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侯宜杰:清末官制改革中赵炳麟与袁世凯的争论

《天津社会科学》,1993年第1期
1906年9月1日,清廷颁发了仿行立宪的上谕,确立预备立宪为基本国策,从改革官制入手,以立基础。这是一个震动中外的异常之举,宣布了国家由此进入预备立宪,即由封建专制制度向资本主义政治制度过渡的新时期,标志着中国政治制度开始近代化。次日朝廷派定载泽等编纂官制,制定政治体制改革方案,直隶总督袁世凯是其中之一,并命庆亲王、首席军机大臣奕匡和大学士孙家鼐、军机大臣瞿鸿机总司核定。官制改革揭开了清廷预备立宪的第一幕。近年一些论著在谈及此次改革时,往往把袁世凯当作统治集团中改革派的代表;而把御史赵炳麟与瞿鸿机视为反对派的典型人物。笔者以为这种划分不太妥当,故略述浅见。

某些论著作上述划分的根据,主要是因为在1906年的中央官制改革中袁世凯极力主张设立责任内阁,赵炳麟与瞿鸿机则加以反对。设立责任内阁诚然是预备立宪的一个关键问题,但设立什么样的责任内阁,何时设立,却关系到立宪层次的高下乃至真假,关系到晚清的政局。因此,要评判他们的是非曲直,就不能不对袁世凯设计的责任内阁及其意图作具体深入的分析,看一看赵炳麟、瞿鸿机反对的目的何在,有无道理。

实行自上而下的改革要依靠各级政权的决策部署和贯彻执行,清廷决定首先改革官制,未尝不是抓住了重要的一环。当时的中央机构完全是封建主义的,无法适应预备立宪的要求,确有进行改革的必要。问题在于是否按照资产阶级立宪国家的政治制度进行改革。

在此次中央官制改革中,袁世凯的确特别活跃,尤其热衷于设立责任内阁。1906年8月下旬奉诏入京讨论实行立宪大计时,他即向慈禧面奏,必须先设责任内阁。参与官制改革之后,他马上控制了编制馆,一切改革官制的说帖均需经其阅定,然后向厘定官制大臣提出,并在编制馆中安插了许多亲信,负责起草修改方案,贯彻他的意图。

经过一个多月的整订,袁世凯等拿出了一个全面改革官制的初步方案,除对原有的各部院提出精简合并外,还增设了一些新的机构,最重要的有责任内阁、资政院、行政裁判院,集贤院、大珲院、审计院等。

依据内阁官制,内阁政务大臣由总理大臣1人、左右副大臣各1人,各部尚书11人组成,“均辅弼君上,代负责任”,“凡用人、行政一切重要事宜”,由总理大臣“奉旨施行”,并有“督饬纠查”行政官员之权;皇帝发布谕旨,内阁各大臣“皆有署名之责,其机密紧急事件,由总理大臣、左右副大臣署名”,关涉法律及行政全体者,与各部尚书联衔署名,专涉一部者,与该部尚书共同署名(见《内阁官制清单》,载《改定官制原奏全录》)。

