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陈柏峰:土地资本化的陷阱——枣庄试验批判

经略第十期
对山东枣庄市土地资本化试验的质疑
作者简介: 陈柏峰
中南财经政法大学法学院副教授

山东枣庄市进行土地资本化试验,通过发放土地使用产权证,凭借土地使用产权证可以抵押贷款,盘活土地资本。发放土地使用产权证,持证人在产权期限内,可依法使用、经营、流转、转让土地,也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。土地合作社、种植大户受让土地使用权后,可以用全体成员的土地使用产权证,向土地产权交易机构申办总的土地使用产权证。合作社和种植大户凭土地使用产权证,可以向金融部门抵押贷款、融资,从而解决农业规模经营发展的资金问题。政府建立了农村土地使用产权交易市场,枣庄市建"三农"服务中心,区(市)级建农村土地使用产权交易服务中心,乡镇建农村土地使用产权交易服务所。农民、合作社或银行拿土地使用产权证,可以到土地交易所进行交易。

枣庄的土地资本化试验被媒体宣传为破解农民贷款难、解决农村资金瓶颈问题的创新举措,据说这一模式近期将在山东全面推广。然而,这一模式却充满了陷阱。

  一、土地入社挣钱的"秘密"

枣庄试验通过土地确权发证,然后再通过土地入社将农民的土地集中流转,进而形成大规模经营。土地经营权证则可以到银行抵押贷款,解决规模经营的资金问题。从报道来看,农民从中得到很大收益。例如,一份报道称,枣庄市山亭区桑村镇任庄村村民任安喜,加入土地合作社后,去年一亩地的土地租金有900元,另外分红600元,再加上在地里干活挣的一部分钱,"家里收入比以前翻了番!"土地入社以后,规模经营的租金往往都比通常情况下高。媒体报道的土地租金和分红收 益达到1500元,这甚至于种植一般农作物的毛收益。而通常情况下的土地流转,发生在农民举家外出务工而不得不请人代种时。代种有时并不需要租金,即使要,最高也不会超过每亩300元。

大规模经营的租金普遍较高,地方政府和媒体人不理解背后的原理,却盲目相信是所谓的经济学原理和市场经济规律起了作用,并将此宣传成"产权明晰解放了生产力",进而将其变成土地资本化的合法性根据。不仅如此,地方政府还会进一步宣传,土地入社规模经营后,农民不但拿到了很高的租金,还可以进入农业公司工作,拿到工资,甚至还可以拿到分红。似乎只要流转土地大规模经营,所有农民从此以后就可以发家致富奔小康了。显然,一些地方政府和学者误解了两种不同的规模经营,一是小农的适度规模经营,二是大公司主导的大规模经营。

支付了较高土地租金的公司或种田大户,若仍然从事传统农业,显然要亏本。因为在传统农业生产中,大规模经营并不一定比小农经营更有效益;更重要的是,就单位土地面积而言,大规模经营并不比小农经营有更高的产出。农业生产具有极强的季节性和灵活性,小农经营可以利用家庭闲散劳动力完成其中很多环节的劳动。而且,小农经营在劳动力的投入上往往是"过密化"而不计成本的,因此,单位土地上的效益必定比机械化的规模经营高。大规模经营则必须雇佣农业劳动力,并向农业劳动力支付工资,这样成本自然就升高,微薄的农业收入根本就不足以支付这种成本。资本一定会流向利润更高的行业,而传统农业则是利润最低的行业,在欧美是需要国家大幅度补贴的行业。资本如果从事传统农业,挣取利润的空间很小,甚至大多数情况下会破产。机械化的大规模经营倒是可以提高劳动生产率,但中国人口众多,农业劳动力绝对过剩,提高劳动生产率并没有特别突出的必要性。

事实上,从我们调查和媒体报道获取的信息来看,大规模经营种植最多的是蔬菜、水果、药材、花卉等非传统农业。有些农业公司和种田大户甚至偷偷改变土地用途,将一部分耕地用来经营"农家乐"等。经营高效农业并非规模经营才有效益,小农经营同样可以有效益。高效农业之所以"高效",原因不在于规模经营或小农经营本身,而在于高效农业所产作物本身的稀缺性。如果农民一窝蜂进入高效农业,高效农业也会全面破产,这就是"农民种什么,什么就不值钱"的局面。种植蔬菜可以成就一个所有农民都进入小康生活的山东寿光县,但其它县市学习寿光经验,失败的比成功的多。从这个意义上说,高效农业其实是高风险的行业,媒体上不断有种植大户破产的消息可以作为明证。当然,进行大规模经营的农业公司和种田大户也不是傻子,因为从事如此高租金高风险的行业,有政府进行补贴。正因为有补贴,很多公司进入农业往往就是为了套取各级政府的补贴。

