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福山:政治秩序的起源 (选章)

福山:政治秩序的起源 (选章)

政治秩序的起源

毛俊杰译,广西师范大学出版社2014
第一章

第一部分 国家之前

第一章:政治之必需

第三波的民主化,时人对自由民主制前景的担忧;

左右两派憧憬政府消亡,发展中国家却在身受其害;

我们视各式机构为理所当然,但对其来龙去脉,却一无所知。

 

1970年到2010年的40年间,世界上民主国家的数量经历一次高涨。1973年,世界151个国家中,被《自由之家》(Freedom House),评估为自由国家的,仅占45个。《自由之家》是一家非政府机构,每年就世界各国的公民权和政治权,提供量化评选。(1)该年,西班牙、葡萄牙和希腊是独裁政权;苏联和其东欧卫星国仍显得强大和凝聚;中国正卷入毛泽东的文化大革命;一群腐败的"终身总統"正在非洲巩固他们的统治;大部分拉丁美洲处于军人独裁之中。到了下一代,人们则亲眼目睹巨大的政治变化。民主制和市场导向的经济,在中东阿拉伯之外的世界各地蓬勃兴起。20世纪90年代后期,约有120个国家--占世界独立国家总数的60%--成为民主制。(2)这一变化,即是塞缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)讲述的第三波民主化。自由民主制作为预设,已成为21世纪初普遍接受的政治环境。(3)

潜行于体制变化之下,是一项巨大的社会转型。世界上一度消极的千百万民众,组织起来,参与他们各自社会的政治生活,其结果是朝民主制的大幅转向。此次社会大动员,背后有众多因素:广为普及的教育,使民众意识到自我和周遭的政治环境;信息技术,使思想和知识得到迅速传播;廉价的旅行和通讯,让民众得以运用他们的脚来参与选举,如对政府不满;经济繁荣,诱发民众渴望获得更齐全保障。

第三波在20世纪90年代后达到顶峰。21世纪第一个10年则出现"民主衰退"。参与第三波民主化的国家中,约有五分之一,不是回复到威权主义,就是看到其民主机构遭受严重侵蚀。(4)《自由之家》提及,2009年是世界自由程度连续下跌的第四年,这是自1973年创建以来的首次。(5)

 

政治焦虑

21世纪第二个10年初,民主制呈现若干形式的病状。第一种焦虑,取得民主进展的某些国家出现彻底逆转,如俄罗斯,委内瑞拉和伊朗。其民选领袖忙于拆除各式民主机构,操纵选举,关闭或鲸吞独立的电视和报纸,取缔反对派的活动。自由民主不仅是在选举中获得多数,而由一套复杂机构所组成,通过法律和平衡,来限制和调节权力的行使。很多国家,虽然正式接受民主的合法性,却在系统性地取消对行政权力的制衡,系统性地发起对法律的侵蚀。

其次,那些似乎走出专制的国家,却陷入政论家托马斯·凯罗塞斯(Thomas Carothers)所谓的"灰色地带",既非完全专制,也非货真价实的民主。(6)许多前苏联的继承国家,如中亚的哈萨克和乌兹别克,即如此。1989年柏林墙倒塌之后有个普遍假设:几乎所有的国家将过渡成民主制,而民主实践中的种种挫折,会随时间的推移而获得逐一克服。凯罗塞斯指出,该"过渡模式"的假设是靠不住的,很多专制的精英阶层,无意建立将削弱他们自身权力的民主机构。

第三种焦虑,无关乎政治制度能否走向民主化,或保持民主化,而关乎它们能否向民众,提供所需的基本服务。拥有民主机构这一事实,并不表明其治绩的优劣。未克履行民主所允诺的好处,可能是民主制度所面临的最大挑战。

乌克兰就是一个案例。2004年,它给世人带来惊奇,成千上万的民众涌向基辅的独立广场,抗议总统选举的不公。这一系列抗议被称为橙色革命,引发新一轮选举,导致改革家维克多·尤先科当上总统。然而一旦当权,橙色联盟一无是处,尤先科又辜负支持者的期望。政府内部争吵不已,无法应付乌克兰的严重腐败,在2008-2009年的全球金融危机中,治下的国民经济陷入崩溃。2010年初,当选为新总统的是维克托·亚努科维奇。而2004年被指控操纵选票、企图窃取选举成果、从而触发橙色革命的,恰是此人。

困扰民主国家的,还有许多其它的治理失误。众所周知,拉丁美洲是世界上贫富最悬殊的地区。那里,阶级等级往往等同于族裔。其民粹领袖的上升,如委内瑞拉的乌戈·查韦斯和玻利维亚的埃沃·莫拉莱斯,与其説是不稳定的原因,倒不如説是不均的症状。很多人感到,名义上是公民,但在现实中却横遭排挤。持久的贫穷,经常滋生其它社会功能的失调,如结伙成帮、毒品交易和百姓的不安全感。在哥伦比亚、墨西哥和萨尔瓦多,有组织的犯罪活动,威胁国家本身和其基本机构。未能有效处理这些难题,民主制合法性便受到破坏。