成立责任内阁无疑比过去不负政治责任的军机处是前进了。但是,如此之内阁是不是真正的资产阶级立宪国家的责任内阁呢?显然不是。第一,从形式上看,君主立宪国家的总理大臣只有1人,这一方案则增设了两名副大臣,认为“维新伊始,机务尤繁,不可无分任之人为之参赞,必援立宪各国首辅一人之例,尚非其时”(《阁部院官制节略》,载《改定官制原奏全录》)。第二,从内容来看,一般君主立宪国家的责任内阁均对国会负责,国会是资产阶级民主在政权组织形式上的主要体现。尽管袁世凯认为目前条件不成熟,国会一时难于成立,然而作为一个全面的预备立宪的改革方案,也应将国会的性质、权限以及与责任内阁的关系等等明确规定下来,以便向着这个目标迈进,体现立宪的基本精神。可是,他不提国会,只讲资政院;而资政院又是由原政务处改设的,总裁、副总裁由皇帝从王公大臣中特旨简派,议员也不由民主选举产生,而从王公世爵勋裔中钦选,从京宫中会推,从各省和八旗士绅中保荐,根本不是国民代议机构。它没有什么职权,只不过是政府的“采取舆论之地”,议决对内阁毫无约束力量。袁世凯等关于设立资政院的说明,更将其用心暴露无遗,其中写道;“国民义务以纳税为一大宗,现在财政艰难,举行新政何一不资民力,若无疏通舆论之地,则抗粮闹捐之风何自而绝?营业税,所得税等法必不能行”。“近日民智渐开,收回路矿之公电,告讦督抚之公呈纷纷不绝,若听其漫无归宿,致人人有建言之权,时阅数年,政府将应接不暇。惟专设一舆论总汇之地,非经由资政院者不得上闻,……通国之欲言于政府者,移而归诸资政院,化散为整,化嚣为静,又限制该院只有建言之权,而无强政府施行之权,使资政院当舆论之冲,政府得安行其政策,而民气疏达,亦不致横决难收,保全甚大”(同上书,《资政院节略》)。说穿了,其意图有二,一是藉资政院增加捐税,二是让资政院分谤,绝无扩大民权之意。不仅如此,他连唯——能够纠劾行政的都察院也主张取消。任何立法监督机关都不要,还谈什么预备立宪?不过是加强专制而已;第三,依照袁世凯设计的方案,将来势必造成由昔日皇帝专制变为内阁专制的局面。因为方案规定内阁特别是总理大臣、副大臣代替皇帝负责任,这就意味使皇帝处于无权的地位,皇帝发布谕旨,须经内阁副署,反过来,不经内阁副署,谕旨便不发生效力。这样在名义上是内阁“辅弼君上”,“承旨施行”,实际却将皇帝的用人、行政大权转归内阁之手。为了掩饰问题的实质,消除慈禧疑虑,袁世凯等特在《资政院节略》中对内阁权限过重加以解释说:“言官交章弹奏,多以政府权重为词,不知东西各国内阁只总理大臣一人,从无专权之事,因有议院持其后,舆论所是者,政府不得尽非之,舆论所非者,政府不得尽是之。…安有前明阁臣自作威福之事乎!”此乃地地道道的欺人之谈。立宪国家的总理大臣之所以“从无专权之事”,并非由于畏惧“舆论”之故,而是由于国会具有立法权和监督权,使内阁不能专权。内阁如不执行国会通过的议案,或胡作非为,国会便对之进行弹劾,掀起倒阁风潮,迫使内阁辞职。袁世凯等却把国会的立法和监督作用故意歪曲为“舆论”,就是企图使人相信,不设具有立法权和监督权的国会,只成立供政府“采择舆论”的资政院,内阁也不会专权。这种偷梁换柱的说法当然是欺骗不了稍具立宪常识的人们的。

袁世凯为什么如此热衷于设立责任内阁?立宪派的刘厚生作了如下分析:他想“拥护庆王做国务总理大臣,自己做副总理大臣”;“如此,则一切用人之权,都操在庆王之手,说穿了,就是在世凯之手”,“另有一个不可告人的隐衷”是,“他见那拉氏年过七十,气体渐衰,深恐那拉氏忽然死了,他所出卖的光绪一旦恢复政权,东窗案发,他的首级难保。他想必须早早预备办法,必须身在北京方能预先布置,方能临机对付”,“假如他到北京,做了副总理大臣之后,他更可以控制宫廷,唯所欲为”(刘厚生《张謇侍记》第135—136页,上海书店1985年影印版)。刘的分析基本上是正确的。新官制草案拟出后,袁世凯即让其联姻不久的户部尚书张首熙具疏密保奕匡为总理,袁为副总理,就是十个明证。

