文章 - 余斌、陈昌盛、刘守英：北京朝阳区高碑店乡调查－－城市化进程中城乡结合部面临的挑战与政策选择

　　随着城市化的快速推进，城市版图不断向农村延伸，农民土地被政府征用，原住民在失去土地后进入城市就业大军。已有的村社从封闭走向开放，大量外来人口进入居住或就业。在这块土地上成长的产业和企业也逐渐被取代或“升级”。这些区域通常被称为“城乡结合部”。它既是城市化的一道风景，也记载了原住民在城市化浪潮下的命运转换，更成为城市政府利益博弈中一块“烫手的山芋”，也是最难治理的区域之一。
　　高碑店乡位于北京市朝阳区的东部，素有长安街东第一乡的美誉。上世纪90年代末以来，城市化的快速推进和北京城区的东扩，使这里成为典型的城乡结合部。随着大量国家和市级重点工程的实施，大量农民土地被征占，产业发展空间被挤占，社会矛盾激化，群体性事件频发，成为北京集体上访第一乡。近年来，高碑店乡不仅解决了大量社会矛盾，而且综合经济实力不断增强，区域整体环境发生根本性变化，进入人民生活水平显著改善与社会和谐的良性轨道。高碑店乡所走过的道路，在相当程度上揭示了城乡结合部经济社会发展面临的矛盾，积累了解决矛盾与冲突、构建社会和谐的基本经验，并为城市化进程中解决“城乡结合部困境”指明了政策调整的方向。
　　
　　一、城市化进程中城乡结合部面临的突出矛盾
　　
　　上世纪70年代末以前，高碑店乡主要以种植业为主，是北京的蔬菜供应地之一。80年代后期，农村工业化进程加快，工业企业快速发展。90年代末期以来，随着北京市整体规划调整和城市建设东移，该乡城市化进程加快。1993年8月开始，乡人民政府和地区办事处两套体制并存，成为典型的城乡结合部行政管理模式。在城市化进程中，出现了大量经济、社会问题，农民与政府、农民与企业、农村内部等矛盾和冲突加大。
　　
　　（一）现行规划不能适应城市化的需要
　　
　　1993年以来，高碑店乡进入城市化建设快速发展时期，承担了大量城市服务保障功能。在辖区征用集体土地建设了华能北京热电厂、北京高碑店污水处理厂、京通快速路、地铁复八线等24项重点工程，并承担了四环路、五环路及绿化隔离带等建设任务。城市化进程加快，使该乡逐渐变成了“叫农村无农业、称农民无耕地、农转居无工作、要发展无空间”的四无乡。面临着“八多、两少”的困难局面，即公路多、铁路多、河流多、高压线多、国家重点工程多、绿化面积多、需要安置就业的人数多、历史遗留问题多，而产业用地少、发展空间少。
　　高碑店乡目前执行的控制性详规确定的产业用地是根据1996年统计的劳动力人数进行测算的，只考虑绿隔内剩余农业劳动力（当时共有2088人）的就业安置，未考虑绿隔外劳动力安置以及转工自谋人员就业问题。全乡规划产业用地仅为28.6公顷，人均17.44平方米，无法满足就业安置和产业发展需要。此外，原规划对高碑店乡产业用地指标是按照第二产业确定的，在《朝阳区十一五发展规划》中该乡已经被纳入CBD功能拓展区，主要发展商业、服务业、文化创意产业等第三产业，但现行的规划控高和容积率并未调整，仍按二产规划执行，控高和容积率偏低，不符合目前的产业定位。
　　
　　（二）就业与民生问题是城市化进程的关键和难点
　　
　　“农转居”自谋职业人员生活困难。仅从1993年执行北京市政府关于农转居安置工作的16号令至2003年，该乡农转居人员就达到10765人，其中农转工自谋工作人员8600余人，是朝阳区农转居、转工最多的乡之一。按当时工资、物价和利息水平计算，每人一次性3万元补偿水平不低。但10多年后，工资、物价水平大幅提高，3万元连吃饭带看病已所剩无几，造成这批自谋职业人员生活陷入困境。
