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侯宜杰:清末官制改革中赵炳麟与袁世凯的争论

《天津社会科学》,1993年第1期
1906年9月1日,清廷颁发了仿行立宪的上谕,确立预备立宪为基本国策,从改革官制入手,以立基础。这是一个震动中外的异常之举,宣布了国家由此进入预备立宪,即由封建专制制度向资本主义政治制度过渡的新时期,标志着中国政治制度开始近代化。次日朝廷派定载泽等编纂官制,制定政治体制改革方案,直隶总督袁世凯是其中之一,并命庆亲王、首席军机大臣奕匡和大学士孙家鼐、军机大臣瞿鸿机总司核定。官制改革揭开了清廷预备立宪的第一幕。近年一些论著在谈及此次改革时,往往把袁世凯当作统治集团中改革派的代表;而把御史赵炳麟与瞿鸿机视为反对派的典型人物。笔者以为这种划分不太妥当,故略述浅见。

某些论著作上述划分的根据,主要是因为在1906年的中央官制改革中袁世凯极力主张设立责任内阁,赵炳麟与瞿鸿机则加以反对。设立责任内阁诚然是预备立宪的一个关键问题,但设立什么样的责任内阁,何时设立,却关系到立宪层次的高下乃至真假,关系到晚清的政局。因此,要评判他们的是非曲直,就不能不对袁世凯设计的责任内阁及其意图作具体深入的分析,看一看赵炳麟、瞿鸿机反对的目的何在,有无道理。

实行自上而下的改革要依靠各级政权的决策部署和贯彻执行,清廷决定首先改革官制,未尝不是抓住了重要的一环。当时的中央机构完全是封建主义的,无法适应预备立宪的要求,确有进行改革的必要。问题在于是否按照资产阶级立宪国家的政治制度进行改革。

在此次中央官制改革中,袁世凯的确特别活跃,尤其热衷于设立责任内阁。1906年8月下旬奉诏入京讨论实行立宪大计时,他即向慈禧面奏,必须先设责任内阁。参与官制改革之后,他马上控制了编制馆,一切改革官制的说帖均需经其阅定,然后向厘定官制大臣提出,并在编制馆中安插了许多亲信,负责起草修改方案,贯彻他的意图。

经过一个多月的整订,袁世凯等拿出了一个全面改革官制的初步方案,除对原有的各部院提出精简合并外,还增设了一些新的机构,最重要的有责任内阁、资政院、行政裁判院,集贤院、大珲院、审计院等。

依据内阁官制,内阁政务大臣由总理大臣1人、左右副大臣各1人,各部尚书11人组成,“均辅弼君上,代负责任”,“凡用人、行政一切重要事宜”,由总理大臣“奉旨施行”,并有“督饬纠查”行政官员之权;皇帝发布谕旨,内阁各大臣“皆有署名之责,其机密紧急事件,由总理大臣、左右副大臣署名”,关涉法律及行政全体者,与各部尚书联衔署名,专涉一部者,与该部尚书共同署名(见《内阁官制清单》,载《改定官制原奏全录》)。