另一案例是印度。自1947年独立以来,它一直维持颇为成功的民主制--考虑到其贫穷程度、其种族和宗教的多元、其幅员人口的广袤,此成就更为惊人。(如以更长远历史眼光,来看待印度的政治发展,将会减少我们的惊异。这是本书第10至12章的主题。)但印度的民主,就像香肠的制作,看得越近,其吸引力便下降越多。举例,几乎三分之一的印度立法委员,现正遭受各式的犯罪起诉,有些甚至是重罪,像谋杀和强奸。印度政治家经常实行公开的政治交易,以政治恩惠来交换选票。印度民主的难缠烂搅,令政府在重大的基础设施投资上,很难做出决策。众多印度的城市里,在漂亮耀眼的高科技中心旁,往往可见非洲式的贫穷。

印度民主明显的混乱和腐败,经常与中国快速和有效的决策,形成强烈对比。中国统治者不受法治或民主职责的牵制:如想建造大水坝,拆除旧居以造高速公路或机场,实施即时的经济刺激,他们的速度远远超过印度的。

政治焦虑的第四种与经济有关。现代全球性的资本主义,证明是高效的。其创造的财富,远远超越生活在1800年前任何人的梦想。自20世纪70年代的石油危机以来,世界经济几乎翻成四倍。(7)由于贸易和投资的开放政策,亚洲人口的大部已挤入发达国家的行列。但全球性资本主义,仍未找到避免大幅波动的良方,尤其是金融业。金融危机定期折磨全球的经济增长,20世纪90年代初是欧洲,1997-1998年是亚洲,1997-1998年是俄罗斯和巴西,2001年是阿根廷。可说是罪有应得,此种危机最终在2008-2009年击中全球资本主义的老窝--美国。为促进持续的增长,自由的市场很有必要,但它不善于自动调节,特别在涉及银行和其它大型金融机构时。制度的不稳定,最终仍属政治上的失败,即未能在国家和国际层次上,提供恰当的管制。(8)

这些经济危机的累积,未必减弱把市场经济和全球化当作引擎的信心。中国、印度、巴西和其它所谓的新兴市场国家,凭藉对全球性资本主义的参与,在经济上继续表现良好。但显而易见,开发恰当的管制以驯服资本主义的大幅波动,这一政治工作尚未完成。

 

政治衰败

就民主前景而言,上述情形涉及另一种紧急但又常被忽略的焦虑。政治机构的发展,通常是缓慢和痛苦的,必须经历漫长岁月。人类社会一直在努力组织自己,以征服他们所处的环境。政治制度一旦无法适应不断演变的环境时,政治衰败便会发生。社会机构的生存自有规律。人类是循规蹈矩的生物,生来就倾向于遵守身边的社会规则,并以非凡的意义和价值,来加固那些规则。周围环境改变时,便会出现新的挑战。现存的机构与即时的需求,便会产生断裂。既得利益者,会起而捍卫现存机构,反对任何基本变化。

美国政治机构,很可能面临其适应能力的重大挑战。美国的制度基于这样一种信念:集中的政治力量对公民的生命和自由,构成了朝不虑夕的危险。因此,美国宪法设有广泛的相互制衡,使政府的某些部门,得以防范其它部门的暴政。迄今为止,这个制度表现良好。因为在历史关键时刻,当强大政府是不可或缺时,其政治领导最终能达成共识,取得胜利。

很不幸,没有机制上的保障能确保,美国制度既防范暴政,又在必要时按开初的设计,顺利行使国家权威。后者取决于先对政治目的,达成社会共识,这恰是最近几年美国政治生活中所缺乏的。美国现面对一系列巨大挑战,大部分与其长期财政困境有关。过去一代,美国人把钱花在自己身上,而没缴纳足够税款;宽松的信贷,家庭和政府的超支,无疑是雪上加霜。长期的财政亏空和外国负债,威胁美国在世人眼中的国力根基。其它国家如中国的地位,则获得相对拔高。(9)

这些挑战,如采取痛苦和适时的行动,没有一项是无法克服的。美国的政治制度,本应促进共识的形成,现在反而加剧了挑战的艰巨。国会两极分化,令法案的通过变得异常困难。国会中最保守的民主党人,仍比最开明的共和党人,更为自由派,这是现代史中的首次。以10%或更少的选票而获选的国会议员席位,19世纪末仍有将近200名,持续下降至21世纪初,仅剩50余名。此类席位,往往是两党争夺的主要对象。两大政党在意识形态上,变得更加物以类聚。慎重的辩论,日益退化减少。(10)这种分裂,在历史上并非史无前例。但在过去,强势的总统得以驾驭此类分裂。而近来,则未见强势的总统。

美国政治的未来,不仅依赖政治,而且依赖社会。国会的两极化,反映了一大趋势:即美国的邻里和地区正在日益同类化。美国人选择在何处居住,从而在意识形态上自我排队。(11)跟志趣相投的人共处,这一倾向因媒体而获得增强。交流途径的多样化,反而减弱了公民的共享经历。(12)

