规定,短期回国华侨应该办理暂住证。此方案只是在华侨暂住证的证明暂住功能之外,添加证明国内身份功能,预期遇到的改革阻力会比,修订居民身份证法、临时居民身份证管理办法、护照法,或者对护照法进行解释遇到的改革阻力小。1985年《公民出境入境管理法》第11条规定,入境暂住的,应当按照户口管理规定办理暂住登记。1986年《公民出境入境管理法实施细则》(1994年修订)第13条规定,定居国外的中国公民短期回国,要按照户口管理规定,办理暂住登记。上海市、天津市、云南省、广西壮族自治区、山东省等地方政府都向短期回国的华侨颁发华侨暂住证,积累了管理华侨暂住证的经验[12]。1996年《上海市港澳居民及华侨暂住证管理办法》第5条规定,华侨拟在本市暂住3个月以上的,应当向居住地的区、县公安部门办理《暂住证》,《暂住证》是华侨在本市暂住3个月以上的居住证明。山东省要求,华侨回国投资就业、学习、养病等,需要居住三个月以上的,应办理暂住证。 

但是,如同解释护照法方案的弊端一样,该方案只解决了证明短期回国华侨国内身份证件,而无法解决其公民身份号码问题,因为华侨暂住证没有赋予华侨公民身份号码。另外,暂住证制度是一个行将消失的制度,华侨暂住证会随着暂住证制度的消失而不存在。2004年7月1日起实施的《行政许可法》没有赋予国务院各部委和省级政府设立行政许可的权力。而暂住证针对外地人群办理,不办暂住证就不允许在本地居住,这样的规定是一种行政许可行为。原来主要由省级政府发布的暂住证规定将逐渐不被执行,全面取消暂住证制度是必然的政策方向,何时实现只是一个时间早晚问题。 

6.允许回国华侨申领居住证,并赋予华侨居住证证明国内身份的功能。 

上海、广东、湖南、浙江等地方已经取消了暂住证,推行居住证。居住证制度的主要目的是解决外来人口与当地人口在劳动就业、低保、医保、退休保障等方面差异。居住证的适用对象正由拟引进人才逐步扩大到所有外来人口(拟在本县居住30日以上的非本县户籍的人员),由部分城市和地区扩大到全国。国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》"推进城乡改革"部分指出,深化户籍制度改革将加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度,逐步在全国范围内实行居住证制度。"依据此方案,只是在草拟的法律中增加有关内容,程序上非常简单,与在《公民和外国人出境入境管理法》(草案)中增加条款方案和赋予华侨暂住证证明国内身份功能方案一样,预期遇到的改革阻力会比修订相关法律遇到的改革阻力小。 

但是,目前没有关于居住证的全国性法律,各地居住证的适用对象、功能、申请程序、申请标准不一。在所有地方性居住证方面的法规或规章中均加入允许回国华侨申领居住证的规定,显然是一个需要大量人力物力和得到地方政府积极配合的事情。即使各个地方政府均给予配合,允许回国华侨申领居住证,仍然面临修订或者解释护照法方案、在《公民和外国人出境入境管理法》(草案)中增加条款方案、赋予华侨暂住证证明国内身份功能方案遇到的同样问题,即只解决了证明短期回国华侨国内身份证件,而无法解决其公民身份号码问题。所以,通过华侨居住证彻底解决由于缺少证明国内身份证件和公民身份号码而引起的办理业务困难,缺少现实性和可操作性。 

7.将护照与永久居留证/长期居留证一并使用,作为证明华侨身份的证件。 

实践中,我国确认申请人的华侨身份,只办理华侨身份证明,不签发华侨证。江苏省无锡市,浙江省温州市、金华市、青田县,广东省鹤山市、广州市越秀区、高要市等地方政府的网站均显示,华侨可以申请办理华侨身份证明。各地要求的申请材料大同小异,主要有:本人的有效护照和在所在国的定居证正本或复印件,我国驻外使(领)馆出具的申领人在所在国定居的证明,或该国驻中国使(领)馆出具的申领人在所在国定居的证明。[13]由于华侨身份证明是根据地方行政规章一事一办,不是经常性办理,具有临时性、个别性的特点,容易受到人为因素的干扰。出具的华侨身份证明是一次性有效,不是长期或者永久性有效,证明的效力不稳定,也不便于华侨使用。而且,该方案面临除修订居民身份证法或者临时居民身份证管理办法方案外所有其他方案面临的同样问题,即只解决了证明短期回国华侨国内身份证件,而无法解决其公民身份号码问题。 

五、结论:将身份证适用对象由居住在国内公民扩大至所有公民 


获得公民身份证件权是我国公民的应有权利。为了尊重和保障该权利,解决华侨是中国公民却无权申领身份证,短期回国期间,办理购房、社保,购车、医保、金融、通信、子女就学等涉及政治、经济、社会生活等权益事务方面业务时无法证明自己的身份,遇到的诸多困难,在现行居民身份证之外,增加非居民身份证,适用于具有中国国籍但是不在中国居住者。根据2003年《居民身份证法》,我国现行的身份证是居民身份证,也就是居住在国内的公民的身份证。为居住在国外的中国公民签发身份证不是简单的技术问题,而是要突破身份证只适用于居住在国内的公民的定势,进行身份证制度变革的重大问题。也就是说,需要修订居民身份证法为公民身份证法,将身份证适用对象由居住在国内的公民扩大至所有的中国公民。 