成立责任内阁无疑比过去不负政治责任的军机处是前进了。但是,如此之内阁是不是真正的资产阶级立宪国家的责任内阁呢?显然不是。第一,从形式上看,君主立宪国家的总理大臣只有1人,这一方案则增设了两名副大臣,认为“维新伊始,机务尤繁,不可无分任之人为之参赞,必援立宪各国首辅一人之例,尚非其时”(《阁部院官制节略》,载《改定官制原奏全录》)。第二,从内容来看,一般君主立宪国家的责任内阁均对国会负责,国会是资产阶级民主在政权组织形式上的主要体现。尽管袁世凯认为目前条件不成熟,国会一时难于成立,然而作为一个全面的预备立宪的改革方案,也应将国会的性质、权限以及与责任内阁的关系等等明确规定下来,以便向着这个目标迈进,体现立宪的基本精神。可是,他不提国会,只讲资政院;而资政院又是由原政务处改设的,总裁、副总裁由皇帝从王公大臣中特旨简派,议员也不由民主选举产生,而从王公世爵勋裔中钦选,从京宫中会推,从各省和八旗士绅中保荐,根本不是国民代议机构。它没有什么职权,只不过是政府的“采取舆论之地”,议决对内阁毫无约束力量。袁世凯等关于设立资政院的说明,更将其用心暴露无遗,其中写道;“国民义务以纳税为一大宗,现在财政艰难,举行新政何一不资民力,若无疏通舆论之地,则抗粮闹捐之风何自而绝?营业税,所得税等法必不能行”。“近日民智渐开,收回路矿之公电,告讦督抚之公呈纷纷不绝,若听其漫无归宿,致人人有建言之权,时阅数年,政府将应接不暇。惟专设一舆论总汇之地,非经由资政院者不得上闻,……通国之欲言于政府者,移而归诸资政院,化散为整,化嚣为静,又限制该院只有建言之权,而无强政府施行之权,使资政院当舆论之冲,政府得安行其政策,而民气疏达,亦不致横决难收,保全甚大”(同上书,《资政院节略》)。说穿了,其意图有二,一是藉资政院增加捐税,二是让资政院分谤,绝无扩大民权之意。不仅如此,他连唯——能够纠劾行政的都察院也主张取消。任何立法监督机关都不要,还谈什么预备立宪?不过是加强专制而已;第三,依照袁世凯设计的方案,将来势必造成由昔日皇帝专制变为内阁专制的局面。因为方案规定内阁特别是总理大臣、副大臣代替皇帝负责任,这就意味使皇帝处于无权的地位,皇帝发布谕旨,须经内阁副署,反过来,不经内阁副署,谕旨便不发生效力。这样在名义上是内阁“辅弼君上”,“承旨施行”,实际却将皇帝的用人、行政大权转归内阁之手。为了掩饰问题的实质,消除慈禧疑虑,袁世凯等特在《资政院节略》中对内阁权限过重加以解释说:“言官交章弹奏,多以政府权重为词,不知东西各国内阁只总理大臣一人,从无专权之事,因有议院持其后,舆论所是者,政府不得尽非之,舆论所非者,政府不得尽是之。…安有前明阁臣自作威福之事乎!”此乃地地道道的欺人之谈。立宪国家的总理大臣之所以“从无专权之事”,并非由于畏惧“舆论”之故,而是由于国会具有立法权和监督权,使内阁不能专权。内阁如不执行国会通过的议案,或胡作非为,国会便对之进行弹劾,掀起倒阁风潮,迫使内阁辞职。袁世凯等却把国会的立法和监督作用故意歪曲为“舆论”,就是企图使人相信,不设具有立法权和监督权的国会,只成立供政府“采择舆论”的资政院,内阁也不会专权。这种偷梁换柱的说法当然是欺骗不了稍具立宪常识的人们的。

袁世凯为什么如此热衷于设立责任内阁?立宪派的刘厚生作了如下分析:他想“拥护庆王做国务总理大臣,自己做副总理大臣”;“如此,则一切用人之权,都操在庆王之手,说穿了,就是在世凯之手”,“另有一个不可告人的隐衷”是,“他见那拉氏年过七十,气体渐衰,深恐那拉氏忽然死了,他所出卖的光绪一旦恢复政权,东窗案发,他的首级难保。他想必须早早预备办法,必须身在北京方能预先布置,方能临机对付”,“假如他到北京,做了副总理大臣之后,他更可以控制宫廷,唯所欲为”(刘厚生《张謇侍记》第135—136页,上海书店1985年影印版)。刘的分析基本上是正确的。新官制草案拟出后,袁世凯即让其联姻不久的户部尚书张首熙具疏密保奕匡为总理,袁为副总理,就是十个明证。

