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晋军、应星、毕向阳、孙立平、郭于华、沈原:以利益表达制度化实现社会的长治久安

本文为简写版。

随着社会矛盾增多,社会稳定已成当今社会的一个"结"。它既是现实,也是心理的。担心社会不稳定,成为一种集体无意识的忧患情结。
今日的中国是世界上社会矛盾和冲突最严重的国家吗?显然不是。今日的中国是世界上发生社会动荡可能性最大的国家吗?显然也不是。但中国是在维稳上投入力量最大的国家之一。
近些年来,我们实际上已经陷入'维稳的怪圈':各级政府将大量的人力物力财力用于维稳,但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减,反而不断增加,在某种意义上已经陷入'越维稳越不稳'的恶性循环。之所以出现这种悖论,除了市场经济体制确立后现实社会矛盾和社会冲突增加的客观原因之外,另一个重要原因,就是现有维稳思路和模式的缺陷。  
我国目前正处在重要的社会转型时期,需要对一些重大问题做出准确判断和抉择。如何判断目前的社会矛盾,判断与此相联系的社会失序的可能性,从而对发 展中的一些重大问题正确抉择,已迫切需要解决。


急需降低的维稳成本


近年来,随着"维稳基金"在各级政府中的普遍设立,"花钱买平安"的"权宜性治理"方式也普遍起来,就是所谓"人民内部矛盾用人民币解决"。在实际操作中,往往只凭负责官员的个人判断,其所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性,"往往忽视、扭曲甚至排斥法律的作用"。这一恶性循环也表现在,"民众被提供了一种误导性的预期:如果你想让你的问题得到解决,就得制造点'威胁稳定的事端';如果你连'稳定'都不会威胁,你的问题就别想得到解决。"一些群体或个人只能采用法律外的方式、甚至暴力来表达和发泄不满,也就是俗称的"大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决",导致社会矛盾越加激烈。一些权益受侵犯者一旦进入维权过程,就等于踏上一条"不归路",他们又成为地方政府眼中"不稳定"现象的"职业制造者"。
近年,各地维稳投入急剧上升,已成为地方政府一项占相当比重的常规支出。据统计,我国今年用于内部保安的预算达人民币5140亿元。据《2009年 预算执法情况及今年预算草案报告》显示,公共安全财政支出去年增加16%,今年将再增8.9%,增幅超过军费,实际金额与国防开支相差无几。
目前还要大量人力投入。由于"零指标"和"一票否决"的巨大压力,地方政府不但要把维稳当作首要任务,扩大编制、增设"维稳办"、"综治办"等机 构,而且往往大规模动员,力保辖区无事。对于部分可能制造"麻烦"的人员,采用"多跟一",实施24小时监控。这给基层干部带来了巨大的工作压力。地方政 府有时还会发动大量志愿者,配合相关部门。
在一些地方,维稳已经对政府的正常工作造成影响。非常时期,一切都要给维稳让路,基层政府许多工作人员都有"承包"的任务。
如果不改变现有的维稳工作方式,维稳成本无疑将会成为各级地方政府和社会的一个日益沉重的负担。这种维稳方式不仅严重增加成本,而且会破坏全社会的是非观、公正观等价值理念,在道德正义上削弱了政府形象,非但不能促进社会公平,反而加速了社会基础秩序和社会价值体系的失范。更不利的是,为完善市场经济和构建和谐社会所必须的一些重要改革,可能因此被延迟。有的政策和措施虽然短期内可能带来一定利益冲突,造成一定社会波动,但从长远看,有利于理顺社会中的利益关系,它们往往被搁置了。一些必要的改革措施因此错失时机,导致不均衡的利益格局迟迟得不到有效调整,既得利益集团不断坐大,社会甚至失去了对其应有的制约。 