国会的左右两极化,既得利益团体的成长和力量,都在影响美国政治制度应付财政挑战的的能力。工会、农产企业、药公司、银行和一大批有组织的游说团,经常对可能损害其经济利益的法案,行使有效的否决权。民主国家里,公民保护自己利益是完全合理的,也属预计之中。但到一定程度,此类保权将沦作索求特权,大家的利益都变得神圣不可侵犯,社会为此而陷入困境。这解释了左右两派高涨的民粹主义愤怒,这种愤怒又进一步推动两极化,更反映出社会现实与国家原则的不协调。

美国人抱怨,美国受制于精英们和利益团体。这反映了从20世纪70年代到21世纪初,收入和财富的不均在与日俱增。(13)不均本身,不是美国政治文化中的大问题。美国强调机会的均等,而非结果的均等。如人们相信,通过努力工作,他们和他们的孩子仍有公平机会获得成功,而富人是按规则取得成功的,那么这样的制度仍是合法的。

然而事实上,美国世代流动性的比率大大低于众多美国人所相信的,甚至低于传统上,被认作僵化和等级分明的其它发达国家的。(14)日积月累,精英们得以钻政治制度的空子,来保护自己的地位。他们向海外转移财产以避税,透过精英机构的优惠途径,将优势传给下一代。该伎俩的大部,在2008-2009的金融危机期间暴露无遗。人们痛苦地发现,金融服务业的报酬与其对经济的实际贡献,没有直接关联。该行业使用其相当大的政治力量,在前10年想方设法废除有关的管制和监督。金融危机发生后,它仍在继续抵御新的管制。经济学家西蒙·约翰逊(Simon Johnson)指出,美国金融寡头的力量,无异于新兴市场国家中类似团体的,如俄罗斯或印尼的。(15)

没有自动机制,可使政治制度适应不断变动的环境。因应不良,即政治衰败的现象,会在本书的后半部得到详细介绍。埃及的马木留克王朝没有较早采纳枪械,以应付外国威胁,这不是必须发生的。最终击败他们的奥斯曼帝国,不就是这样作了。中国明朝皇帝没向老百姓征收足够税金,以支撑一支强大的抗满军队,这也不是无可避免的。两件案例中的症结,都是现存机构的巨大惯性。

一个社会如不能通过机构上的认真改革,来应付重大的财政危机,就像法兰西国王在1557年《筹款大聚会》(GrandParti)失败后所作的,它就会倾向于采取短见的补救,最终却消蚀腐化自己的机构。这些补救屈服于各式既得利益者,即法国社会中有财有势的人。国家预算的不平衡,导致破产和国家本身的非法化,这一历史过程以法国大革命告终。

美国的道德和财政危机,还没到达法兰西王国的地步。危险的是,其处境将会继续恶化,直到某种强大的力量,彻底打破这现存失灵机构的均衡。

 

无政府幻想

我们对未来的甚多焦虑,如俄罗斯的退向专制、印度的腐败、发展中国家的政府衰亡和现代美国政治中的既得利益者,可用一条共同线索串起:那就是如何建立和维持有效的政治机构,虽然强大,但遵守规则,又承担责任。这么明白的道理,看去像是任何4年级小学生都认可的。然而,想得更深一步,这又是很多聪明人迄今尚没弄清的。

让我们以第三波的退潮和21世纪初世界上发生的民主衰退开始。我认为,我们对民主传播的失败感到失望,其原由不在思想这个层次。思想对政治秩序是非常重要的。政府被公认具有合法性,可凝聚人心,使民众臣服其权威。柏林墙的倒塌标记共产主义的破产,它曾是民主制的主要竞争者。自由民主制因此成为最广泛接受的政府形式,得以快速蔓延。

时至今日,这仍是事实。用阿马蒂亚·森(Amartya Sen)的话说,民主制仍是"预设":"民主尚未普遍实践,甚至没被普遍接受。但在世界舆论中,民主制已获基本正确的地位。"(16)世界上很少人公开钦佩:弗拉底米尔·普丁的汽油民族主义、乌戈·查韦斯的"21世纪社会主义"、马哈茂德·艾哈迈迪内贾德的伊斯兰共和国。没有重要的国际机构,认可民主制以外的任何东西,是公平合理的统治形式。中国迅速的经济增长,刺激了他人的忌妒和兴趣。但其权威资本主义的模式,不易解释清楚,更不容其它发展中国家轻易模仿。现代自由民主制享有如此的威望,以至今日的专制政客,为了合法,也必须上演选举,宁可躲在幕后操纵媒体。事实上,不但极权主义从地球上消失,连专制政客也往往假扮成民主人士,来称颂民主制。

民主的失败,与其説是在概念上,倒不如説是在执行中。世界上的大多数人,极欲住在这样的社会:其政府既负责又有效,民众需要的服务,能获得及时和高效的满足。但没几个政府能真正做到这两点,因为很多国家的机构是衰弱、腐败、缺乏能力和根本不存在的。世界上的抗议者和民主倡导者,不管是南非和韩国的,还是罗马尼亚和乌克兰的,他们的激情足以带来"政权更替",使专制政府蜕变成民主制。但如没有漫长、昂贵、艰苦和困难的过程,来建设相关的机构,民主制是无法成功的。