　　群众失业问题比较严重。2003年，高碑店乡有失业人口8045人，其中农村富余劳动力449人，农转居自谋职业失业人员4025人，超转人员失业1378人，城镇失业人员1956人，农转工后又下岗237人。失业情况严重有几个原因：一是执行北京市第16号令后，采取的是转居不转工自谋职业的政策，造成大量农民既失地又失业；二是乡里原有企业大都规模较小，吸纳就业能力不足。特别是由于绿化隔离带建设，拆除各类乡镇企业249家，涉及9600多职工离岗，其中乡内职工3690人；三是由于绿化隔离带建设，农地由种菜改为种树，对劳动力的需求大大减少，造成数百农民“下岗”。
　　为了解决就业问题，乡村两级在开展技能培训、广开就业渠道、提供就业信息等方面做了大量的工作，但能够输出的劳动力十分有限。当时，各村只好采取福利就业形式，对失业人员进行安置，如八里庄社区1000多农民都已转居拿3万元自谋职业，但生活又迫使这些农民返流集体要求就业，无奈之下，在2公里长的街道，本来已有区环卫局工人清扫，但为安置就业，村集体又安排400多人清扫街道，60人担任治安联防员，由村集体出资每月每人付工资350元。2003年全乡5个行政村采取各种方式，共解决了1092人的就业问题，但失业人员仍有增无减。失业问题已经成为当时导致高碑店群众生活困难和影响社会稳定的最突出问题。
　　由于“种田无地、上班无岗、参保无份”，困境中的百姓三天两头地来到乡里，吵着闹着要工作，还隔三岔五地到区里、市里甚至天安门、中南海去上访，最严重的一年，乡里仅雇车接人就花了4万多元。2004年，区委、区政府甚至将解决高碑店乡群众上访问题列为稳定工作的“一号工程”。
　　
　　（三）集体积累薄弱成为城市化进程的瓶颈
　　
　　城市化进展和绿化隔离带建设给高碑店的经济发展带来很多困难和问题。一是绿化隔离地区用于绿化，由种菜改为种树后，不仅原有农业收入下降，而且每年维护费用给乡村集体经济带来很大的压力。二是为完成绿化隔离带建设任务，需拆迁企业近600家，给集体经济发展和财政收入带来很大的影响，乡里每年仅厂房租赁收入就减少1.2亿元。三是乡镇企业发展面临新的困难，新规划产业用地与原企业占地和需安置的就业人口相比严重不足。而且新规划的产业用地大部分是在现有的村庄原址，需在村庄迁建改造后才能使用，短期内很难完成。四是房地产开发收入难以平衡绿化带建设资金。按照北京市政府1994年7号文件精神，把房地产开发同旧村改造、实现绿化相结合，安排与绿地无矛盾的经营性建设项目，以平衡绿化资金。从执行情况看，由于房地产开发的面积过小，难以平衡拆迁和绿化建设资金。
　　由于城乡二元体制分割和城市管理体制改革滞后，使乡村两级集体经济组织负担了许多原本不该承担的责任。一是在2004年以前，大量农民转居后，由于没有纳入城镇社会保障体系，其医疗、养老、就业等生活和福利问题仍需乡村两级集体经济组织负担，需要投入大量的财力和精力。仅2003年，该乡在为男年满55岁和女年满50岁的农转居人员负担的生活费、医疗费每年就达500多万元；二是尽管目前高碑店乡大部分农民已转居，但仍离土未离乡，还实行传统的农村管理体制，其绿化、保洁、垃圾清运、治安联防等许多社会管理事务依然由乡村集体负担，每年为此支付700万～800万元；三是乡村两级集体为当地经济社会发展和完成上级政府交办的临时性任务，如道路维护、市容美化、环境整治等每年支出的费用也达数百万元。在当时乡镇企业发展不景气，收入减少的情况下，乡村两级集体经济组织只能靠动用集体原有的积累维持这些负担。
　　
　　二、朝阳区高碑店乡的做法与政策创新
　　
