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时卫干:外资角色再审视

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此文立场观点与《中国产业外资控制报告》相同,介绍分析了一些《报告》发表后出台的《关于外国投资者并购境内企业的规定》的内容,并列举一些外资并购案例。这篇文章是本站编辑的专题:“外资在中国”的一部分。
作者简介: 时卫干
中国社科院世界经济与政治研究所博士
  在中国已开放的产业中,每个产业中,排名前5 位的企业几乎都由外资控制:中国28个主要产业中,外资在 21 个产业中拥有多数资产控制权。尽管时间因素很快冲淡了它们曾经带来的巨大震荡,但中国已然成为国际资本新的冒险乐园。

  8月8日,商务部、国资委、工商总局、证监会等6部委联合颁布《关于外国投资者并购境内企业的规定》(以下简称《规定》),《规定》自2006年9月8 日起施行。《规定》明确外资可以利用境外股权的方式并购境内企业,体现了中国顺应国际化的思路,同时更显示出政府在维护国安经济安全方面的决心。

  中国发出外资政策调整信号?

  尽管《规定》只体现为对《外国投资者并购境内企业暂行规定》(2003年所颁布)的修订,但联系到两个月前开始并至今没有定论的“凯雷并购徐工事件”,此时出台这一文件激发了官产学各界的想象力,似乎喻示中国政府对待外资的态度有所转变。

  《规定》由六章总计61条构成,篇幅较此前《暂行规定》的26条有了较大增加,更重要的是,在外资利用境外股权方式收购境内企业、外资企业收购的市场准入及审批程序、政府反垄断调查等内容有了较为明晰的规定,体现出中国政府对待外资的政策方面已经进入战略调整阶段。

  《规定》的出彩之处颇多,核心在于解决了三大问题。

  其一,第十二条规定:“外国投资者并购境内企业并取得实际控制权,涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素,或者导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的,当事人应就此向商务部进行申报。当事人未予申报,但其并购行为对国家经济安全造成或可能造成重大影响的,商务部可以会同相关部门,要求当事人终止交易或采取转让相关股权、资产或其他有效措施,以消除并购行为对国家经济安全的影响。”

  这一条至关重要,商务部因此而被授予了对外资并购交易的最终审批权。但是,商务部并未规定“影响国家经济安全”的标准是什么,也就是说,现阶段“经济安全”更多可能是基于感性判断而不是理性事实,商务部的最终审批权由此而被大大放大,政府否决外资并购也有了法律基础。

  其二,《规定》允许外国投资者以境内已在交易所上市的股权作为支付手段并购境内公司,并专门列出一章,对外资的股权并购行为报批流程予以约束。

  该条目内容,影响方面有二:一是规范了已在境外上市的公司收购国内关联企业资产的交易;二是,堵死了前几年流行的“海外曲线IPO”(俗称“红筹上市”)。过去,中国本土企业寻求海外上市的操作流程一般为:境内企业在海外设立离岸公司或购买壳公司→将境内资产或权益注入壳公司→以壳公司名义在海外上市,这种方式一则能有效绕开国内管制,二则能够通过收购、注资、换股等方式,令境内企业股成为法律意义上的外商投资企业,享受相应优惠待遇。

  对此,《规定》明确规定,未来境内企业通过“特殊目的公司”方式海外上市,必须获得证监会及商务部的审批,再想通过上述方式寻求海外上市已不再合法,对许多已投资于国内企业的私募基金及诸多投资银行而言,这一点是致命的。

  其三,《规定》首次提出,外资并购必须要经受“反垄断调查”,如果出现境外并购一方当事人在我国境内拥有资产30亿元人民币以上、在中国市场上的年营业额在15亿元以上、其及关联企业在中国市场占有率已经达到20%,或者由于境外并购使其及关联企业在中国的市场占有率达到25%等情况,商务部和国家工商行政管理总局可以审查这个并购是否存在造成境内市场过度集中,以及妨害境内正当竞争、损害境内消费者利益的情形,并作出是否同意的决定。

  可以想象,《规定》对外资并购中国企业、中国企业赴海外上市都将产生极大影响。而《规定》提出的“国家经济安全”,很显然与“徐工事件”有着莫大关系。

  惊人的外资控制

  2001年中国正式加入WTO后,收购已经取代投资建厂从而成为外资进入中国市场最重要的方式。

  据统计,2005年,国内并购案创记录地达到1251宗,数量上,外资占比在10%以上,而且外资的收购标的额,平均高出内资收购的50%。一般而言,外资收购中国企业,坚持着“必须绝对控股”、“必须是行业龙头企业”、“预期收益率必须超过15%”的“三必须”原则。

  从行业上看,银行、保险、电信、汽车、物流、零售、机械制造、能源、钢铁、IT、网络、房地产等,凡此种种,这些热门行业都已经有外资进入。并购方阵营中,来自美国的跨国公司最多,占比超过30%,欧盟企业次之,约占27%,其余来自东盟和日本等。从资金来源看,国外收购资金主要包括两种:跨国企业、QFII及各种私募基金,而且,近年来国际私募基金逐渐成为并购的主角。