超越维稳与不稳定的循环


现有的一些做法,较难避免一个循环:越是要强调社会稳定,部分基层政府就越不能接受民众的利益表达,利益格局就越倾斜。由于正当的利益要求不被接 受,一些群体或个人就只能采用体制外的方式表达不满,导致社会矛盾越加激烈,维稳只好被不断强化。
社会矛盾的解决原本是一种博弈的过程,一旦"是否影响稳定"成为官员解决问题时的选择标准,可能影响稳定的,就努力解决;不会影响稳定的,则尽量拖 延。长此以往,民众或许会将所谓"闹"作为博弈的一种手段。"大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决",就是由此而来。
这些问题,迫切需要正视。


不当维稳易变成维护强势群体利益的工具


目前我国社会结构高度分化,不同的群体和阶层的利益开始出现明显差异。这些利益本身往往并无"对与错"的差别,只要是合法的,都是正当的。
问题是,不同群体或阶层追逐自己利益的能力明显不同。诸如农民工和城市下岗职工等弱势群体,缺乏体制内的利益表达渠道和利益谈判能力,不仅无法影响 事关切身利益的政策制定,也难以通过谈判等方式维护自身权益。另一方面,一些占有大量资源的强势群体,则已初步显示了通过各种渠道影响公共决策的能力。
如果以稳定为由不允许农民工集体追讨被拖欠的工资,不允许被拆迁户就拆迁补偿进行讨价还价时,维稳工作就容易变成维护不法企业和承包商利益的工具, 成为维护开发商掠夺被拆迁户利益的工具。
这类结果,需要尽量避免。


正常利益表达可以遏制社会失范

 

正当利益不能顺畅表达,可能助长社会基础秩序的失范:腐败盛行;国民收入和财富分配有相当部分是以灰色甚至黑色的渠道进行,贫富悬殊的趋势难以遏制;潜规则盛行于社会;强势利益集团肆无忌惮;社会公平正义遭受侵蚀;人们对统计数据失去信任感;社会认同和社会凝聚力在流失;不同社会群体之间出现疏 离,缺乏平等有效的沟通和互动......这些问题,才是影响社会稳定的真正的长期的祸患。
现代社会中,最根本的规则就是法律。在处置矛盾比较集中的计划生育、征地拆迁、国企改制等重大社会问题时,不能以行政方式替代司法方式。否则,某些 社会矛盾和社会冲突虽然得到权宜性的解决,但却同时导致社会生活的无规则化。


运动式治理易陷入"治标不治本"困境


对某些基层政府的一些做法,需要认真反思。
目前,部分基层政府以垂直命令、政治动员的方式,在某些特定的时期集中调动力量,以解决一些比较尖锐的矛盾和冲突。这种方式具有行政主导、不计成 本、"一刀切"、"一阵风"等特点,是一些地方政府目前运用最为广泛的维稳工作方式。

实践证明,运动式的治理模式可化解一些各种久拖不决的遗留问题,成功完成诸如"平安奥运"、"国庆大典"这样的任务,也可以有效应对SARS等突发 性的公共危机事件。在可预见的未来,运动式的方式也不能一概否定,比如对某些"历史遗留问题",采取集中精力、各部门联合办公解决,仍属必要。
但同时要看到,运动式治理往往追求一时功效,更多地依靠权力或权宜措施,工作轰轰烈烈,但很难形成制度化的积累。在面对复杂而琐碎的以利益冲突为主 的常规化社会矛盾时,易陷入"治标不治本"的困境。这种方式还可能忽视法律的作用,容易把正常的利益表达上升为政治问题和刑事问题。
面对表现形式比较激烈的社会冲突时,一些地方政府往往轻率地把警力推到第一线。这不仅无助于矛盾化解,有时反而引火上身,造成警民对立、干群对立,使政府处于敏感而脆弱的位置
在处理社会矛盾和社会冲突时,防卫过当。"严防死守"、"消灭在萌芽状态"等,成为维稳工作中经常而普遍使用的语言。有时,这不仅无助于矛盾化解, 反使政府成为矛盾焦点。
之所以出现体制性防卫过当,一是由于对社会冲突严重性的判断出现偏误,另一方面则是某些地方政府在处理社会矛盾时缺乏自信,担心小冲突导致社会动 荡。
地方官员也往往两难:要积极推动经济,难免引发新的利益纠纷;又必须保持地方稳定,杜绝任何尖锐的社会冲突和恶性事件。上级要求"把矛盾解决在基层",然而,条块分割造成的矛盾或者国家不同政策法规之间的冲突等,基层政府又不具备解决这些矛盾的资源和权力。
这样,当面临可能"威胁"地方稳定的社会矛盾与冲突时,地方领导人往往缺乏周旋的空间,进退失据。他们只能自上而下"层层加码",只求尽快平息事端,尽量在任期内不出事。