　　城市化繁荣了城市，挤压了农村。原来低矮的房子变成了高楼大厦，农民的土地变成了国有企业和市政用地。而土地征用产生的大量问题留给了乡村两级组织。面对城市化过程中城乡结合部如此众多棘手的问题和矛盾，高碑店乡在短短几年时间内，从“四无乡”，转变成北京市的“十富乡镇”和“最美丽乡村”，从一个“上访大户”转变为和谐乡村，从调查了解的情况来看，其关键在于地方政府和基层组织真正将工作重心转向民生，并采取了切实有效的举措。
　　
　　（一）全面落实发展富民，地区经济有了新发展
　　
　　在土地资源紧缺的情况下，高碑店乡通过发展“胡同经济、庭院经济、废墟经济”，把散落在街巷、民居内的几十家销售制作古家具户组织起来，培育出了北京市特色商业街－－高碑店古典家具一条街。在此基础上，顺势而为大力发展“传统、传媒、时尚”三大文化创意产业。引进了中国科举博物馆、聚仙堂古典文化艺术中心、盛世龙源、晋商博物馆、桥艺术中心、传媒产业动力源、华声天桥、中国油画院、暖炉博物馆等一大批传统文化产业项目。完成了传媒产业一期项目建设和时尚文化产业园区的整体规划。高碑店村、高井村被列为全市社会主义新农村试点，古典家具和传媒文化产业园区被列为区级首批文化创意产业重点园区，“三大文化创意产业”发展格局初步形成。产业的调整优化，提高了发展质量，推动各项事业朝着又好又快的发展轨道迈进。2008年全乡完成经济总收入99亿，增长29%；实现利润5.4亿，增长50%；上缴税金2.83亿，增长29%；人均劳动所得达26700元。充分体现了该乡的富民工作目标，显现了强势的发展势头和十足的发展后劲。
　　
　　（二）着力构建保障安民，百姓生活有了新改善
　　
　　通过实施“千人就业行动计划”（每年至少实现1000名失业人员相对稳定就业）、“双六百工程”（实现新增规范就业带保险600人、使600人获得职业技能证书），就业保障工作不断取得实质性进展，6000多人通过职业指导，转变观念，获得相对稳定的岗位，4000多名农转工自谋职业人员通过学习获得技能证书，500多名“45、55”农转工自谋人员通过劳务派遣组织和社区灵活就业得到了就业保险援助。成立“爱心超市”、基层残疾人俱乐部、康复工作站，积极解决全乡困难群众的生活问题。“爱心超市”成立5年多来，共接受捐物10余万件，捐款100余万元。救助乡内外困难群体近1000户共3000余人。2007年，投资500余万元建设乡社区服务中心，为全乡群众提供文化教育、医疗保健等八大类50多个服务项目。
　　
　　（三）大力推进文化育民，地区文明有了新风尚
　　
　　成立了乡文化中心，组建了乡艺术团，修建了藏书超过万册的乡图书馆；在每个村都修建了一个超过1000平方米的健身广场。成立秧歌队、舞蹈队、高跷队、健身队、合唱队、小车会、舞龙队。经过几年的发展，全乡已有各类文体活动队伍282支，5000余人经常参加文体活动。每年组织开展“五月鲜花”文体活动月、“夏日文化广场”、“金秋艺术节”、“喜迎新春秧歌大赛”等大型群众性文体活动。高碑店村老年高跷和少儿高跷先后走出国门，到英国、澳大利亚和美国，参加北京风情舞动伦敦、悉尼和洛杉矶活动。通过创办文明礼仪大课堂、文体活动大舞台、健康知识大讲堂、百姓民俗故事会，不断加强公共文明建设。以“爱我高碑店”为主题，开展了人文奥运大讲堂，“文明高碑店”原创节目比赛，“爱我高碑店”一日游等一系列群众性精神文明创建活动。乡域百姓自发地创作了《爱我高碑店》地区之歌，极大地激发了群众热爱家乡、建设家乡的热情，增强了全乡干部群众的凝聚力。
　　
　　（四）统筹推进管理塑民，城乡发展有了新面貌
　　