那么,假若按照袁世凯设计的方案改组中央机构,并且按照他的意愿由他和奕助缉阁,中国是否就能顺利推行资产阶级君主立宪?回答是否定的。众所周知,袁世凯惯于搞政治投机,戊戌变法时出卖过维新志士,1901年清廷下诏变法,他奏陈的一套全是洋务派的主张;立宪思潮兴起后,他的投机面目再次得到充分表露。1904年,立宪派首领张謇致其一函,以日本之伊藤博文、坂垣退助相期,请其出面赞助立宪。他知道气候不到,怕冒风险,答以“尚须缓以俟时”(张謇《年谱》第12页,载《张季子九录》“专录”卷七),加以敷衍。1905年立宪思潮高涨,张謇又从个人的安危荣辱下说词,函其倡导立宪,“执牛耳一呼”,建立“不朽盛业”,直到这时,袁世凯方看清立宪潮流不可阻挡,再不表明态度,就将在政治上陷于孤立,要消灭声势日渐强大的革命运动,也只有实行立宪一途,同时为了执立宪之牛耳,趋会时势,博取美名,夺取更大权力,他才决定联合两江总督周馥、湖广总督张之洞电奏实行立宪政体,后又单独奏派王公大臣出国考察各国宪法。所以,从一开始,袁世凯的赞成立宪就不是真诚的,而是在立宪派推动下,在时势潮流驱迫下的应变和投机行为。时隔两个多月,即同年9月,载泽等出洋考察政治五大臣遭遇革命党人吴樾的炸弹轰击后,他又变得反复无常,非但不再象其他大臣那样积极,反而成了立宪的主要阻挠者。载泽抵达英国伦敦时,出使英国大臣汪大燮曾问阻挠立,宪者为谁,载泽即答称;“小阻盛宣怀,大阻袁世凯。”袁于奏对时谓“可有立宪之实,不可有立宪之名”(《汪康年师友书札》一,第837页,上海古籍出版杜1986年版)。他的奏陈一度大大动摇了慈禧的决心,以致出洋考察政治大臣行期迟迟准定。张謇说他此时“觇候风色不决”,实非妄言。而到了1906年7月出洋考察政治大臣归来同声奏请立宪后,他对立宪又表现得空前热心积极。8月下旬奉命进京讨论是否实行宪政,他极表赞成,对人扬言,“官可以不做,法不可不改”,“当以死力相争”(陶湘《齐野东语》,见陈旭麓主编《辛亥革命前后》第 28—29页)。“有欲梗其议”者,他就大扣其政治帽子,呼叫:“有敢阻立宪者,即是吴越(樾)”,“即是革命党!”经其恐吓,“于是无敢言者”(孙宝碹《忘山庐日记》下,第914页)。

袁世凯不仅是个政治投机分子,而且野心勃勃。他自1901年11月出任直隶总督、北洋大臣后,身兼八大要职,势力迅速膨胀。迨至1905年训练完北洋六镇新军,成为北洋军事政治集团的总头目,益发炙手可热。同时在此期间不断利用巨额公款贿买奕匡,与之结成死党。奕匡以卖官鬻爵、贪赃枉法著称于世,“不问政事,专事货贿”(魏元旷《尤宣佥载》第4页),倚袁为左右手,遇有要事,必然咨商,完全成为袁的傀儡。袁则以奕匡为奥援,拼命扩张势力,排斥异己,干预朝政。奕匡、袁世凯集团是清政府内部最大的实权派,也是腐朽势力的代表,他们朋比为好,纯粹为了一己私利。既然袁世凯是个政治投机分子,与奕动结党营私,他们对立宪的态度及主张必然取决于是否对已有利,思想深处绝不会真正拥护资产阶级的君主立宪制度,企望他们推进资产阶级民主政治是根本不可能的,而这也就是他们在制定官制改革方案时力主设立责任内阁,舍弃成立国会的原因之一。

改革官制既是关系到要不要预备立宪,如何预备立宪的重大问题,实际上也是一次政治权力的再分配,牵涉到所有官员和集团的切身利害,自然会引起不同的反响。袁世凯设计了那样一个抛弃民主,企图使内阁专政的改革方案,又企图与奕动出而组阁,操纵国柄,无疑也会遭致一些官员的反对。

反对设立责任内阁的官员,约而言之,可分两类,一类为封建顽固守旧派,一类为赞成立宪的改革派。御史刘汝冀,王步瀛、张瑞荫,-翰林院侍读柯劭态,吏部主事胡思敬,皆认为设立责任内阁会造成君主大权旁落、权臣窃弄政柄的恶果,坚决予以反对。翰林院侍读周克宽全面否定,官制改革,主张保留旧制(见《清末预备立宪档案史料》上册,第421、423、427、429、430、410、433,419 页)。内阁中书王宝田等说:立宪“有大谬者四端,可虑者六弊,不可不防者四患”,“限制君权,只能使国家“速其祸”;改革官制是“用夷变夏,乱国法而害人心”,设立内阁,实为大臣“藉以自便其私也”,“实阴以夺朝廷之权也”(同上书,第152—157页)。内阁学士文海也指斥立宪有“削夺君主之权”,设立内阁有“败坏国家”等六大错,要求立即裁撤编制馆,饬令袁世凯速回本任。这些人不仅坚决反对改革官制,并反对立宪,是十足的封建顽固守旧派。