农民将土地加入合作社,要获取高额租金和分红,这些土地规模经营要获取利润,就必须从事高效农业,而高效农业又不可能非常广泛,因此通过将土地资本化后转让给从事高效农业的公司或种田大户,从而致富的合作社就不可能很多。倘若枣庄试验在山东全省推开,可以预见,大多数土地合作社不可能获取利润。一旦这样,农民和金融机构都将面临风险。土地是农民的保障,虽然枣庄市在试点中采取了一定措施防止和减少农民失地风险,但这一风险依然不可避免的存在。一旦土地合作社无法按期履约还款,土地就将"易主",土地合作社可能无法继续维系,被抵押土地的农民的权益甚至生计问题等都存在问题,这会导致农民失地隐患,引发不安定因素。农民用土地承包经营权抵押的融资方式因现行政策缺失等因素,容易产生法律纠纷,往往要付出更大的交易成本。而且,农业是弱势产业,自然风险较大,如果土地合作社无法按期履约还款,银行取得抵押的土地使用产权后,是否能够及时把土地流转出去,流转的收益如何,如果土地合作社解散,贷款的主体怎样转移等,具有较大的不确定性,银行的风险控制点不易掌握。

二、土地合作社将倒逼中农破产

在土地合作社的土地经营模式中,并非所有农民都能从中收益。其受益者是农村外出经商、务工农户,他们过去本来是将土地无偿或低价流转出去,在加入土地合作社后,如今却能得到每亩1500元左右的租金和分红,这部分人是土地合作社的受益者。而土地合作社的最大受害者却是村里种田的中农阶层。过去,他们耕种外出打工的邻居转入的土地,加上自己的土地,可以维持适度经营规模而成为小康之家,而且邻居的土地不要出租金或只需要很低的租金。当土地合作社成立以后,他的邻居将土地入社,中农仅仅耕种自己的土地无法维持适度规模经营,从而使得在家务农收入过低,因此也不得不将土地流转给合作社。这样一来,他就只能得到自己入社土地的租金和分红,农业收入大大减少。如果他不能在打工市场上谋取新的工作,就将彻底破产。也就是说,土地合作社是一个倒逼中农破产的市场机制。

中农是指经营面积在20-30亩的农户,要达到这样的经营规模,往往需要从外出农户承包土地中租入土地。在现有农业技术条件下,20-30亩的经营规模,年收入可达2万元以上,在农村,这样的收入水平足够维持一个相当体面的生活状态,甚至比外出务工收入还要高。20-30亩也是一对壮年夫妻完全可以应对得了的。这样的经营规模及其收入条件,使经营农户可以不再寻找农业以外收入。若有子女外出务工,其家庭经济条件就要超出小康。若子女希望在城市成家,在镇上建房子,这对壮年夫妻也有一定的资助子女进城安家的能力。耕种20-30亩土地的收入比较高,农户一般会认真经营农业,精耕细作,粮食亩产极高。到农村调研,发现庄稼长得最好的田块,大都是这类似专业种植户的中等规模经营农户。20-30亩,一对青壮年夫妻足以胜任劳作,对机械化有所要求,但往往是自备小型农机。农忙也勿需雇工。

中等规模自耕农的一个特点是其保守性,因为农业收入足够高,而使他们可以不依赖兼业收入,因此对外部世界的变化不太关心,而对村庄与生产和生活基础条件相关的公共事务和公益事业,会相当关心。经营20-30亩土地,一般要从其他农户那里流入土地,因此,他们会积极参与村庄社会事务,是村务和村庄人情的积极分子与活跃分子。

过去,我们在其它地方调研土地合作社,发现中农不愿意将土地流转出去,但一旦土地合作社成立,迫于各方面原因--如村组干部的面子、人情,亲戚朋友的劝说、子女的劝诫,以及其他流言蜚语(如不流转就不能申请"农保"),加上耕种土地的减少不足以维持小康之家,最后都被迫流转土地。因此,枣庄的土地合作社中,中农阶层的破产也可以预期。

此外,土地合作社还将导致半工半耕模式瓦解。中国农村形成了一种以代际分工和性别分工的半工半耕模式,即老年人或妇女在家种田,青壮年劳力在外打工。土地合作社将导致这种模式的彻底瓦解。现在在农村种田的并不是青壮年劳动力,而是老年人和妇女,他们可以借助机器种田,却在第二三产业的就业市场上很难找到合适的就业机会。而且,尤其对老年人而言,种田不仅仅是被动的劳动,还是主动的劳动,是实现人生价值、让生活充实的重要方式。也就是说,地方政府和学者计算农民流转土地的意愿,建立在农民可以在第二三产业充分就业的基础上。而这在人口众多的中国农村,往往并不现实。尤其是对于老年人而言,他们可以在农业中就业,却不能在工业中就业,他们可以在自己的地里干活,却无法受聘资本而成为农业工人。因此,土地一旦流转给合作社,老年人的生计本身就难以获得保障,其生活意义也会遭到质疑。