该方案通过引入居留概念,使户籍和身份证制度由单一和静态转变为双层和动态,在国内有常住户口公民适用居民身份证,在国内没有常住户口公民适用非居民身份证,失去或者获得常住户口,居民身份证种类随之改变。具体操作上,我国法律认可每个公民有权获得公民身份号码,为增加非居民身份证打下了基础。1999年《国务院关于实行公民身份号码制度的决定》第2条规定,公民身份号码是国家为每个公民从出生之日起编定的唯一的、终身不变的身份代码。每个公民应该包括定居在国外的公民。由于公民不在国内定居,没有"常住户口所在地住址",所以地址栏可以记载"国外定居地住址"。定居国外的中国公民可以向中国驻其国外定居地使领馆申请领取非居民身份证,也可以在出境定居前向原常住户口所在地户籍管理部门换领。 

此方案不改变现行的护照和居民身份证分别适用于国外和国内证明身份的制度,只是对身份证制度进行完善,遇到的改革阻力比同时改革护照制度和身份证制度方案遇到的阻力小。同时,解决了长期以来困扰政府和学界的定居国外中国公民身份证件(华侨证)问题。另外,《公民身份证法》并非新概念,容易被接受。1999年10月《国务院关于实行公民身份号码制度的决定》将居民身份证号码更名为公民身份号码后,《居民身份证法》(草案)就更名为《公民身份证法》(草案),直至2003年4月25日第十届全国人民代表大会常务委员会第二次会议对草案的最后一次审议。2003年年6月28日草案通过时,名称改回了《居民身份证法》,是因为草案规定的公民身份证仍是以户籍管理为基础,与原来的居民身份证没有区别。[14]再者,向定居国外中国公民发放身份证符合扩大身份证适用对象的趋势,2003年8月,取消了对被判徒刑、被决定劳动教养人员注销户口和交回居民身份证的规定。2004年1月,16岁以下中国公民可以申领居民身份证。2008年1月,向现役军人和人民武装警察发放居民身份证。[15] 



【作者简介】 
刘国福,单位为北京理工大学法学院。 


【注释】 
[1]根据1990年《归侨侨眷权益保护法》(2000年修正)第2条,"华侨是定居在国外的中国公民"。 
[2]根据2003年《居民身份证法》第2条,只有居住在中国境内的中国公民,才有资格申请领取居民身份证。 
[3]胡弘弘:《简论人权与公民权之不同》,《中国法学会宪法学研究会2005年年会论文集》(A卷),第502页。 
[4]李艳霞:《西方公民身份的历史演进与当代拓展》,《厦门大学学报(哲学社会利学版)》2006年第3期,第72-79页。 
[5]辽宁省大连市人民广播电台新闻台"行风热线"直播节目,2006年9月9日。 
[6]杨梅:《华人入籍后回国不可用两本护照》,加拿大《环球华报》2009年3月6日,第Al版,http://www.gcpnews.com/articies/2009- ... CI063-35188.htmI2010-6-11,最后访问时间:2010年11月10日。 
[7]陈雪娇:《身份证:证明身份与彰显权利-兼论我国身份证法的完善》,《法制与经济》2008年第4期,第8-9页。 
[8]出国人员因证件超过了有效期或遗失,在国外的大使馆、领事馆换发、补发了护照。这时的护照上已没有了公民身份证号码,而申请人上手登记时很多情况下使用的是公民身份证,而在这种情况下,登记时就不能直接采用。见侯锦阳、方市兴:《市房管部门:出国人员可凭护照办理房产登记》,《南京日报》2009年5月22日,第A15版。 
[9]高津英:《法国人的身份证可替代旅行签证》,新华网,2003年07月17日,http:// news.sina.com.en/w/2003-07-17/2143398443s.shtml,最后访问时间:2010年6月14日。 
[10]刘国福著:《移民法:出入境权研究》,中国经济出版社2006年版,第115页。 
[11]侯锦阳、方市兴:《市房管部门:出国人员可凭护照办理房产登记》,《南京日报》2009年5月22日,第A15版。网民:《身份证银行不认可,用护照佐证仍被拒,怎么办?》,2010年3月25日,http://zhiidao.baidu.com/question/143695442,2010-6-13。网民:《住国外华侨中国籍但没身份证能用中国护照来开银行户口吗?》,2009年8月24日,http://zhidao.baidu.com/question/113185909.html?fr=grl&cid=786&index=5&fr2=query,最后访问时间:2010年6月13日。 
[12]云南省公安厅出入境管理局:《华侨、港澳居民申请<华侨、港澳同胞暂住证>须知》,2009-4-20,http://www.crjyn.cn/bszn/ShowArticle.asp?ArticlelD=88,最后访问时间:2010年6月12日。 
[13]江苏省无锡市侨办规定,证明华侨身份,"需提供本人有效的我国护照及现居住国签发的长期居留证,并经我国驻外使、领馆认证"。见无锡市侨办:《华侨、归侨、侨眷、港澳同胞身份认定(行政许可)》,无锡市行政服务中心,http://xzfw.chinawuxi.gov. cn/xzfwdt/xzxksx/wxsqb/848176.shtml,最后访问时间:2010年6月11日。 
[14]仲泉:《规范人口管理保护公民权益:<居民身份证法>的法治解读》,《人权》2003年第3期,第32-36页。 
[15]2007年10月21日,国务院和中央军事委员会联合公布《现役军人和人民武装警察居民身份证申领发放办法》,该《办法》自2008年1月1日起施行。 

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