"花钱买平安"也可能带来后患


近年,在面对那些基于具体利益冲突,同时又不具有扩散性的社会矛盾时,一些地方政府更多地使用经济方式来解决问题,即"人民内部矛盾用人民币解决"。"维稳基金"在各级政府中普遍设立。
用经济手段解决利益问题,比用高压方式来解决利益冲突前进了一步。但"花钱买平安"也可能带来后患。因为它往往无法可依,有时是政府用公共财政来为 一些企业或相关方面埋单,缺乏规范。这会助长民众中存在的"不闹不解决"的预期。如果只求息事宁人,不仅会严重增加化解社会矛盾的成本,不能真正促进社会 公平,而且会破坏全社会的包括是非观、公正观在内的价值理念。
维稳理想目标是做到"案结事了"
任何社会对社会矛盾和冲突的解决都需要一个"到此为止"的机制,在司法程序中,就是终审判决。维稳工作的理想目标是做到"案结事了",形成一个矛盾 基本化解、各方都能接受并遵守执行的方案。
目前,由于缺乏程序性和法律效力,信访制度难以有效地终止矛盾和纠纷。我国已建立起市场经济和依法治国的基本框架,但行政权力仍是社会的中枢。对于 普通民众而言,政府的权威仍远远大于司法的权威。一旦利益受损或受到不公正对待,人们总是习惯于通过上访等渠道向政府求助。
然而,进入信访渠道的案例,只有千分之一左右得到解决。问题得不到解决的上访人员,可能寄望于"青天大老爷"而一访再访。地方官员迫于对上负责的政 绩压力,采取截访、销号、拘留、劳教等手段阻挡上访。这会产生更多新矛盾。如果得不到及时纠正,可能影响全局。
与此同时,一些矛盾和纠纷并未能进入司法渠道。那些即使进入了司法渠道的矛盾和冲突,也可能由于相关各方对司法裁决和判决缺乏足够的尊重,而出现 "立案难"、"审理难"、"执行难"和"再审难"。现实中涉法涉诉的信访案例的大量出现,正表明许多案件是在司法渠道和信访渠道中并行甚至不断往返的。
这种情况下,破除传统的维稳思维,形成关于社会稳定的新思维至关重要。
维稳不是要消除利益冲突,而是要设立规则
近年的冲突,征地、拆迁、农民工工资拖欠、劳工权益等是主要起因。基本是利益之争,属人民内部矛盾。其实,多数矛盾并不存在政治或意识形态因素,只 是利益矛盾和利益冲突。一个多元现代社会,这些冲突是日常生活的组成部分。
基于利益的冲突,是理性冲突。利益矛盾不同于政治矛盾,也不同于民族矛盾、宗教矛盾和意识形态矛盾。它可以用谈判、讨价还价等理性方式解决。因此, 维稳不是要消除利益冲突,而是要为其设立规则。良性的体制不是要消灭冲突,而是能够容纳冲突和用制度化的方式化解冲突。一定要避免将一般社会矛盾与威胁稳 定的政治危机混为一谈。
准确评估社会形势才能从容应对
因此,需要对目前社会形势有一个基本判断。可以概括为三句话:第一,经济快速发展;第二,政治基本稳定;第三,社会矛盾突出。
总体而言,某些矛盾的表象虽然具有一定的挑战性,但并不足以构成对社会基本稳定的威胁,更不致影响人心思治、民意向稳的基本趋势。