有一种奇妙的想法,对政治机构的重要性视而不见,这几年来影响多人。他们憧憬超越政治的世界,这种憧憬,不专属于左派或右派,他们各有自己的版本。共产主义之父卡尔·马克思曾著名地预测,无产阶级革命夺取政权后,私人财产废除,"国家消亡"。自19世纪的无政府主义者以来,左翼革命家们认为,摧毁旧的权力机构即已足够,没去认真思考何以代之,这项传统延续至今。反全球化的作家们,如迈克尔·哈特(Michael Hardt)和安东尼奥·那格立(Antonio Negri),建议削减国家主权,代之以互联的"群体"(Multitude),以铲除经济上的不公平。(17)

现实世界中的共产政权,恰恰做了与马克思预测相反的事。它们建立庞大且暴政的国家机构,如民众不是自觉自愿,就逼迫他们参与集体行动。这影响了整整一代的东欧民主活跃分子。他们憧憬心目中的无政府社会,让动员起来的民间,来取代传统的政党和政府。(18)这些活跃分子之后认知,没有机构便无法治理社会,而建造机构又必然遇上乱糟糟的妥协,从而感到失望。共产主义垮台后的数十年,东欧是民主的,但不一定对其政治或政治家,感到满意。(19)

右派最流行的无政府幻想是,市场经济令政府变得无关紧要。20世纪90年代的网络繁荣期间,参照前万国银行首席执行官沃尔特·利斯坦的口吻,很多狂热者主张世界正在经历"主权的夕阳"。(20)新兴的信息技术,挑战传统上由国家掌控的政治权力,使边界变得不易管辖,使规则难以执行。互联网的上升,导致电子边疆基金会的约翰·巴洛(John Barlow)等活跃分子,发布"网络空间的独立宣言"。它通告工业化世界的政府,"在我们中间,你们不受欢迎。我们聚集的地方,你们没有主权。"(21)全球性资本主义将以市场的主权,取代民主制的主权。如果某国议院采用严格条例,限制贸易,它将受到债券市场的惩罚,将被迫改用全球资本市场所认可的合理政策。(22)无政府幻想总能在美国找到同情听众,因为美国政治文化的常数,就是对政府提高警惕。各式的自由意志主义者,不仅要缩减蔓生的福利计划,还要废除像联邦储备委员会和食品与药物管理署这样的基本机构。(23)

批评现代政府变得臃肿反而限制经济增长和个人自由,是非常合理的。抱怨官僚作风的冷漠、政治家的腐败和政治中不讲原则,也是绝对正确的。但在发达国家中,我们视政府的存在为理所当然,以至忘记它们有多重要,重建它们有多难,缺乏基本政治机构的世界会有多不同。

我们不但视民主为理所当然,并视政府提供的基本服务为理所当然。我居住多年的弗吉尼亚州费尔法克斯县,位于华盛顿特区郊外,是美国最富的县之一。每年的冬天风暴过后,由于季节性的结冰和解冻,县公路上便会出现坑坑洼洼。但在春天结束之前,那些坑洼都得到神奇般的填补,无须担心在坑洼里撞断自家汽车的底轴。如没有填补,费尔法克斯郡的居民就会变得愤怒,就会抱怨地方政府的无能。没人(除了政府专家)停下来思忖,哪个政府部门在尽此职责。它复杂,但却是看不见摸不着的。也没人停下来问,为何接壤的哥伦比亚特区,需要较长时间来填补坑洼;为何很多发展中国家,从不填补它们道路上的的坑洼。

左右派梦想家所想像的最少政府或无政府的社会,不只是海市蜃楼,它们确实存在于当代的发展中国家。亚撒哈拉非洲的很多地方,是自由意志主义者的天堂。该地区大体上都是低税收的乌托邦,政府征收的税金,通常不超过国民生产总值的10%。相比之下,美国的超过30%,部分欧洲国家的占50%。如此低的税收,与其説释放工商创业的热情,倒不如说导致政府资金异常短缺,无法提供健康、教育和填补坑洼之类的基本公共服务。现代经济所依据的基础设施,例如道路、法庭和警察,在这里是不见踪影的。自20世纪80年代晚期以来,索马里就缺乏强大的中央政府。普通人不单可拥有袭击步枪,还可拥有火箭手榴弹、防空导弹和坦克。民众可以自由保卫自己的家庭,但他们是别无选择。尼日利亚生产的电影,数量可与印度闻名的宝莱坞媲美。但他们必须尽快赚回报酬,因为政府无力保障知识产权,无力避免其产品的非法复制。

发达国家的民众视政治机构为理所当然。这习惯可见证于2003年美国入侵伊拉克的善后计划,或善后计划的缺乏。美国政府似乎认为,萨达姆·侯赛因的独裁政权一倒台,伊拉克就会自动回复到预设的民主政府和市场经济。等到伊拉克的国家机构,在疯狂的洗劫和内乱中轰然崩塌时,美国政府似乎感到由衷的惊讶。在阿富汗,美国的目标遇上同样挫折。10年的努力和数千亿美元的投资,迄今没能培植出一个稳定合法的国家。(24)