 

三、中农破产的村庄社会效果

中农破产的直接社会后果将是村庄共同体的彻底瓦解。由于中农阶层的存在,村庄人财物虽然不断流出,但仍然能保持一个伦理与生活的共同体。按一般常理,大量青壮年劳动力流出农村,而留下"386199"部队(妇女小孩老人),农村将变得衰败不堪,伦理将招致破坏。然而,由于中农的存在,情况没有那么糟糕。

中农是农村中相对比较悠闲的阶层,三个月过年,三个月农忙,还有半年打牌。他们有大量闲暇的时间,他们打发时间的一个重要渠道是走门串户,"今天到这家打麻将,明天到那家打牌,要不然就是无所事事地闲聊"。甚至只有他们,才能够活跃村落公共生活和文化生活,因为只有他们才能够在村落里到处跑、各家跑--老人走不动了,小孩走也没用,妇女因为禁忌不好到处走,年轻人往往打工回来一段时间就走了,对村子也不熟悉。

更为重要的是,中农有时间、有热情照顾在村的老弱病残妇幼,为在外打工的农民营造一个稳定、安全、没有后顾之忧的"大后方"。举家外出经商、务工,或者家里的男子外出务工的家庭,许多事情都需要其他人的照应、帮忙,比如房子、老人、妇女、孩子留在家里需要人照顾,尤其是老人,以及诸如架电线、修电器、调解纠纷、干比较重的活、拉水泥、建房子、割稻子、斥责坏习惯、找乡村干部办事......老人、孤儿寡母的搞不成这些事,这些都只有依赖中农阶层。这些事情处理好了,外出务工的人就放心将老人、孩子留在农村,安心地在外工作,农村也才会变得安定和谐、有人情味和富有道德意涵,伦理和生活共同体才依然存在。

总之,正因为中农阶层被留在农村,才使得农村富于生机与活力,富于道德与传统,也因此外出经商、务工的人还对它有想往和牵挂,也因此对农村有份敬畏,还想着要回来,也回得来,同时也还对之投以情感,而不是蔑视,更不是回来搞破坏,回来占便宜。

土地合作社成立以后,失去租种土地来源、只留下自己田亩租金的中农阶层随即堕入中下阶层,不得不另谋出路,或外出务工,或在当地打零工。当然,他们也可以反租土地合作社的田,而反租就必须支付高租金,因此就必须从事高效农业,但是他们在技术和市场方面毫无优势,从事高效农业的风险远比外来资本高。通常情况是,中农不仅收入大不如前,更重要的是在心态上起了很大的变化。一方面是,这部分农户也要为生计、家庭、养老等方面而奔波,因而生活不再悠闲优雅、不再从容大度、不再闲庭信步;另一方面是,这部分农户的利益也不完全在农村了,不再有激情和动力去关切农村事务。

这样,中农阶层的破产就给农村社会带来很大的消极影响。首先是,农村社会将处于缺乏内部整合的无序状态。没有经济支撑、空闲时间的中农连自顾都不暇,就不会有积极性去管人家的事,就没有精力去走门串户,去帮助别人、去重建道德秩序。其次是,农村老弱病残妇幼没人照顾,外出务工稳定的大后方消失。中农的瓦解,农村连五六十岁的夫妇都外出务工谋生,最后留下的就只能是老弱病残妇幼,而后者作为弱者是需要照料、看护的,一旦没有人照料、看护,要么会出问题,要么外出者返乡耽搁工作,要么外出者将他们也带上,几个方面都因外出务工的大后方不稳而会造成很大损失。

以我们在安徽某村的调研为例。在2008年之前,村里的留守老人是五六十岁,这些人是农村的中农阶层,他们能够照料七八十岁的老人,而土地合作社成立之后,中农阶层也纷纷外出,留守老人就变成了七八十岁的老人。这些老人因为孤独、缺乏照料,在得病或丧失自理能力之后,就很容易产生轻生念头。其中一个村民组,人口约100人,最近两年有7个老人死亡,其中4例为上吊、喝药、投河自尽,只有3例是正常死亡。4例自杀老人,情况都是子女外出打工,老伴早亡,孤寂无人照料。土地合作社的成立,与2008年后老年人自杀猛增并不是纯属巧合,至少有一定的关联,土地入社后中农阶层外流,老人缺乏照料、看护的人。