要准确判断,还要破除一种"不稳定幻象"

它是指一种社会矛盾和社会冲突看起来在不断激化,社会稳定面临严重现实威胁的感觉。这种幻象似是而非。它之所以产生:首先,有地方不加区别地将许多社会矛盾加总为不稳定因素。即使所谓群体事件,也包含了极 为不同的内容,许多与社会稳定并没有直接关系;相当一部分幻象,仅仅源于缺少解决问题的有效措施造成的"棘手感"。破除"不稳定幻象"课题组还呼吁,目前需要破除普遍存在的"不稳定幻象"。

我们认为,目前我国尽管存在许多矛盾和冲突,比如腐败、贫富差距等。但总体而言,酿成大的社会危机和社会动荡的可能性并不大。现在许多部门和机构都有一份不稳定因素排查表,把日常生活中许多正常的、与稳定问题毫无关系的矛盾和冲突都列入,甚至有中学也列出一份长长的排查表,将同学之间的小矛盾、学生对伙食的意见,也列为'不稳定因素'。这些现象加起来,当然会变成一个吓人的数字。"而由于缺少应对社会冲突有效措施,社会矛盾和社会冲突成为一种越来越敏感的现象,有时连正常的讨论和研究都不能进行。

报告认为,"这种敏感性不完全来自事实本身,有相当一部分是由于我们缺少解决问题的有效措施造成的'棘手感'。而现有的维稳思维和方式所产生的效应,其本身就有制造紧张空气、自吓吓人的效果。"报告预见,当向社会各个阶层开放各种合法方式进行正当的利益表达,尤其是可以利用规范化的群体性利益表达方式时,我国社会将会遭遇一个社会矛盾和冲突的"井喷期"。这也是考虑制度化建设思路时人们不免担心的一个问题。对此,课题组专家认为,对此既不能掉以轻心,也不必草木皆兵。"

首先,'井喷'现象并非制度化造成的,它只是提供了一个渠道,让以前被掩盖的社会矛盾以规范化的方式表现出来,并藉此得到可能有效解决的机会。"报告也预见了可能存在的社会忧虑。比如担心推行制度化解决后,会不会出现"连锁反应"?推动利益凝聚的社会组织出现后,政府会不会无法分辨出群众和"别有用心"的"一小撮"?课题组认为,实际上这些担心也是"不稳定的幻象"的表现。"我们应该看到,今天,国民经济的快速发展已经提供了通过制度化方式解决社会矛盾的资源,而政治框架的基本稳定则提供了解决社会矛盾、维护社会稳定的政治基础。更为重要的是,在经济发展、生活水平不断提高的社会中,人心思稳。

尽管中国不同利益群体呈现出更大差异,社会矛盾错综复杂,但绝大多数人不愿意用'折腾'和'动荡'的方式来解决问题。"报告建议,为了尽量平稳渡过"井喷期",从实际出发,可以考虑过渡性措施。比如"老问题老办法,新问题新办法":对历史累积至今的矛盾问题采用集中处置,而今后出现的新个案则采用制度化设计。其次,也可采用渐进方式,自上而下地进行机制建设。"可以选择对社会和政府形象负面影响较大、涉及人员较少的社会矛盾,在条件比较成熟的地区进行制度化解决试点,给基层官员、矛盾各方以及全社会一个学习和适应的时期。""大家都关心到底怎么制度化解决?这里所说的制度化,实际上就是法治化。"
如果将完全可以避免的"不稳定"排除在外,"不稳定幻象"就会大量减少。
综上,只有正确定义矛盾冲突的性质,准确判断社会动荡的现实可能性,我们才能走出认识误区,以一种从容自信的心态应对,解决真问题,达到长治久安。