  网络及IT行业是私募基金传统上的偏爱行业,不过,种种迹象表明,私募基金的兴趣已经逐渐转向金融业及其它产业。金融业方面,2004年新桥资本最终控股深发展银行;高盛领导的投资基金,联合德国安联公司购买工行9.9%的股份;淡马锡(亚洲金融控股私人有限公司)购买建行5.1%的股份;凯雷收购中国太平洋寿险公司24.975%的股份等等。

  产业方面,华平基金入主哈药股份;凯雷收购徐工机械(尚待中国有关部门审批);高盛下属基金入股海王生物及控股双汇;摩根斯坦利下属基金收购山水集团(中国最大的水泥企业)、美国Best Buy控股五星集团(中国第四大消费电器连锁商);美国卡特彼勒计划收购厦门工程机械、广西柳工机械、河北宣化工程机械以及山东潍柴动力等;瑞士豪西盟(Holchin B.V.)拟通过定向增资发行A股方式最终控股G华新(中国水泥龙头企业)、印度米塔尔钢铁公司入股湖南华菱管线;英博啤酒收购雪津啤酒;美国AB公司收购哈啤;佳通收购桦林;DSM战略投资华北制药……

  所有这些案例都在近年间发生,尽管时间已经慢慢冲淡了它们所曾经留下的巨大振动,但当我们很不完整地罗列出这些时,我们的心还是忍不住会被揪动,很显然,中国已然成为国际资本新的冒险乐园。

  国务院研究发展中心最近发表的一份研究报告指出,在中国已开放的产业中,每个产业中,排名前5位的企业几乎都由外资控制:中国28个主要产业中,外资在 21个产业中拥有多数资产控制权。比如玻璃行业,该行业中最大的5家企业已全部合资;占全国产量80%以上的最大的5家电梯生产厂家,已经由外商控股; 18家国家级定点家电企业中,11家与外商合资;化妆品行业被150家外资企业控制着;20%的医药行业在外资手中;汽车行业销售额的90%来自国外品牌。

  据国家工商总局调查,电脑操作系统、软包装产品、感光材料、子午线轮胎、手机等行业,外资均占有绝对垄断地位。而在轻工、化工、医药、机械、电子等行业,外资公司的产品已占据1/3以上的市场份额。

  追问常识

  时至今日,中国确实已经到了重新审视外资角色的时候了,至少有三个问题必须一再追问:中国还需要外资吗?继续给外资以超国民待遇合理吗?外资危及中国的经济安全了吗?

  为什么吸引外资进入?核心目标有两个:补充国内储蓄不足、引进先进技术和管理。目前,我国居民储蓄率居高不下,外汇储备增长过高过快,银行业整体出现流动性过剩,许多引入外资的企业,根本就没有动用所获得的外汇去购买外国设备和其他产品。这些外汇仅仅被卖给央行,而央行只好用该笔外汇购买美国国库券。

  在这种情况下,这些外资在中国绕了一个圈子,又流了出去,中国只得到美国国库券利息收入,而外资则获得至少10%以上的投资回报率,为什么国内这么好的机资机会一定要给外资?

  再者,外资能带来先进技术和提高管理水平吗?未必。以中国汽车业为例,在上世纪90年代,外资进入中国汽车业受到严格控制,外资主要来自德国大众和美国通用,结果却导致中国汽车市场10余年始终死气沉沉,价格也居高不下,国内合资方并未如愿以偿地得到技术和管理经验。只是近年来随着中国汽车业开放力度不断加大,行业整体水平才有了本质性的提高。

  所以,引进外资并不代表就一定能得到技术,相反,要看这个行业的竞争格局,外资只有在面临市场竞争时才会带来技术和管理经验。

  既然如此,进一步讲,给予外资国民待遇——而不是超国民待遇——应该是重新审视外资政策的根本与核心。多年以来,为了推动经济增长,增加就业,我国一直实行鼓励外资进入,并为外资提供了诸多超国民优惠政策,涉及所得税率减半、优惠价供应土地、“两免三减半”税收优惠等。

  今天,中国已经不再是外资企业低成本的生产基地,相反,中国成为外资最大的目标市场,如果继续给外资以超国民优惠政策,对内资企业将是一个极大的损害,扭曲了整体经济环境,不利于长远的经济发展。

  外资进入是否会危及国家经济安全?事实上,即便是在强大的美国,对外资的并购也是极为谨慎的。除了广为所知的《反垄断法》确保外资收购不会形成市场垄断之外,美国还有专门机构对外资并购进行经济安全审查,而履行这项职责的是美国外国投资委员会(CFIUS)。去年中海油竞购优尼科、联想收购IBM电脑业务以及阿联酋迪拜公司收购美国六大港口等事件中,收购方都曾受到CFIUS的审查。

  不但如此,对于大型的跨国收购,还可能要遭遇美国司法部和美国对外贸易委员会等机构的反垄断审查。更不用说,一旦涉及国防、能源、高科技、传媒、航空、国土资源等敏感领域和战略资产,经济安全审查就成为必经程序。

  中国的《外商投资产业指导目录》将外资进入中国的产业分为鼓励类产业、限制类产业和禁止类产业三类,规定了外资禁止进入和限制进入(不能超过51%股权比例)的产业,实质上也是对外资收购建立了一道安全屏障。尽管《规定》对到底怎么才算危及“国家经济安全”语焉不详,但的确很有必要。


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