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刘纪新:拉美社会凝聚--理念与实践及其对中国的启示

国外理论动态2009.12
中国和拉美国家同属第三世界,有着共同的历史并面临着共同的经济和社会发展任务。

记者:社会凝聚是近几年拉美地区公共议程中最热门的话题之一,但国内学术界对社会凝聚的概念还不太熟悉,能否请您先介绍一下它的内涵?

刘纪新:社会凝聚概念最早是法国社会学家埃米尔·涂尔干(Emile Durkheim,1858-1917)提出来的,他使用这个概念来探讨一个社会何以能够保持凝聚,是什么成为将个人聚合在一起从而形成社会团结的基础。后来,经过反复争论、修改、引申,这一概念逐步成为一个在社会政策、社会学和政治学中使用的词汇。当强调社会凝聚的某个特殊维度时,它常与社会资本、社会整合、社会融入、社会道德等概念相混淆。当前,在国际社会的公共议题和社会发展议程中使用频率非常高的社会凝聚概念,是20世纪90年代以来欧盟使用、倡导并加以推广的一个政策目标和政策理念。它从社会排斥理论引申而来,与特定的政治背景--欧洲一体化进程密切相关。在2004年欧洲委员会通过的《新社会凝聚战略》中,社会凝聚被定义为"一个社会保证其所有成员的福利、使差异最小化和避免两极分化的能力","凝聚的社会是通过民主方式追求共同目标的个人组成的相互支持的共同体"。

记者:拉美社会凝聚与欧盟使用和倡导的社会凝聚有区别吗?拉美社会凝聚有特定的内涵或特点吗?

刘纪新:拉美社会凝聚是联合国拉美经委会提出来的。拉美经委会采纳和参照欧洲委员会的观点,也吸收了世界银行和美洲开发银行等国际组织的观点,并结合拉美地区的实际情况,形成了自己关于社会凝聚的定义:"现行社会融入或社会排斥机制,与公民对于这些体制机制运行方式的反应、认知和态度之间的辩证关系。"该定义试图将社会资本、社会整合、社会融入、社会道德等概念纳入其中,构成其组成部分,从而使社会凝聚的内涵超越并包容前述概念。拉美经委会的定义具有以下3个特点。第一,试图在社会凝聚与发展之间建立直接联系,希望社会凝聚能够成为拉美地区"系统性发展观的一个基本组成部分"。第二,不仅强调增强或削弱社会排斥的机制体制问题,而且还包含着行为者对制度性框架的反应,两者之间是辩证关系,既互为依存又相互作用。第三,社会凝聚既是手段也是目标。作为公共政策目标,社会凝聚的目标是在一个全球化和信息化时代,重建和确保全体公民拥有归属感和融入感,使每一个公民都感到自己无论在为社会发展做贡献还是在受益方面,都是积极的行为者。作为政策手段,拉美国家需要通过提高社会凝聚程度,提供一个有诚信的、清廉而规范的环境,以便为经济增长和吸引外资提供制度性框架;需要制定有广泛支持的社会契约,以便为政策的稳定和连续创造活动平台。为此,就需要使社会所有成员都有归属感和融入感,愿意为了整体的利益而牺牲一部分个人利益;而形成这样一个支持平等和融入的政策,必然涉及公共利益、参与协商过程、诚信机制、归属感,以及弱势和被排斥群体的团结问题。

记者:既然社会凝聚既是政策目标也是政策手段,那么拉美经委会认为应该从哪些政策角度消除拉美地区的社会排斥,从而促进社会融入和增强社会凝聚呢?