政治机构是必要的,不可被视为理所当然。你"叫政府让开"后,市场经济和富裕不会魔术般出现,它们得依赖产权、法治和基本的政治秩序。自由市场、充满活力的民间和自发的"群众智慧",是良好民主制的重要组件,但却不能替代一个强大且等级分明的政府。近几年来,经济学家有了广泛认同,"机构确实重要"。穷国之所以穷,不是因为它们缺少资源,而是因为它们缺少有效的政治机构。因此,我们需要好好了解那些机构的来源。

 

达到丹麦

建立现代政治机构的问题,常被形容为如何"达到丹麦"。这其实是一篇文章的标题,作者是世界银行社会学家兰特·普利奇特(LantPritchett)和迈克尔·沃尔考克(Michael Woolcock)。(25)对发达国家居民而言,"丹麦"是个具有良好政治和经济机构的神秘国度。它民主、稳定、热爱和平、繁荣、包容且政治腐败极低。大家都想弄清,如何将索马里、海地、尼日利亚、伊拉克和阿富汗,变成"丹麦"。国际发展团体列出一份假设是丹麦属性的长清单,尝试帮助落后国家,"达到丹麦"的水平。

这个想法,问题多多。那些异常贫穷和混乱的国家,可以指望在短期内建起复杂机构吗?这显得有点不靠谱,要知道,那些机构的进化花费了多长时间。此外,机构反映它们所处社会的文化价值。丹麦的民主政治秩序,能在迥然不同的文化土壤中扎根吗?谁也不清楚。富裕稳定的发达国家,其多数居民不知道丹麦本身是如何"达到丹麦"的--甚至很多丹麦人自己。建立现代政治机构的斗争,既漫长又痛苦,以至工业国家的居民对自己社会的来龙去脉,都罹患了历史健忘症。。

丹麦人的祖先是维京人,一个很凶悍的部落,曾战胜和掳掠从地中海到乌克兰基辅的大部分欧洲。率先定居英国的凯尔特人、战胜他们的罗马人、取代罗马的日耳尔蛮族,开初都是部落,就像现存于阿富汗、伊拉克中部,巴布亚新几内亚的。中国人、印地安人、阿拉伯人和非洲人,几乎地球上所有人类,都有过同样经历。他们尽的主要义务,不是对国家,而是对宗族;他们解决争端,不通过法庭,而通过以牙还牙的正义;他们把死者,葬在宗族集体拥有的土地。

斗转星移,这些部落社会逐渐营造政治机构。首先是中央集权,在固定领土范围,实施有效的军事力量垄断--这就是我们所谓的国家。和平得到维持,不再靠宗族团体之间的大致均势,而靠国家的军队和警察。它们成为常备力量,对抗邻近的部落和国家,保护自己的社区。财产不再归属于宗族,而为个人所拥有,其主人渐渐赢得任意买卖财产的权力。产权的保障,不再靠宗族,而靠法庭来解决争端,补偿损失。

假以时日,社会规则越来越正规化,变成书面法律,不再是习惯,或非正式的传统。这些正式规则,不必顾及在特定时间行使该权力的某人,可自主决定制度中的权力分配。换言之,机构替代了领袖。这些法律,最终成为社会中的最高权威,高于暂时指挥军队和官僚的统治者,这就是法治。

最后,有些社会不仅迫使统治者遵守限制国家权力的书面法律,还责成他们向国会、议会和其它代表较多人口的机构表示负责。传统的君主制度,含有某种程度的负责,但通常只向少量精英顾问,进行非正式的谘询。一旦统治者接受正式规则,限制自己的权力,并承认选举产生的人民愿望重于君主权利,现代民主制便呱呱堕地。

本书目的,想详述那些已被视作理所当然的基本政治机构的来源,从而填补历史健忘症所造成的空白。将要讨论的三种机构,即是刚才提及的:

1.国家(thestate)

2.法治(theruleoflaw)

3.负责制政府(accountable government)

   成功的现代自由民主制,把这三种制度结合在稳定的平衡中。能取得这种平衡,本身就是现代政治的奇迹。能否结合,答案不是明显的。毕竟,国家功能是集中和行使权力,要求公民遵从法律,保护自己免遭他国的威胁。另一方面,法治和负责制政府又在限制国家权力,首先迫使国家依据公开和透明的规则来行使权力,再确保国家从属于民众愿望。

   这些制度的首次出现是因为民众发现,可借此来保护他们和家人的利益。什么是自利,如何与人合作,都取决于使政治结社取得合法性的思想。因此自利和合法性,形成了政治秩序的基础。

   三种制度中已存在一种,并不意味着其他两种也会出现。例如阿富汗,自2004年以来一直举行民主选举,但只拥有非常孱弱的国家,在其领土大部无法执法。相比之下,俄罗斯拥有强劲的国家,也举行民主选举,但其统治者觉得自己不受法治束缚。新加坡拥有强劲国家和英国殖民者遗留下的法治,但只提供缩了水的负责制政府。

   这三种制度最初来自何方?是什么力量驱使它们诞生?又在何等条件下得到发展?建立的顺序如何?彼此间有何关系?如能弄清这些基本制度的出现,我们便可明白,阿富汗或索马里离当代丹麦究竟还有多远。