那么,假若按照袁世凯设计的方案改组中央机构,并且按照他的意愿由他和奕助缉阁,中国是否就能顺利推行资产阶级君主立宪?回答是否定的。众所周知,袁世凯惯于搞政治投机,戊戌变法时出卖过维新志士,1901年清廷下诏变法,他奏陈的一套全是洋务派的主张;立宪思潮兴起后,他的投机面目再次得到充分表露。1904年,立宪派首领张謇致其一函,以日本之伊藤博文、坂垣退助相期,请其出面赞助立宪。他知道气候不到,怕冒风险,答以“尚须缓以俟时”(张謇《年谱》第12页,载《张季子九录》“专录”卷七),加以敷衍。1905年立宪思潮高涨,张謇又从个人的安危荣辱下说词,函其倡导立宪,“执牛耳一呼”,建立“不朽盛业”,直到这时,袁世凯方看清立宪潮流不可阻挡,再不表明态度,就将在政治上陷于孤立,要消灭声势日渐强大的革命运动,也只有实行立宪一途,同时为了执立宪之牛耳,趋会时势,博取美名,夺取更大权力,他才决定联合两江总督周馥、湖广总督张之洞电奏实行立宪政体,后又单独奏派王公大臣出国考察各国宪法。所以,从一开始,袁世凯的赞成立宪就不是真诚的,而是在立宪派推动下,在时势潮流驱迫下的应变和投机行为。时隔两个多月,即同年9月,载泽等出洋考察政治五大臣遭遇革命党人吴樾的炸弹轰击后,他又变得反复无常,非但不再象其他大臣那样积极,反而成了立宪的主要阻挠者。载泽抵达英国伦敦时,出使英国大臣汪大燮曾问阻挠立,宪者为谁,载泽即答称;“小阻盛宣怀,大阻袁世凯。”袁于奏对时谓“可有立宪之实,不可有立宪之名”(《汪康年师友书札》一,第837页,上海古籍出版杜1986年版)。他的奏陈一度大大动摇了慈禧的决心,以致出洋考察政治大臣行期迟迟准定。张謇说他此时“觇候风色不决”,实非妄言。而到了1906年7月出洋考察政治大臣归来同声奏请立宪后,他对立宪又表现得空前热心积极。8月下旬奉命进京讨论是否实行宪政,他极表赞成,对人扬言,“官可以不做,法不可不改”,“当以死力相争”(陶湘《齐野东语》,见陈旭麓主编《辛亥革命前后》第 28—29页)。“有欲梗其议”者,他就大扣其政治帽子,呼叫:“有敢阻立宪者,即是吴越(樾)”,“即是革命党!”经其恐吓,“于是无敢言者”(孙宝碹《忘山庐日记》下,第914页)。

袁世凯不仅是个政治投机分子,而且野心勃勃。他自1901年11月出任直隶总督、北洋大臣后,身兼八大要职,势力迅速膨胀。迨至1905年训练完北洋六镇新军,成为北洋军事政治集团的总头目,益发炙手可热。同时在此期间不断利用巨额公款贿买奕匡,与之结成死党。奕匡以卖官鬻爵、贪赃枉法著称于世,“不问政事,专事货贿”(魏元旷《尤宣佥载》第4页),倚袁为左右手,遇有要事,必然咨商,完全成为袁的傀儡。袁则以奕匡为奥援,拼命扩张势力,排斥异己,干预朝政。奕匡、袁世凯集团是清政府内部最大的实权派,也是腐朽势力的代表,他们朋比为好,纯粹为了一己私利。既然袁世凯是个政治投机分子,与奕动结党营私,他们对立宪的态度及主张必然取决于是否对已有利,思想深处绝不会真正拥护资产阶级的君主立宪制度,企望他们推进资产阶级民主政治是根本不可能的,而这也就是他们在制定官制改革方案时力主设立责任内阁,舍弃成立国会的原因之一。

改革官制既是关系到要不要预备立宪,如何预备立宪的重大问题,实际上也是一次政治权力的再分配,牵涉到所有官员和集团的