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陈元:开发性金融——市场建设的先行者

陈元 开发性金融
近年来,国家开发银行按照国家发展战略和宏观调控要求,注重加强风险控制,依靠自身的市场业绩和市场活力,积极支持基础设施、基础产业和支柱产业等领域的国家重点项目建设,主动用市场的方法实现政府发展目标,逐步走出了一条符合中国国情的开发性金融之路。
开发性金融是政策性金融的深化和发展
开发性金融是政策性金融的深化和发展,通过建设制度、建设市场实现政府的发展目标,可以解决很多过去政策性金融想解决而没有解决好的问题。无论是发展中国家,还是发达国家,都需要开发性金融机构来实现政府的发展目标,促进经济社会协调发展。世界银行、亚洲开发银行、德国复兴信贷银行、美国房贷协会等,都是国际知名的开发性金融机构。这些机构在本国或区域性经济社会发展中承担着重要职能,与传统政策性银行不同,他们的业务面很宽,相当多的领域可以自主去做,而且大方向是完成政府的发展目标。
开行经历了一个从政策性银行到开发性金融机构的发展过程。开行成立初期的几年,由于受传统的融资体制和运行方式的影响,积累了一定风险。后来开行开始在贯彻国家宏观经济政策、产业政策和区域发展政策的前提下,按市场要求、银行框架运作,在打通基础设施融资瓶颈的基础上,把握国家发展的需要,并开始向社会瓶颈领域扩展,通过开发性金融促进国家发展战略的实现,做了很多支持社会发展的项目,如中小企业、再就业、文教卫生包括非典期间的一些贷款。这些都是开行主动根据国家发展需要做的。
开行作为政府的开发性金融机构,发挥了政府和市场之间的桥梁作用。一方面支持重点项目,像煤电油运等瓶颈行业,同时又建设市场,人们的信用意识增强了,认识到开行的资金源头是从老百姓那里来的,最终是要还的。虽然开发性金融机构是国家的,但是也要按市场规则办事。过去几年,开行在市场建设中发挥了很大作用,也取得了成效。这种建设市场的办法不仅可以用在大型项目上,还可以用在社会瓶颈等广泛的领域,加速经济社会发展,提高经济运转效率,使整个市场建设成为经济增长的一个拉动点。
开发性金融的主要特征
开发性金融是适应制度落后和市场失灵,为维护国家金融安全、增强经济竞争力而出现的一种金融形式,在国际上已有百余年历史。开发性金融通常为政府所拥有,赋权经营,具有国家信用,用建设制度和建设市场的方法实现政府的发展目标。开发性金融的特征是只要有市场缺损、法人等制度缺损,又有前景光明的投融资领域,能够进行制度建设、以整合体制资源取得效益的,就是开发性金融的领域。
从世界性的发展趋势来看,开发性金融一般经历三个发展阶段:第一阶段是政策性金融初级阶段,作为政府财政的延伸,不强调自身业绩,以财政性手段弥补市场失灵。第二阶段是制度建设阶段。开发性金融以国家信用参与经济运行,注重自身业绩,推动市场建设和制度建设。第三阶段是显现战略的开发性金融的作用。
开发性金融在中国有广阔的领域和空间,这是由中国经济转轨时期和全面建设小康社会的特点决定的。目前,开行正向着第二阶段充分展开并向第三阶段一些目标迈进。
当前经济社会建设需要开发性金融
当前我国经济社会发展中的矛盾,从根本上可以归结为经济社会发展需求和金融发展相脱节,融资体制发展落后,市场建设发展落后,使得经济社会得不到统筹发展所必需的融资支持。具体说,既有能源交通等物质瓶颈,又有融资体制瓶颈,使“三农”、中小企业、西部开发、东北等老工业基地、县域经济等领域,得不到信贷融资的足够支持。而这在相当程度上是由于制度和市场建设落后。因此,加强制度和市场建设,弥补体制落后和市场失灵,是当前亟待解决的突出问题。
制度和市场需要建设,但不能依靠自发形成,而要主动地进行建设,需要政府、开发性金融和企业共同推进。开发性金融以国家信用为基础,以市场业绩为支撑,以建设市场来实现政府的发展目标,通过“铺路”、“搭桥”,带动社会资金、带动其他金融机构,使得可持续的协调发展成为可能,实现国家的战略目标,尤其是在国家的重点领域以及很多传统落后领域,开发性金融都可以发挥重要作用。西方国家形成发达的市场经济体制经历了盲目、漫长的演进,付出了极高的成本和代价,中国不能再走自发演进的老路。中国可以而且必须发挥后发优势,通过自觉主动地建设制度和市场,实现跨越式发展。在制度和市场建设中,开发性金融可以发挥政府与市场间桥梁和纽带的作用。近年来,开行注重发挥融资优势和政府的组织协调优势,特别强调跟地方政府合作加强市场建设,通过组织增信,把政府的力量化为市场的力量,发挥了很好的作用。在市场建设中,很重要的就是用市场的方式,建设信用平台,政府在其中通过协调组织增信规范约束平台企业,把过去分散的资源、机构整合成一个整体,以建设健康的财政和健全的金融为目的,促进健康协调统筹发展,从而实现市场建设、消除风险,促进市场的稳定和金融资产的安全。
宏观调控中显现开发性金融的积极作用
这次宏观调控是对银行支持经济社会发展和风险控制能力的一次实实在在的检验。国家实施宏观调控政策以来,开行切实承担起国家赋予的宏观调控职责,对融资总量、结构、项目进行调控,使开发性金融的融资调控成为国家宏观调控的重要组成部分。
在结构调整上,开行通过逐个项目的融资推进市场建设,缓解煤电油运等经济社会领域的瓶颈制约,促进了国家整体投资的发展;在宏观调控中,坚持区别对待、有保有压,贷款重点向煤电油运等行业倾斜,防止国家和地方重点建设项目资金链断裂。
在总量控制上,1998至2003年主要是配合和扩大投资拉动,扩大对“两基一支”项目的贷款规模;2003年下半年以来,严格控制贷款规模,主动开展固定资产贷款项目清理工作,集中保证国家和地方重点项目建设。开行通过管理资产的方式,把一些能源、交通等行业的优质资产出售给商业银行,一方面引导商业银行支持煤电油运,另一方面腾出规模支持结构调整的新项目,以发挥建设市场的先锋作用。
开行运用债券筹资优势,引导社会资金投向。把主权级信用转化为市场筹资能力,将储蓄资金和社会分散资金转化为长期集中大额资金,并发挥资金导向作用对国家重点发展的产业和区域,提供集中、大额和长期的融资支持。开行在宏观调控中通过建设市场、建设制度,从深层次把调节作用与市场建设结合起来,有效控制和防范了地方财政风险和基本建设规模盲目扩张。
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