   如不理解政治衰败的补充过程,就讲不清政治制度的发展。人类的制度很"黏糊";这是指,它们长期延续,只有经受了重大的艰辛,方能得到变革。为满足某种条件而建立的制度,在该条件改变或消失时,常常得以苟延;未能妥善因应,便会引发政治衰败。这适用于旧式政治制度,也适用于集国家、法治、负责制政府于一身的现代自由民主制国家。不能保证,一个民主政体会继续向公民提供所允诺的;也不能保证,它在公民的眼中继续是合法的。

   此外,人类袒护亲友的自然倾向-我称之为家族主义(patrimonialism)-如未遭遇强大抑制,会一再重现。组织起来的团体-经常是有钱有势的-久而久之,得以盘根错节,并开始向国家要求特权。尤其是在持久和平遇上财务或军事危机时,这些盘踞已久的家族团体更会扩展其优势,或阻挠国家采取妥善的因应。

政治发展和衰败的故事,曾被讲述多次。多数高中开设"文明之兴起"的课程,提供社会制度如何进化的概论。一个世纪前,讲述给大多数美国学生的历史,以欧洲甚至英国为中心。它可能从希腊和罗马开始,然后转向欧洲中世纪、大宪章、英国内战、光荣革命,再到1776年和美国宪法的起草。今天,类似的课程更加多元,囊括像中国和印度那样的非西方社会,更会讲述历史上遭排斥的群体,像土著、妇女、穷人,等等。

   现存的关于政治制度发展的文献,我们有理由表示不满。首先,大部分没在足够广泛的规模上作出比较对照。只有通过比较不同社会的经验,方可梳理复杂的因果关系,弄清为什么某些制度出现于某地,而不在其他地域。很多关于现代化的理论,从卡尔·马克思到道格拉斯·诺斯(Douglass North)等当代经济历史学家的大量研究,都侧重英国作为首个工业化国家的经验。英国的经历在很多方面是特殊的,对处在不同境地的国家来说,未必是好的指南。

   最近几十年,取而代之的多元叙述,很大程度上也没作严肃的比较对照。它们选择的,要么是非西方文明贡献于人类进步的正面故事,要么是其遭受迫害的负面故事。为什么某制度发展于某社会而不在另外社会,我们很难找到严肃的比较分析。

   优秀的社会学家西摩·李普塞特(Seymour Lipset)常说,仅了解一个国家的观察者是不懂国家的人。没有比较对照就无法知道,某一特殊的实践或行为,是某社会中所独具的还是众多社会所共有的。只有通过比较分析,才能理清因果关系,才能把地理、气候、技术、宗教、冲突与今日世界上呈现的各式结果挂上钩。这样做,我们也许能解答下列问题:

   ·为什么阿富汗、印度丛林地区、美拉尼西亚岛国、中东部分地区,至今仍是部落组织?

   ·为什么中国的预设统治是强大的中央政府,而印度在过去三千年历史中,除短暂时期,从没见过如此高度的中央集权?

   ·为什么几乎所有成功的现代威权政体-像韩国、新加坡、中国大陆、台湾地区-都集居在东亚,而不在非洲或中东?

   ·为什么民主制和齐全法治得以在斯堪的纳维亚生根发芽,而处于类似气候和地理条件下的俄罗斯,却产生了不受节制的专制主义?

   ·为什么在过去一个世纪,拉丁美洲国家反复遭遇高通货膨胀和经济危机,而美国和加拿大却没有?

   本卷提供的历史资料很有趣,因为它们照亮现状,解释不同政治秩序的来龙去脉,但人类社会不囿于自己的过去。为了备战和参战,现代国家得以在中国或欧洲出现。这并不意味着,今日非洲的薄弱国家为达到现代化,必须重复同一经验。我会在第2卷中讨论,今日政治发展的条件大相径庭于第1卷所涵盖的。社会成员的组合,因经济的增长在不断重新洗牌;今天国际因素对个别社会的冲击远远大于旧日。本卷的历史材料可以解释,各种社会是如何走到今天的。但它们走过的路径,既不能决定它们的将来,也不能成为其他社会的楷模。

  中国第一

   伟人所编写的经典现代化理论,如卡尔·马克思、埃米尔·涂尔干( Emile Durkheim)、亨利·梅因(Henry Maine)、斐迪南·滕尼斯(Ferdinand Tennies)、马克斯·韦伯(Max Weber),倾向于认为西方经验是现代化的范本,因为工业化首先在西方发生。这样注重西方不难理解。1800年后,在欧洲和北美所发生的生产力爆发和经济持续增长,既是史无前例的,也把世界塑造成今天的模样。但发展不只局限于经济,政治和社会的制度也在不断发展。政治和社会的发展,有时与经济变化紧密相关,有时又独立自主。本卷着重于政治方面的发展和政府制度的进化。现代政治制度在历史上的出现,远早于工业革命和现代资本主义经济。我们现在理解的现代国家元素,在公元前3世纪的中国业已到位。其在欧洲的浮现,则晚了整整一千八百年。