有权利的保障才有社会的稳定


最值得注意的是,不要将民众的利益表达与社会稳定对立起来,不要将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素。
当前,已经形成了以失地农民、进城民工、城市下岗职工、拆迁户等为代表的弱势群体。在利益遭受侵害时,这些群体的资源相当稀缺,无法有效整合利益, 无力通过利益表达维护自身权益。因此,在与强势群体发生利益矛盾和冲突时,往往处于一盘散沙、失语失声的境地,有时不得不寻求用体制外的方式抗争。而这些 方式所带来的不稳定威胁,又使其受到进一步阻遏。
大量研究表明,在诸多矛盾冲突事件背后,是利益表达机制的缺失。若不从根本上解决利益失衡与社会公正的机制问题,一味以稳定为名阻止合法的利益表 达,则只会积聚矛盾,使社会更不稳定。
温家宝总理在2010年全国人大会议上提出,"我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严,让社会更加公正、更加和谐"。就此而言,新的 稳定逻辑应该是:维护宪法所赋予的公民权利,有权利的保障才有相对的利益均衡,有利益的均衡才有社会的稳定;这才是解决社会稳定问题的治本之道,就此意义而言,维权就是维稳,维权才能维稳。


建立利益均衡机制


这种新思维的关键是:转变政府职能,建立有限政府,避免政府在社会矛盾中处于首当其冲的位置,政府扮演规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色;使法治成为解决冲突的长效手段;建立利益均衡机制,为社会不满情绪的宣泄提供制度化管道;促进民间组织的发育,形成化解冲突的社会机制。
利益均衡机制的建立,是形成解决冲突新模式的核心步骤。这涉及到一系列互为条件的制度创新。以下机制的建立应进入决策视野:
1.信息获取机制。要求各方面对相关信息主动发布或经申请发布,保证公众的知情权:公众有阅览卷宗、参与听证等权利。只有信息公开、透明、充分、真 实,公众才能及时了解事关自身利益的公共事务,才能在第一时间保护自身的权益。信息的不公开及暗箱操作,是致使一些利益矛盾和冲突产生并激化的重要原因。
2.利益凝聚机制。要有效地解决利益矛盾和冲突,必须有一个利益要求凝聚和提炼的机制。分散的、散射的要求,很难在决策层面上处理。不同群体掌握的 资源和表达能力差异很大,集体表达、沟通与协商对于弱势群体就尤为必要。经验表明,经过凝聚的利益诉求,也更容易通过谈判和仲裁的方式获得解决。
3.诉求表达机制。需要增加公众参与的环节。在涉及公众利益的问题上,以听证、表意、监督、举报等方式向公众提供表达的渠道。同时,也要设置相关制 度,使利益各方均可以通过大众媒体等方式充分表达各自诉求。
4.施加压力机制。强势群体拥有的资源多,争取利益的手段也多;弱势群体要有为自己争取利益的能力,必须得有特殊的施加压力机制。当然,施加压力的 机制需要法治规范,但如果没有这样的机制,弱势群体的利益就无法保障。
5.利益协商机制。在利益诉求明确表达的基础上,矛盾各方按照法律的渠道和程序谈判协商,自主解决其利益矛盾。当社会群体在一定规则下,通过协商谈 判公平有效地自行解决利益纠纷时,社会就初步实现了自我管理。这时,政府无需事事介入,既减轻了行政负担,也降低了社会成本。目前,迫切需要建立劳资双方 的协商谈判机制。
6.调解与仲裁机制。它是一种矛盾终止机制。若矛盾双方无法达成妥协,第三方的调解或仲裁就是一个不可缺少的程序。能够担任最后仲裁者角色的,就是 政府和司法机构。政府尽管不必直接包办一切,但可以规范整个协商谈判体制,既是谈判平台的提供者,也是谈判规则的制定者,更是谈判结果的保障者。
这六个方面,在建立利益均衡机制中相互配合,层层递进,缺一不可。其中,利益凝聚机制和施加压力机制特别重要。建立利益凝聚机制,关键在于形成利益 诉求凝聚和表达的载体。