刘纪新:拉美经委会提出,拉美国家需要从扩大生产性就业、提高民众教育水平和扩大融入性社会保护体系等3个政策领域入手促进社会凝聚,即通过扩大生产性就业,减少非正规就业和不稳定就业;通过提高教育水平,促进技术发展,提高个人能力;通过扩大社会保护体系的覆盖面,提高保护水平,帮助弱势群体抵御社会风险。为了实现社会凝聚与公共资源和社会保护之间的良性互动,拉美经委会提出签订"社会凝聚协议"的建议,对税收负担、反周期公共社会开支及其在部门之间的分配、公共和私营部门在提供公共福利时的定位与相关责任等,制定出共同遵守的规则。

记者:欧盟为了对成员国在社会凝聚方面取得的进步进行评估,制定了社会凝聚指标体系,拉美是否也有相似的指标体系?请您简单介绍一下这方面的情况。

刘纪新:2001年,欧洲委员会制定了Laeken社会凝聚指标体系,采用覆盖收入、就业、教育和健康这4个领域的18个指标,对欧洲社会政策所追求的目标的实现情况进行量化分析和测量。2001-2006年,经调整后,该指标体系确定为21个指标。Laeken指标体系属于欧洲社会标准化工程的一个组成部分,而欧洲社会标准化工程则是欧盟试图通过"建立起统一的相关定义和指标,提供'开放性协商'的基础和场所,造成一种由多边的社会行为者共同努力实现社会目标的新机制"。欧盟的这个做法取得了比较好的成效。拉美经委会也参照欧盟的做法,提出了建立拉美社会凝聚指标体系的建议。这个建议将拉美经委会提出的社会凝聚概念所包含的要素拆分为差距、制度和归属感3个部分,并在此基础上提出3大类共51个指标,涵盖17个领域。对于难以量化的指标,即社会凝聚中的主观因素--民众对现行体制机制的感觉和评估,该建议认为,拉美睛雨表公司等大型民意调查机构提供的民调结果,可以提供大量数据进行分析。当然,拉美经委会提出的建立拉美社会凝聚指标体系的建议还只是一个刚刚开始的努力,其最终是否能形成一套与拉美国家的实际需要相吻合的指标体系,能否被拉美国家所接受并在政策制定中加以参照,这些问题还需要进行跟踪研究。

记者:拉美社会凝聚理念提出、传播和推广的时间还不长,就目前而言,它"更类似于一个政治目标或政治愿望",或者,更准确地说,它代表着一种与20世纪80、90年代曾在拉美地区占据主导地位、以"华盛顿共识"为代表的理念不同的政策理念。您能否对此做一个简单解释?

刘纪新:是的。拉美社会凝聚代表着一种与曾在拉美大陆流行了十多年的新自由主义理念不同的理念,其核心价值是欧洲模式所强调的团结和平等,它关注分配的作用,强调国家作为公共物品保证者的角色。从这个角度来看,作为政策理念的拉美社会凝聚,至少应包含以下3个要素。其一,它以民主价值观和民主制度为基础,追求的价值目标是平等和公正,强调"在民主价值的基础上促进社会凝聚",因此,关注法制、民主的社会秩序和治理问题,也是题中应有之义。其二,它以人为本,以公民权利为基础和中心,强调每一个社会成员都拥有平等的权利和机会,必须保证所有公民有机会改善其环境,保证公民享有基本权利,如有尊严的生活标准和充足的医疗保健。其三,它把经济增长和社会发展的目标结合在一起,不再以牺牲社会发展为代价单纯追求经济增长;它试图将经济效率与以互济原则为基础的再分配政策结合起来。概言之,社会凝聚理念以权利为基础,强调政治、经济、社会和发展之间是互为依存和相互作用的关系,即在社会凝聚、经济增长和民主价值观(包括民主制度)之间形成一种互为依存和相互作用的三角关系。在公民权利、民主价值观、经济增长和社会凝聚这4个要素的关系中,公民权利体现得越充分,政治制度的基础越稳定,经济增长的可持续性越强劲,社会凝聚程度越高。四者相互作用,相互促进。在这个理念中,社会政策居于重要地位,它与经济政策相互依存,追求实现经济增长、政治稳定和社会凝聚的目标。虽然同时实现这些目标的难度比较大,但拉美的现实情况也证明,将这几个目标割裂开来的结果是所有目标都无法实现。