御史蔡金台、石长信、王诚羲、史履晋却是一致反对立即设立责任内阁,而赵炳麟特别突出。赵炳麟,广西全州人,1895年中进士,授翰林院编修,1906年补授御史。他于拜命御史的隔日上折指出:君主立宪国的君主“所以巩固其权力者,在有下议院以监督其行政诸臣,而军政、财政议院不承认,政府无从逞其强权,虽有枭雄不敢上凌君而下虐民者,群策群力有以制之”。今“民智未开,下议院一时未能成立,则无以为行政之监督,一切大权皆授诸二三大臣之手。内而各部,外而各省,皆二三大臣之党羽布置要区”。“行之日久,内外皆知有二三大臣,不知有天子”,此乃 “大臣专制政体”,“流弊必至凌君”。“故今日而言立宪必自地方自治始,使地方议会组织完密,逐渐而组织下议院,一面就内外官制因名核实,各定办事之权限,无事过为纷更也”(同上书,第123—125页)。他觉得此折阐述得还不够充分,四天后又上折剖析了奕、袁所拟内阁官制的危害,说;内阁官制取法日本,但比日本内阁权力更大。“夫各国政府权力之重,原过于君主,故名之曰责任政府”。“然各国政党虽纷,而其君臣上下固相安于无事,君主虽不负责任,而常定于一尊,未闻其有跋扈之臣,致起萧墙之祸者,则以其有议院为之监督也”。“我国教育未兴,率有私党无公党,原无政界思想,只以富贵相求,富贵所在,即声气所通,故在朝只有私党之营,在野绝无政党之固,上下议院不克成立者以此,责任政府不能仿行者亦以此。若贸然行之,不揣其本,而齐其末,遽立此无监督之责任政府,恐患气之乘不在敌国外忧,而在邦域之内也”。西方各国皆立法、行政、司法三权鼎立,“而国以安”;从内阁官制方案看,总理大臣非特代替君主有行政全权,实际兼操了立法和司法大权,此等威势权力是古今中外所无的。“若据此推行,恐大权久假不归,君上将拥虚位,议院无期成立,下民莫敢谁何,颠覆之忧,将在眉睫”。最后提出;无论原内阁与军机处合并与否,“应暂仍旧制,以为承旨传宣之地位,不作总挈行政之枢机。一俟上下议院成立之日,乃为责任政府设置之时”。“无论如何,必使上下议院与责任政府同时设立,以免偏重”。如此,则“政柄之倒持,权臣之专国,可自此而息”(同上书,第438—443页)。赵启霖评论说,此折“敷陈透彻,缅缅万言,两宫动色嘉纳,一时都下传诵殆遍,君遂以名谏官闻天下”(赵启霖《滑园集》第4卷18页)。慈禧最终否定了责任内阁,仍然保留军机处,赵炳麟的奏陈无疑起了重要作用。

尽管赵炳麟坚决反对建立责任内阁,然而他并不属于阻挠政治改革的顽固守旧派。这是因为:首先,他与前述的王宝田、文海等人有原则区别。王宝田、文海等反对设立责任内阁是为了抵制立宪,而赵炳麟则是积极主张实行立宪的。早在1902年8月,他在进呈御览曲《防乱论》中就明确提出了这一政治主张:“麟以为欲固国本,必达下情,欲达下情,必行宪法。考泰西宪法等差,曰君主宪法,若英若意是也,曰民主宪法,若法若美是也,曰联邦宪法,若德若澳是也。其法皆君民互相保护、互相限制之公义。昔人云,泰西以法立国,其国祚多延至于余年,盖恃此耳。民主、联邦宪法,断不可行于中国。惟君主宪法,其君执一切主权,其民有一切公例,参酌行之,有利无害。今律例既奉旨参用西法矣,倘令出使诸臣译各君主国宪法,下督抚部院详细考求,稽之于古,准之于今,与斯民订保护限制之公约,将见明谕朝下,民心夕协。宪法既行,一切用舍举废兵刑财赋皆秉公约,君以民为心,民以君为心,安有革命之说摇惑众志哉!”(赵炳麟《文存》第l卷36—39页)在所有官员中,赵炳麟是义和团运动后仅次于出使日本大臣李盛铎而明确建议朝廷实行立宪的第二人。