可以说,中农破产,意味着党和国家在农村的稳定基础被抽空。在农村社会高度流动、农民群体及其利益高度分化的情况下,没有了中农,农村社会缺乏主导阶层,基层政府与农民就缺乏连接点,党和国家在农村最稳定的基础瓦解。中农流走之后,连当村民小组长的人都找不到。"全职"小组长没有了,只能选那些留在农村、但在搞兼业的三四十岁的人,这些人以事业为重,不会全心全意地干组长,对交代的事情总是三心二意,或者不想干--谁愿意丢了工作去干组长跑腿的工作?所以小组长的工作就会荒废,农村的老人、妻小、贫困户就照顾不过来,纠纷、问题、公共品就解决不了,上面交代的任务、传达的精神就贯彻不下去,农村稳定和乡村治理出现问题。党和国家在农村的政策都也将缺少稳定的、强大的支持者。

 

四、枣庄的土地合作社是资本分享农业利润的"道具"

高效农业虽然有相当大的发展风险,但也完全有取得成功的可能性,尤其是对于个别市场网络广泛、信息收集和判断能力强的公司而言。按照黄宗智先生的说法,中国的高效农业有着发展的重大契机。

根据黄先生的推算,中国未来10到25年经济持续发展,会带来食品消费结构从以粮为主到粮、肉-鱼、菜-果兼重的转型,农民响应这种转型,就会带来劳动相 对密集农业的发展。农业转型和劳动相对密集农业的发展,将扩大农业的就业容量,农业中的半隐性失业将减少。未来数十年中国经济的发展,会持续伴生农村人口的城市化,越来越多的农村劳动力转移进入城市。转移进入城市的农村劳动力如果将农村土地流转到继续务农的农民手中,则农业中的半隐性失业将进一步减少,农村劳动力可能在一个时点达到充分就业状态。以小规模农场为主体的中国农业,可能在未来10年至25年,达到充分的农业就业,中国农业的劳动生产率大幅度提高,农民收入水平大幅度提高,中国经济发展将进入一个新的阶段。为了适应农业的转型和达到农业的充分就业,国家应该制定鼓励土地流转的政策,以建立劳动密集基础的小规模农场。

也就是说,在今后10到25年中完全可以彻底解决长期以来的农业劳动力剩余和低收入的问题,使农业本身能够为务农人员提供充分就业的机会和小康的生活水平,并因此稳定农村,缓解甚或解决三农问题。当前的农业制度阻碍了这种结构的进一步演变。今日的农业相当程度上被困缚于口粮地制度,造成一种普遍过小和脱离市场的经营。按人分配的土地,仅用来种粮食,规模显然过小,也是今日农村劳动力大量剩余的主要原因。同时,今日的粮食大多是不经市场而由生产者直接消费的。于是,许多农民不是为谋利而经营,而是为保险去种植,把种地视作为失去城市工作之后的退路,因此导致普遍的不用心耕种。另一种类型是那些城市打工机会较多的农村,基本上是根据城市打工的机会成本来做出农业的生产抉择。譬如,因玉米劳动投入较低而选择耕种玉米,凭此达到接近于进城打工的每劳动日的收入, 而放弃其他的经营可能。在这种种植模式之下,农业只不过是一种辅助性的活动,等于是打工的副业,自然不会很用心耕种,更不会积极创新经营。因此,黄先生对"半工半耕"制度持相当否定的看法。

如果黄先生的推断是正确的,中国农业面临着发展的契机,我们就需要顺应时势,对中国农业的发展模式加以修正。这种修正也不应当是发展大规模农业,而是发展适度规模经营的农业。即使要发展高效农业,以及高效农业真有一定的发展前途,那也应该让农民能够真正分享高效农业的发展成果。因此,资本介入实际是与农民争夺农业生产环节的利润。这样一来,中国农业发展所可能面临的契机,最终会被资本赚取,农民从中并不能得到多少利益。即使部分农民能够从中获取更高的地租,但作为整体的农民并不能获取更多的利益。因此土地合作社实际上只是资本谋取农业利益的一个道具。

如果真要保障农民的权益,就不应该仅仅让个别农民获取地租收益,而是应该让大部分农民能够参与分享农业发展所带来的收益,即他们能够广泛地参与能够成功的高效农业。因此,农民需要的就不是所谓的土地合作社,而是高效农业的经营合作社。这样,占多数的农民可以以自己的土地参与经营高效农业,获取高效农业的收益,而合作社又能为他们广泛地提供销售渠道、生产信息等,并为他们解决资金问题,帮助他们抵御市场风险。当然,并不是说大公司和资本不是不能介入农业,而是说它们不应该介入赚取农业生产本身的利润。大公司和资本在市场经济中有其固有的优势,农民不能与之相比,倘若其能参与农业深加工或生产之后的销售等环节,这样大多数农民赚取高效农业生产环节的利润,而资本获取农业生产之后环节的利润,两者互相扶持,这岂不是两全其美。而政府所需要做的是,既为资本提供合适的市场环境让其参与农业生产之后的环节,又要规制其进入农业生产环节本身获取农业生产利润。

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《经略》第十期 拉詹:《断层线》中译本序言
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