记者:显然,在宣传和推广社会凝聚理念并使之"本土化"方面,拉美经委会发挥了重要作用,请您简单介绍一下相关情况。

刘纪新:联合国拉美经委会一向以促进拉美地区的发展为已任,曾先后推出过结构主义和新结构主义等理论,对拉美的经济和社会发展产生过重大影响。20世纪90年代中期以后,与拉美国家一样,拉美经委会也开始探索拉美地区新的发展模式。进入21世纪以后,拉美经委会采纳了欧洲委员会、世界银行和美洲开发银行等国际组织的观点,认为在制定应对根深蒂固的极端不平等和各种形式的排斥问题的解决方案时,社会凝聚可能是一个有效的回应。自2004年起,拉美经委会开始提出和讨论社会凝聚理念,而后通过各种形式(研讨会、研究报告等)加以宣传推广。2007年,拉美经委会正式提出社会凝聚理念并加以倡导,在其该年度发表的11项社会政策系列研究成果中,有6项是专门研究社会凝聚问题的;而对这个理念的系统阐述和政策建议,则集中体现在为第17届伊比利亚美洲首脑会议准备的题为《社会凝聚:拉美和加勒比的融入与归属感》的报告之中。前边提到的关于拉美社会凝聚的概念界定和政策建议就出自这个报告。

记者:拉美社会凝聚理念提出之后,拉美政界和学界有什么反应?

刘纪新:社会凝聚理念一经提出,就得到拉美国家的积极回应。在2004年以来的历届地区性会议宣言中,社会凝聚都被列为最重要的条款之一,而与会拉美国家领导人也对相关条款作出了积极承诺。消除贫困、不平等和社会排斥,促进社会融入,增强社会凝聚,已作为一个崭新的政策理念进入拉美国家决策者的视野,并且正在逐渐转化为一些拉美国家政府的政治意愿和自觉实践。智利、哥伦比亚、危地马拉等许多拉美国家的领导人对社会凝聚理念表示高度赞赏和积极支持。但与此同时,对社会凝聚理念不完全认同甚至持怀疑态度的,也大有人在。一些拉美国家的领导人和政治家对这个理念在拉美地区的适用性提出质疑。一些正在探索不同的改革道路的政治家和执政者则拒绝接受社会凝聚理念,认为在这种理念下,依附性、债务负担、社会冲突、边缘化和劳动关系不稳定等结构性问题,最终有可能会被纳入一个能使新自由主义模式"本土化"的建议之中。在持怀疑态度的执政者中,最具代表性的是委内瑞拉总统查韦斯。他认为,"凝聚"意味着国家主义,用"社会变革"比较好;他甚至以调侃的口吻说,"通向社会凝聚的道路"可以"用砂砾和卢拉刚发现的石油铺就"。

记者:如此看来,目前,无论在国际范围内还是拉美地区层面,无论在学术领域还是决策圈内,人们对于社会凝聚概念及其内涵,尚未形成广泛共识。拉美经委会关于拉美社会凝聚的概念及其内涵,能否为拉美国家所认可和接受,能否形成多数国家执政者的共识,还有待观察。这种状况是否影响社会凝聚理念在拉美的传播?