   基于此,我在本卷第二部分讲述国家崛起时,就以中国开始。经典现代化理论倾向于把欧洲的发展当作标准,只探询其他社会为何偏离。我把中国当作国家形成的范本,而探询其他文明为何不复制中国道路。这并不表示中国胜于其他社会。我们将看到,没有法治或负责制政府的现代国家,可能实施非常暴虐的专制主义。中国是开发国家制度的先行者,但西方的政治发展史解说,却很少提及此一创新。

   我自中国开始,就跳过了其他重要的早期社会,像美索不达米亚、埃及、希腊、罗马、中南美洲。在此还需要作进一步解释,为何不在本卷详细涵盖希腊和罗马。

   古代地中海世界树起的先例,对后续的欧洲文明发展非常重要,自查理曼(Charlemagne)时代起,便受到欧洲统治者的自觉模仿。一般认为,希腊人发明了民主制,其统治者不是世袭的,而是选出的。多数部落社会也是相对平等的,其统治者也是选出的(参看第4章)。但希腊人超前一步,其介绍的公民概念,以政治标准而非亲戚关系为基础。公元前5世纪雅典或罗马共和国实践的政府形式,其较为贴切的称号应是"古典共和政府",而不是"民主制",因为选举权只属于少数公民,尖锐的阶级差别排斥大批人(包括众多奴隶)的参与。此外,这些不是自由国家,而是社群式(communitarian)国家,不尊重隐私和其公民的自主权。

   希腊和罗马建立的古典共和政府先例,受到以后很多社会的模仿,包括热那亚和威尼斯的寡头共和国、诺夫哥罗德(Novgorod)、荷兰联合省。但这种政府有致命的缺陷,后代学者,包括很多深思该传统的美国创始人,都有广泛认知:古典共和政府不好扩充。它在小型且均质的社会中表现最佳,就像公元前5世纪的希腊城市国家或早期的罗马。这些共和国因征服或经济增长而渐渐壮大,难以维持曾凝聚他们的社群价值。随着疆域和居民的扩展,罗马共和国面临无法解决的矛盾:谁该享受公民权,如何分配国家的战利品。君主制最终战胜希腊城邦国家,罗马共和国经历漫长内战,最终也变成帝国。君主制作为一种政府形式,特别在管理庞大帝国时,证明是出类拔萃的。罗马帝国就是在此种政治制度下,达到其权力和疆域巅峰的。

   在第2卷里,我将返回古典共和政府作为现代民主制先例的题目。如要研究国家的兴起,中国比希腊和罗马更值得关注,因为只有中国建立了符合马克斯·韦伯定义的现代国家。中国成功发展了统一的中央官僚政府,管理众多人口和广阔疆域,尤其是与地中海的欧洲相比。中国早已发明一套非人格化(impersonal, or impersonality,译按:"非人格化"在本书指不受基于家族关系的身份的限制)和基于能力的官僚任用制度,比罗马的公共行政机构更为系统化。公元1年时,中国总人口可与罗马帝国媲美,而中国人口中受统一规则管辖的比例,要远远超过罗马。罗马自有其重要遗产,尤其在法律领域中(在第18章中详述)。作为现代负责制政府的先驱,希腊和罗马非常重要。但在国家发展上,中国更为重要。

   可与中国相比的社会还有印度。大约在相同时间,印度社会也自部落升至国家。大概二千五百年前,由于新婆罗门宗教的兴起,印度走上一段弯路。该宗教限制印度政治组织可达到的权力,却在某种意义上为现代印度民主打下基础。穆罕默德先知的时代,中东也是部落组织。伊斯兰教的诞生,再加上军事奴隶制这一奇特制度,令埃及和土耳其的某些政治组织崛起成为主要的政治力量。欧洲则截然不同,其退出部落行列,不是通过统治者的自上而下,而是通过天主教在社会层次颁布的规则。只有在欧洲,国家层次的制度不必建造于部落组织之上。

   宗教也是法治起源的关键,它是第三部分的主题。基于宗教的法律,存在于古代以色列、印度、穆斯林的中东、基督教的西方。但唯有在西欧,独立法律制度得到最强劲的发展,并设法转成世俗形式,存续至今。

   第四部分中,负责制政府的兴起主要在欧洲,但在这一点上,欧洲各国并不齐整一致。负责制政府在英国和丹麦兴起,却没在法国或西班牙;俄罗斯发展出专制主义,其权力与中国的旗鼓相当。社会能否把负责制强加于君主,取决于各项特殊的历史条件,譬如幸存至现代的某些封建机构。

   与世界其他地区相比,西欧的政治发展次序是高度异常的。其现代国家或资本主义兴起之前,社会层次的个人主义便已出现,而且早了数个世纪;其政治权力集中于中央政府之前,法治已经存在;其负责制机构的兴起,却是因为现代中央集权国家无法击败或消灭旧封建机构,比如议会。