　　自2002年开始提出“消灭突击，建立长效”的要求，不断完善经济可持续发展、城市建设与管理、劳动力就业与社会保障、社会治安综合治理、精神文明建设“五大长效机制”，全面提升该乡的科学管理水平。在环境管理方面，率先在高碑店村实行了“定时定点”倒垃圾制度，清理堆物堆料，在改善环境的同时，改变了农村千百年来的不良生活习惯。从2003年到2006年，投入6000多万，用于环境建设改造，建设了兴隆郊野景观公园。强化科技创安工作，投资262万元建成地区城市管理综合指挥中心并投入使用。成立了乡社会矛盾排查调处分中心，建立“六位一体”的社会矛盾排查调处机制。群众自发成立老年志愿者服务队、治安巡逻队，维护村内环境和社会治安，形成了群防群治的良好局面。2005年，在全乡同步成立了18个社区，一批批从机关、从社会和村内工作岗位上选拔出来的优秀的干部进入社区，开始积极参加城市管理。
　　
　　三、解决“城乡结合部困境”的政策建议
　　
　　在城市化的快速推进阶段，会出现收入分配差距拉大和社会矛盾的增加等一系列问题。从全球各国或地区的城市化经验看，我们能找到城市化加剧了社会分化和冲突的个案，也能找到城市化让大多数群体受益、从而促进社会进步与和谐的个案。我国过去20多年的快速城市化，在很大程度上矫正了国民经济结构的扭曲，成为拉动经济高速成长的主要力量。但是，与之伴生的社会矛盾和冲突的加剧，又是一个不争的事实。造成这种局面的原因，既有城市化进程中难以避免的，也有我们制度设置和政策上的缺陷。其中最大的弊端是，城市用地必须实行征用和转为国有，导致原住民失地失业，被排斥在城市化进程之外。城市化推进到哪个村庄，那里的农民就失去土地，在获得土地原用途的补偿以后，进入城市就业大军。他们不仅无权分享土地增值收益，而且成为城市化浪潮的边缘群体和弱势群体。这是形成“城乡结合部困境”的制度性成因。
　　高碑店乡在过去10多年出现的问题，只是我们过去城市化道路出现问题的缩影。据预测，我国的城市化进程要在未来30年左右完成，如果不改变现在推进城市化中的制度性缺陷，矫正严重不公平的“城市偏向”，继续将广大农民排斥在城市化进程之外，城市版图的扩大，也将意味着类似高碑店这样的“城乡结合部”版图的蔓延，也即意味着社会矛盾和冲突波及面的扩大，由此将导致城市化和现代化进程的中断，其后果是不堪设想的。为此，我们结合高碑店个案就城市化进程中如何解决“城乡结合部困境”提出相关政策建议。
　　
　　（一）在总体规划上给农民保留一定的发展空间，使之参与城市化进程
　　
　　城乡结合部面临的最大问题是，当城市化到来时，原有集体组织和农民的发展空间就被大大压缩了，一旦变成城市，他们就彻底丧失了发展空间和机遇。要保持规划的灵活性，并结合实际调整规划。例如，当前高碑店乡的发展，就急需结合北京市整体规划修编，根据实际对控制性详规进行合理调整，使产业用地更加集中，建设用地更加适宜居住，同时补足和增加产业用地面积，提高产业用地和建设用地的容积率，进一步简化产业用地的审批程序，加快审批速度，从根本上摆脱规划对发展的制约。要给原有集体组织和农民保留一定的发展空间。在城乡结合部推进“退二进三”时，要保留一定比例的三产用地。对于市场化进入的部分，在产业布局和规划上一定要保证农民集体的参与，为原住民预留产业发展空间，以保证农民集体通过产业发展解决就业，增加收入。要完善宅基地制度，严格宅基地管理，保护农民宅基地的相关权益。要通过旧村改造和推进新农村建设，给农民个人保留一定的生存和发展空间。允许农村集体经济组织、村属企业对宅基地进行旧村改造试点，明确节约出来的宅基地仍属于原村农民集体所有，在符合规划和用途管制条件下，农民集体可以将节约出来的宅基地以自用、厂房出租、土地出租等方式集约利用。宅基地上所产生的土地租金、物业收入主要归村农民集体所有；在宅基地上建设的物业和产业，参照国有土地上的物业和产业，颁发集体所有不动产权证，允许出租、出让、抵押。