其次,他不是因为责任内阁制度不好而加以反对,而是认为不到时候,不同意立即设立。他强调立宪的根本精神在国会,只有待国会成立时才能设立责任内阁。他认为,惟有先成立国会,后设责任内阁,至少是二者同时成立,国会才会尽可能地摆脱行政强权干预,制定出一部民主程度较高的宪法,才能够实施立法和监督权,将内阁约束在民主政治的轨道以内,顺利实行立宪。否则,内阁就会利用代替君主负责任和本身的职权颁布压抑民主的宪法,对国会进行种种限制,”甚至藉口人民文明程度不足,无限期拖延国会成立,厉行独裁专制。

再次,赵炳麟斗争的直接矛头是针对袁世凯的政治野心。对此,他说得非常明白;当是时,直隶总督袁世凯自戊戌政变与皇上有隙,虑太后一旦升遐,必祸生不测,欲以立宪为名,先设内阁,将君主大权潜移内阁,己居阁位,君同赘疣,不徒免祸,且可暗移神器。(赵炳麟《津院奏事录》第1卷18页)正因看透了袁的用心,他才尖锐地予以揭露,阐明内阁与国会的关系,宁愿在国会成立之前仍让改革皇帝光绪执掌国家大政,也不让袁的野心实现。因此,他是一个主张以正确方法推进预备立宪的改革派。他反对立即设立责任内阁,是改革派内部筹划预备立宪不同方法的分歧,就其同袁世凯的争论看,则是真假立宪的斗争。

这里附带说明一下,军机大臣瞿鸿机在责任内阁问题上与赵炳麟取同一立场,目的类似,而更侧重于同奕匡、袁世凯集团的斗争。瞿鸿机过去当然是个封建官僚,但在1904至1905年期间,经过江浙立宪派汤寿潜、张美翊、陈黻宸等的说服动员,他的思想有明显转变,不仅采纳立宪派的进言,同意派人出洋考察政治,而且“自请亲赴欧美考察政治”,并向慈禧、光绪“造膝密陈”,积极促成了政府派遣大臣出洋考察政治。1906年,他又是积极主张宣布预备立宪的决策者之一。所以他反对立即设立责任内阁并不说明他不赞成改革,而是另有原因。他“持躬清刻”,“锐于任事”,颇负清望,亦受慈禧信赖,对于奕勖的昏庸贪婪、袁世凯的植势跋扈,及其二人的结党营私深恶痛绝,时刻想裁抑袁的权力,议事常与奕匡争持,与奕、袁交恶已非一日。袁初曾着意拉拢瞿,均为瞿婉辞。改革官制时瞿为总司核定大臣之一,隐操可否之权,袁为实现自己的政治野心,特密请瞿先示意旨,并有意推瞿为内阁副大臣,与奕匡共同组阁。瞿不愿与奕、袁同流合污,同时预料组阁以后一己之力难与相抗,朝政必为之把持,心中并不同意。但其城府甚深,表面不置可否,而暗中向慈禧进言,卒使军机处保留,“世凯大失望,益衔鸿机”(汪诒年《汪穰卿先生传记》第4卷8页,1938年版)。瞿、袁的分歧表象上是要不要立即设立责任内阁,而其真意所在乃是“斗法”,故亦不应将瞿鸿机划归反对改革的顽固守旧派。

1906年官制改革以后至1909年1月2日袁世凯被开缺之前,赵炳麟与袁世凯仍有几次交锋。事实进一步证明,他们之间的分歧绝不是改革与反改革的斗争,而是真假立宪的斗争。