 国家、法治、负责制政府的组合一旦出现,证明是高度强大和极富吸引力的,之后传播到世界各个角落。我们必须记住,这一现象仅是历史上的偶然。中国有强大国家,但没有法治和负责制政府;印度有法治,现又有负责制政府,但传统上一直缺乏强大国家;中东有国家和法治,但阿拉伯世界的大部已扔掉后者。人类社会不囿于自己的过去,可自由借用彼此的思想和制度。它们过去长得如何,帮助塑造了它们今天的面貌,但过去与现在之间不是只有单一的路径。

底下无数龟

   本卷的宗旨,与其说是介绍政治发展的历史,倒不如说是分析主要政治制度出现的原因。被称作"一连串混账事件"的众多历史著作,不愿意尽量提炼普遍规律和适用于其他场合的因果理论。人类学家所写的民族志,也没跳出这个窠臼,虽然细致详尽,但仍然故意避开广泛的概括。这肯定不是我的方法,我的比较和概括,将跨越众多的文明社会和历史时期。

   本卷有关政治发展的整体构架,与生物进化有很多相似之处。达尔文进化论建筑在差异和选择这两条原则上:有机体发生随意的遗传变化,最适应环境的,得以存活和繁殖。政治发展也是如此,政治制度也会产生变异,最适合当时自然和社会环境的,也得以存活和扩散。但生物进化和政治进化之间,又有很多重大差别。人类的制度不像基因,可得到精心的设计和选择;它们的代代传播凭借文化,而不是遗传;它们因各种心理和社会的机制,而被注入内在价值(intrinsic value),变得不易变革。政治发展因政治衰败而经常逆转,其原因就在人类制度固有的保守性。触发制度变革的外界变化,往往远远超前于社会接受改革的实际意愿。

   然而,该整体构架不是预测政治发展的理论。依我看,要找到政治变化的精简理论,就像经济学家所谓的经济增长理论,根本是不可能的。[26]促使政治制度发展的因素既繁多又复杂,经常依赖于偶然或伴生事件。即使引证出某种发展的原因,却发现其本身仍有先决条件,这样的溯源回归是永无止尽的。

   让我们举例说明。有一条政治发展的著名理论认为,欧洲因需要发动战争而建立国家。[27]在现代欧洲的早期,这两者之间的关系是大家公认的。我们将看到,它也同样适用于古代中国。但在宣布这是国家形成的通理之前,必须回答下列难题:为什么某些地区,尽管历经长期战争,却一直没能发展国家制度(美拉尼西亚)?为什么在另外地区,战争似乎反而削弱了国家制度(拉丁美洲)?为什么某些地区,其冲突水平低于其他地区(印度与中国相比)?要回答这些问题,就要把原因推向其他因素,例如人口密度、自然地理、技术、宗教。战争发生于人口密集、交通方便(平原或大草原)、拥有相应技术(马匹)的地区,与发生于人口稀少、深山老林、全是沙漠的地区相比,会发挥截然不同的政治影响。战争促使国家形成的理论,涉及更多更深的问题,譬如,为何某种战争仅爆发于某种地区。

   我想在本卷推介一种中间理论,既避免高度抽象(经济学家的恶习),又躲开巨细无遗(历史学家和人类学家的问题)。我希望重新拾起已被遗忘的19世纪历史社会学或比较人类学的传统。我不想一开始就向普通读者推介庞大的理论构架。在介绍历史的章节中,我会触及各种理论,但对政治发展的抽象讨论(包括基本概念的定义),我会保留至最后三章(第28-30章)。这包括政治发展之所以产生的通论,以及政治、经济、社会之间的互动。

   将理论放在历史之后,我认为是正确的分析方法。应从事实推论出理论,而不是相反。当然,没有预先的理论构思,完全坦白面对事实,这也是没有的事。有人认为这样做是客观实证,那是在自欺欺人。社会科学往往以高雅理论出发,再搜寻可确认该理论的实例,我希望这不是我的态度。

有个可能不真实的故事,由物理学家史蒂芬·霍金(Stephen Hawking)转述。一位著名科学家在作有关宇宙论的演讲,房间后面有位老妇人打断他,说他是废话连天,而宇宙只是驮在龟背上的一只圆盘。该科学家反问,那龟又驮在何物之上?以为就此便可让她闭嘴。她却回答:"你很聪明,年轻人,但底下是无数的龟。"

这是任何发展理论的难题:作为故事开头你所挑选的龟,究竟是站在另一只龟的背上,还是站在一头大象、一只老虎或一条鲸鱼背上。大多数所谓的发展概论,其失败的原因,在于没有考虑发展史中独立的多维性。他们只是化繁为简,试图从复杂的历史真实提取出单独的诱因。他们没能将故事推至足够原始的历史时期,以解说它的起点和前提。

   我把故事推得很远。讲中国发明了国家制度之前,我们必须了解战争的起源,甚至人类社会的起源。令人惊讶的是,它们不是外在的。自有人类起,就有社会和冲突,因为人类天生是群居和竞争的动物。人类的老祖宗灵长目,就在实践一种缩了水的政治。要弄清这一点,我们必须回到自然状态和人类生物学,在某种意义上为人类的政治行为设定框架。生物学为支撑龟们提供一定的稳固基础,但我们将在下一章看到,即便是生物学,也不是完全固定的起点。  

 

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