　　
　　（二）转变地方政府职能，将工作重心转向民生
　　
　　上级政府将土地征用、出让给其他用地者以后，给城乡结合部留下了大量问题，包括失地农民的就业、基本生存保障、征地带来的生活水平下降和不满、以及历史遗留问题等等，只能由地方政府和基层组织来解决。在城乡结合部，地方政府和基层组织的职能如果不进行真正转变，继续以招商引资和追求GDP为中心，只会加剧这些区域的不稳定。高碑店乡在严峻的形势下，变被动为主动，积累了大量政府解决民生、化解社会矛盾、促进社会和谐的经验，值得推广。包括花大力气帮助失地农民解决就业、培育与城市接轨的附加值更高的产业、健全失地农民社会保障和救助体系、建立社会矛盾预警和调处机制等等。建议各地总结一批城乡结合部解决民生问题的经验，建立市、区、乡、村四级协调机制，明确政府解决民生的具体内容，将政府工作职能转变落到实处。
　　
　　（三）将城乡结合部纳入城市统一的基础设施及社保、养老、医疗体系，消除城乡分治
　　
　　既然城乡结合部已经进入城市版图，成为城市化地区，既然农民将自己的土地和产业“奉献”出来发展城市产业，对于这些区域的建设和公民待遇就应当纳入原有城市体系。既然城市已经延伸到了城乡结合部，城市基础设施建设也应向这些区域延伸，决不能继续以“二元”的眼光，把这些区域的基础设施建设视作农村的一部分，在资金、规划和标准上另眼相待，形成城乡结合部与城市基础设施两张皮的现状。也就是说，城乡结合部的基础设施建设和原住民的社会保障、养老保障等，应该作为公共服务由政府财政统一支付。具体而言，一是将城乡结合部的基础设施建设纳入城市统一的建设网络，在规划、资金和建设上真正实现城乡一体化，改变目前城乡结合部与城市基础设施建设两张皮的局面。二是将城乡结合部农民的失业、社保、养老、救助等统一纳入城市社会保障体系，让城乡结合部原住民享有和其他城市居民一样均等化的公共服务。
　　
　　（四）推行农村股份制改革，切实保护农民土地权益
　　
　　随着城市化的进程，农民集体土地以出租或厂房出租等方式，使集体经济收入大幅增加。但是，对集体土地上增加的这笔收入如何公平分配、尤其是让原集体组织成员平等分享，是一个一直没有很好解决的问题，也是导致农村上访和群众不满的一大因素。我们建议，在城乡结合部，应借鉴一些村庄的经验，大力推行股份制，加强民主管理、民主理财，切实让广大农民享受到土地级差收益的成果。具体而言，一是明确农民集体是土地级差收益的主要获得者，允许农民集体有权获得宅基地和集体建设用地出租、出让后的级差收益；二是允许企业与农民集体合股、合作开发集体建设用地，但企业只获取物业和产业投资的销售利润；保留一定比例的物业给农民集体，以出租方式永久获得一笔收益，解决村庄公共投资和村民福利;三是推行股份制改革，明确集体成员身份和股份分配办法，制定集体建设用地级差收益管理办法，主要保障农民土地权益。
　　
　　（五）在发达地区和大城市的市、区两级设立城乡协调发展部，解决城乡结合部的政府管理缺位
　　
　　城乡结合部问题的解决，既有赖于政策创新，让原住民分享城市化进程的成果，也急需在治理体制上创新。目前城乡结合部在行政体制上，既不是典型的城市体制，也不是典型的农村体制。在问题没有露出水面时，这一区域就是一个都不管的地带。只有在问题闹大以后，才会引起重视。鉴于城乡结合部问题的特殊性、突出性和复杂性，而我国在今后一段时期仍处于城市化的高峰阶段，城乡结合部问题就不可能短时间解决。因此，我们建议，在城市化进程快速推进的沿海发达地区和大城市，应该设立“城乡协调发展部门”，以解决城市化推进中城乡结合部管理缺位的问题。