体制化难以根治社会矛盾和冲突


似乎存在一种解决社会矛盾和冲突方式体制化的趋势:一方面成立"维稳办"、"综治办"等专门机构,各级政府设立专项"维稳基金",从组织结构和资源 安排上强化政府的维稳能力;另一方面强调"领导包案"、"属地管理",推行干部考核中的"零指标",从激励机制上提高干部的维稳动力。上述做法,是一种体 制化。实践表明,这些安排,难以从根本上治理社会矛盾和冲突,也可能与强调法治、规则、程序的制度化建设,并不一致。
我们认为,制度化的核心是法治,要求法律在权力之上,关键是权力的适当分散与制衡,渠道是司法建设和社会建设。在制度化的维稳机制下,稳定和表达缺 一不可,相信化解社会矛盾需要全社会的参与。
容纳冲突,用制度解决问题
社会矛盾处置工作中制度化建设的目标主要有两个,一是增强体制容纳矛盾和冲突的能力,二是提高用制度化方式解决矛盾和冲突的能力。
好的制度不是消灭冲突,而是能够容纳冲突和用制度化的方式解决冲突。因此首先要能够容纳矛盾、容纳冲突。
增强对社会矛盾和社会冲突的容纳能力,首先政府要用动态的稳定观来替代静态的稳定观。虽然利益高度分化,但相当部分是正常的利益博弈。将这些利益博 弈消灭在萌芽状态,正常的博弈过程就中断了,能够及早暴露社会问题的机制被消灭了。试想,如果农民工在被拖欠工资时有和资方的正常博弈,有表达利益要求的 制度化途径,如果农民工的抗议不是被消灭在萌芽状态,何至于出现"跳楼讨薪"、"持刀讨薪"的冲突事件?又何至于要总理出面为农民工讨薪?
有了规则和规范,社会冲突就犹如水渠中的水流,尽管有时看上去汹涌激荡,但是知道它流向哪里,流到什么地方就能恢复平静。如果缺少这样的渠,水来 了,不知道有多大,也不知道会往什么地方流,于是就只能严防死守、顾此失彼。
提高用制度化方式解决矛盾和冲突的能力,首先要将矛盾正确分类。一般所说的不稳定因素,包涵了小规模常规性的社会抗议、局部的社会抗议和全社会规模 的社会抗拒等几种相当不同的类型。如果将小规模的、正常的社会冲突放大为不稳定因素,就可能防卫过当。准确区分不同类型的矛盾,才能对症下药,有效治理冲 突。
提高解决社会矛盾和冲突的能力,要以法治建设为中心,特别是强调基础制度和基础秩序的建设与落实。例如,对公民权利,特别是群体利益表达要切实保 证。显而易见,规范化的表达给社会稳定造成的冲击,远远小于不受控制的方式。承认这些利益表达方式的合法性,才能进一步确认其程序、规则和边界,使之成为 其变化可以预期,其影响可以控制的体制化过程。再如,对严重威胁社会稳定的腐败现象,如果缺少有据可查、有凭可证的基础秩序的管束,就会呈现为不可治理的 状态;仅仅靠"二奶造反"、"小偷行窃"、"内部互掐"等偶然因素,贪污腐败无从监督、难以曝光更无法杜绝。
归根到底,唯有依靠基础秩序的建设,依靠作为制度创新的关键环节的体制改革,社会才可治理。


(本课题初稿撰写者为晋军、应星、毕向阳,统稿者为孙立平、郭于华、沈原) 

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