1907年,在“丁未政潮”中奕匡、袁世凯利用诬陷和指使侍读学土恽毓鼎参劫手段,将政敌瞿鸿机和粤督岑春煊赶出政治舞台。赵炳政洞烛其奸,7月7日上《请销党见疏》,以“消党祸而延国运”,要求朝廷将康熙皇帝禁绝朋党的上谕饬令“各部院及直隶总督书之匾额,竖于衙署,俾触目警心,预防流弊”(赵炳麟《谏院奏事录》第3卷7—11页),打击所向直指奕袁集团。在赵炳麟等官员的参劾下,袁世凯内不自安,7月25日上折奏请赶紧预备立宪,并陈述政见十条,再次强调必须早建责任内阁,认为“立宪关键,此其先务”,并设资政院,“为采纳舆论之地”(《直隶总督袁世凯密陈管见十条清单》,中国第一历史档案馆军机处珠批档),以掩盖其内阁专政的诡谋。赵炳麟知其故技重演,也于8月11日上折,针锋相对地提出,“组织内阁,宜明定责任制度,确立监督机关,以杜专权流弊”。具体意见有五:1.“政权,兵权不可混台”,内阁总理大臣、副大臣不得兼任海陆军及参谋本部之职。2.资玫院应实有议院性质,在国会未成立之前,凡资政院通过的议案,“政府不得拒绝”,如政府违法失政,遭资政院弹劾,“必付行政裁判官评议,其重大者,政府不得居其位”,资政院必须先内阁而建。3.同时设立审计院和行政裁判院,监督财政和行政,“以制行政之专横”。4.整顿都察院,“以备君上之耳目’,国会成立前不得裁撤。5.定内阁大臣任期年限,皆三年为一任,良者再任,不得连三任”。实行以上五条,方能维持秩序而无患气之乘”(《清末预备立宪档案史料》上册,第511—513页)。不久,都御史陆宝忠等奏请将都察院改为下议院。对这种以官员代替议员的荒唐至极的建议,袁世凯竟欣然支持。赵炳麟得悉,认为此举“大失立宪精义”,立即上疏加以驳斥。赵炳麟始终认为,袁世凯只要内阁,不要国会和以都察院冒充下议院的主张,抽掉了立宪的主要精神;国会——民主,搞的绝不是真正的预备立宪,而是内阁专权。

赵炳麟对袁世凯的为人及其在预备立宪问题上所玩弄的花招认识深刻,入木三分,揭露击中要害。的确,袁在预备立宪后除了处心积虑地想成立责任内阁以达其操揽朝政的私欲外,政治上毫无建树,对民权反而极尽摧抑之能事。1907年9月调任军机大臣兼外务部尚书后,他完全不顾江浙人民的强烈愿望,竭力压制收回路权的运动,1908年各省人民进行国会请愿时,他阳为赞成,而阴阻都察院代奏,并怂恿张之洞 “举发康梁乱政秘谋”(《梁启超年谱长编》第451页),挑唆慈禧解散了立宪团体政闻社。对此,立宪派是心明眼亮的。1909年1月袁世凯的党羽广造袁被开缺系“因首倡立宪获咎”(《时报》1909年1月5日),是“实行排汉也,反对立宪也”(赵炳麟《诔院奏事录》第5卷13页)的谣言,蛊惑人心。立宪派立即义正辞严地予以坚决回击,指出:袁世凯当初赞成立宪,设立责任内阁纯然出于卑污的个人动机;入军机以后,从未“建一谋,行一政,促立宪之进步”(《时报》1909年1月5日一6日),且用事实阐明“其所深恶痛绝,除之惟恐不力者,则在民权”“假文明之面具,而行其野蛮之手段”(《大公报》1909年1 月8日),嫉视热心立宪的人士,“认为大仇巨敌”,袁实“非真正主张立宪者”(《时报》1909年1月14日)。同时告诫人们:若此等人果能盘踞政界耶,则内阁不知为何等责任,国会不知有何等权力,名为立宪,实则较之专制尤为惨酷”。

清末政府的政治改革就是实行预备立宪,因此,毫无疑问,衡量统治集团中的人物属于改革派或反对派,也只能以其对预备立宪的态度为标准。然而,历史现象极其错综复杂,历史人物活动的动机与立场各种各样,所以要对各个官员的政治倾向做出正确的评忙,绝不能单纯局限于其对立完的表面态度。不然,势必混淆问题的性质,得出不当的结论。
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