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方志恒:议会新形势、政治大乱局

明报2012.9.14
面对香港山头林立的建制阵营,官员游说拉票的工作变得异常艰巨,政府施政势必陷入僵局。

立法会选举尘埃落定,泛民主派在地区直选失利,却在多个功能组别成功抢滩,力保关键少数地位。整体而言,泛民主派取得27 席,总算保住政改否决权;建制派则稳占43 席,可望继续为政府施政保驾护航。新的议会格局与选举前比较,看似未有重大变化。

但细心分析新一届议会的「党派格局」(Partisan distribution),却预示香港将会出现更大的政治乱局:因为不论泛民主派抑或是建制派, 「四分五裂」、「山头林立」的情况进一步恶化,党派数目将大增至17 个(包括9 个泛民党派及8 个建制党派),未来的政改谘询以及政府日常施政,都要面对更大混乱、更多争吵和更难有共识的情况(表一及表二)。

立法会党派分布


泛民阵营「四分五裂」:如何维持团结争取普选?

 

自1990 年代以来,民主党一直是泛民最大政党,占据着主流领导的地位。1998 年首届特区立法会选举,地区直选转用「比例代表制」后,新党派陆续出现(公民党及社民连等),民主党议席虽然逐步减少,仍能保住泛民最大政党的招牌。

今次立法会选举后,民主派将首次进入群龙无首之局。民主党在地区直选失利,议席大幅减至6 席,议席及得票率都被公民党赶上。同时,新民主同盟及公共专业联盟成功进身议会,连同原有的社民连、人民力量、工党、民协及街工,泛民党派多达9 个,其中4 个党派更是「一人党」。泛民主派四分五裂、群龙无首,如何维持团结争取普选?整个泛民阵营有9 个党派,从温和派(民主党、民协)、中间派(工党、街工及公共专业联盟)到公投强硬派(公民党、社民连、人民力量及新民主同盟),各党派的政改立场相当分歧,试问如何在争取普选的策略上进行协调?如何就2016 立法会选举、2017 特首普选形成泛民共识方案?如何能够有效运用政改否决权与北京周旋?

而27 名泛民议员之中,温和派影响力今非昔比(7 席),公投强硬派则是最大板块(11 席)。可以预期,当下一轮政改方案出台之时,泛民阵营的路线之争必然更加激烈,在现时两极化的政治环境下,只要中间派(7 席)向公投强硬派靠拢,政改要达成共识必将困难重重。

 

建制阵营「山头林立」:如何建立稳定多数推动施政?

泛民主派四分五裂内斗不断,建制派同样面对山头林立的困局。「新力量网络」月前发表的《2012 年度香港特区政府管治评估报告》已经指出,回归15 年来政府施政阻力重重、立法成功率未如理想,不能够简单归咎于泛民主派反对,因为大部分经济民生法案之所以被拖延及搁置,更多是由于建制阵营欠缺共识(例如中央屠宰、种族歧视立法、雇佣修订条例及竞争法等),造成建制派议员虽然占有过半数议席,政府每年仍然被迫搁置及押后大量争议法案。今届立法会选举后,建制派山头林立的问题进一步恶化,政府管治必然面对更大挑战。

选举后,建制派议员表面上占据43 席的稳定多数(扣除立法会主席曾钰成则为42 席),但实际上今届建制阵营比以往更加零碎及分散,党派数目高达8 个之多,政治光谱涵盖基层劳工权益(工联会及劳联)、中产诉求(民建联、新民党及新世纪论坛)到工商专业界利益(自由党、经济动力及专业会议),当中更有多达10 名代表不同界别利益的独立建制派议员。

在政治问题上(例如政改或六四议案),政府还可望动员建制派支持,但立法会日常处理的大部分政策,却是经济民生议题,而43 名建制派议员在这些政策上立场南辕北辙,要凝聚共识绝非易事。昔日政府还可以透过与泛民主派合作,推动各种经济民生改革,但以往与政府有商有量的民主党,影响力已经大幅下降,而其他泛民议员在当前的政治气氛下,亦只会选择对抗政府多于寻求合作,政府要推动跨党派合作,难度只会愈来愈大。当然政府可以改组行政会议,吸纳主要建制派政党进行「箍票」,但由于建制派山头林立,即使政府全面吸纳四大建制政党(民建联13席、工联会6 席、自由党5 席及经济动力3 席),依然远远未达35 票的半数门槛;更何况过往15年的实践经验早已显示,这种运作松散的「执政联盟」,由于并非建基于分权合作安排,建制派政党无法真正参与制定政策,根本不会接受政府「捆缚」,双方关系依然是「铺铺清」。

面对山头林立的建制阵营,官员游说拉票的工作变得异常艰巨,政府施政势必陷入僵局。特区政府无力稳定施政,最终可能被迫乞求中联办协助「箍票」,但这种做法犹如饮鸩止渴,长远不但会进一步削弱特首的管治权威,更加会严重破坏一国两制及港人治港。特区政府其实急需建立植根本土的政治统合机制,包括在特首办设立美国式的「立法策略小组」,全盘统筹政治游说工作(见笔者2008 年11 月29 日本版文章〈如何打开行政立法的死结?〉),长远而言更加必须走向「联盟政府」的管治模式,透过建立制度化分权的政治联盟,帮助政府在议会建立稳定支持(见笔者2012 年6 月29 日本版文章〈反思香港管治模式〉)。

 

必须改革整个选举制度

 

今次选举让我们看清楚,现时立法会的「比例代表制」已经破烂不堪:整场选举犹如泥浆摔角,选举论坛变成一场闹剧,整个议会更被切割得支离破碎。面对一个四分五裂、山头林立的立法会,其实没有一个人是赢家,政府官员为拉票疲于奔命,北京领导人为政治乱局头痛不已,香港巿民更要承受管治危机的恶果。

香港急需全面的政治改革,除了双普选、联盟政府及改革问责制,选举制度改革必须尽快提上议事日程。

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作者是新力量网络副主席、香港城巿大学专上学院社会科学部讲师

 

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