刘纪新:诚然,缺乏一致的界定和共同的认识,构成了从理念转化为政策实践过程中的一个障碍,正如拉美经委会专家所言,"在社会凝聚概念本身和测量社会凝聚的最佳方法方面达成共识,对于形成社会凝聚政策至关重要"。尽管如此,社会凝聚的核心是社会融入或社会排斥问题,它的核心含义或者说它要达到的现实目标是消除贫困、不平等和社会排斥,在这一点上,人们又是有共识的。人们在社会凝聚理念的目标所指上形成的共识,可以成为推动不同观点进行交流和讨论的平台,在平等对话、相互尊重和理解包容的基础上,拉美国家也可以求同存异,推动多元共存的发展,探索适合拉美国家和拉美地区的政策理念和发展之道。而只有在这个基础上,社会凝聚才有可能成为广泛认同的政策理念。智利总统巴切莱特在第17届伊比利亚美洲首脑会议上的发言,也许可以提供一个很好的诠释:关注不同"重点"的政府,如委内瑞拉和智利,同样可以成功地促进社会凝聚。因此,概念界定上的差异并没有妨碍各国政府和国际组织将实现和促进社会凝聚确定为政策目标,进行对话与合作,制定相关政策和采取共同的战略。例如,2006年欧洲委员会、世界银行、美洲开发银行和国际货币基金组织在建立社会凝聚工作小组时,就达成了"各自对社会凝聚可以有不同理解"的共识。

记者:社会凝聚理念之所以能在拉美得到广泛传播,引起如此广泛的关注、共鸣或回应,当然不是偶然的,而必然有其特定的时代背景和条件。您能否从拉美社会发展面临严峻挑战的角度,谈一谈该理念的意义。

刘纪新:当前,拉美国家仍处于社会转型期,同时受到现代化、工业化和全球化的三重挤压,其社会发展进程正处在一个转折点上。拉美国家从传统农业社会向现代工业社会转型的过程并没有结束,转型社会共有的和拉美地区特有的因素交织有一起,导致社会政局不稳、城乡发展失调、地区差距扩大、贫富差别悬殊、被排斥群体膨胀等现象同时并存。与此同时,随着20世纪80、90年代以来经济改革进程的逐步推进,出口导向的经济发展模式和自由市场经济,在带来效率提高的同时也产生了社会分配不公恶化、两极分化加剧的结果,导致贫困化、收入分配不公和社会排斥等社会问题变得异常尖锐。而信息技术革命和经济全球化则在提供机遇的同时,也使拉美国家面临着更为巨大的压力和风险。与全球化过程相伴随的政治、经济、文化等方面的不平等,对拉美国家的政治体制、经济发展、社会稳定、文化特性和民众心理造成了强烈的冲击和震动。近二三十年,拉美国家在社会发展方面取得了显著进步,预期寿命、医疗卫生、识字率和其他社会福利指标有所改善;但另一方面,拉美的社会发展又面临着一系列严峻挑战,有许多需要解决的难题。面对风险、压力与挑战,拉美国家要摆脱社会发展困境,实现政治稳定、经济增长与社会发展的良性循环,需要新的思路。社会凝聚理念提供了这样一种新视角和新观念。

记者:我们知道,拉美国家在经济改革过程中,因指导思想失误和政策不到位而导致严重恶果,拉美国家的决策者和社会各界对新自由主义理论及其政策体系已进行了深刻反思,并采取许多新措施对之加以纠正。拉美国家在这方面已形成的认识和社会实践,与社会凝聚理念的基本思想是否相吻合?

刘纪新:的确如此。这些认识与社会凝聚理念的基本思想是一致的,通过反思新自由主义及其政策造成的危害,拉美国家学界和政界都已意识到:社会排斥与经济、社会、政治及文化等多方面的不平等有密切关系,实现社会凝聚就是与贫困、不平等和社会排斥作斗争。因此,对于社会凝聚理念的目标所指,拉美国家已经形成了高度共识,而且,在政策实践中,许多国家的政府已经把消除贫困、减少不平等、消除社会排斥的目标列入本国公共议程,将发展目标逐步从单纯追求经济增长转向经济与社会协调发展,从只关注贫困群体的物质贫乏转向注重人力资本投资,从临时的应急性社会计划转向实施大规模的综合性反贫困政策,从注重实施社会政策措施转而思考导致贫困和社会排斥的机制体制因素,进而向建立全面的社会保护体系的目标推进。而广大拉美民众权利意识的觉醒和要求分享发展成果的斗争,也推动拉美国家政府调整政策和深化体制机制改革。这样的环境和条件,为社会凝聚理念在拉美的传播奠定了基础。

记者:那么,为什么在拉美又会出现这么多对于社会凝聚理念的质疑之声呢?

刘纪新:拉美地区一向被视作各种理论和思潮的"试验场",拉美人在这方面有着惨痛的经历和教训。拉美社会凝聚也许可以被看作是"华盛顿共识"之后,西方国家对拉美的政策指导。虽然欧洲和美国的价值理念和政策理念存在差异,但二者在维护西方民主价值和民主政治制度方面则是一致的。社会凝聚理念中最重要的是强调经济增长、社会凝聚与民主制度的关系,而且社会凝聚具有相当大的工具理性,它关注和强调对民主制度的保证作用。在支持这个理念的学者中,有许多人指出,促进社会凝聚对于防止拉美民众主义复兴具有特别重要的意义。在他们看来,当前拉美左派特别是以查韦斯为代表的激进左派及其所走的道路,对于西方民主价值观和民主政治制度在拉美的巩固和发展,是巨大的威胁。美洲开发银行的说法颇具代表性:"排斥导致民众离心离德和不满情绪增长,为民众主义实验提供空间,这些实验侵蚀民主的经济、社会和政治体制机制。"近几年,一些重要的国际组织,尤其是20世纪80年代积极倡导"华盛顿共识"的国际组织,如世界银行、美洲开发银行和国际货币基金组织,也纷纷对欧洲委员会提出的这个针对拉美的政策理念予以支持,将推动拉美实现社会凝聚目标列入与拉美进行合作的政策框架。重要原因之一,即在于担心拉美民众主义势力的扩张和在某些拉美国家的政治实践。与之相左,拉美之所以会出现对于社会凝聚理念的质疑之声,一个重要原因是不少拉美人并不相信西方国家推行的理论或理念,对之存有戒心。

记者:近些年来,拉美国家是否在增强社会凝聚方面进行了实践,特别是在拉美经委会提出的3个政策领域,拉美国家是否制定和实施了有针对性的政策措施?还面临着哪些挑战?

刘纪新:是的。拉美国家在这3个政策领域进行了积极调整,在就业政策方面,许多拉美国家对劳动市场政策进行了调整,主要措施包括促进劳动力融入劳动力市场,通过改善就业质量和提高劳动力的竞争能力等手段解决结构性就业问题,政策的目标人群逐渐向弱势群体聚焦,鼓励自主创业和建立微型企业,私人部门和社会组织更多参与等。但是,拉美国家的劳动力市场政策的覆盖面还比较小,大量弱势群体还没有享受到政策带来的好处,国家对劳动力市场的直接投入是很低的,这无疑限制了劳动力市场政策的作用。在社会保障政策方面,拉美国家已意识到社保私有化改革的种种问题,一些国家已着手对社会保障体系进行新一轮改革和调整。面对新的经济社会发展形势,如何完善多支柱的社保体系、拓宽保障覆盖面、缓解社会分化、降低社会贫困,建立起公平有效的社会保障制度,将是拉美国家面临的严峻挑战。在教育政策方面,拉美大部分国家已出台综合性的教育发展规划,将教育政策的重点放在减少社会排斥,增强民族凝聚力方面,让各类被排斥人群代代养成受教育的习惯,避免贫穷的代际相传,使知识成为社会融入的基础。但是,拉美教育融入政策虽然在扩大教育公平方面有所改善,但并未给予被排斥群体更加优质的教育,教育在社会融入中的作用远未体现出来。更重要的是,要实现实质上的融入,注重结果的平等而非仅仅强调机会或起点的平等,这需要对传统的教育体制本身进行彻底变革,使其适应新时代社会的发展。

记者:研究拉美社会排斥和社会凝聚对我国有什么意义或启示?

刘纪新:首先,社会凝聚理念是从社会排斥理论引申而来,而社会排斥理论确实有助于我们更深刻地认识当前的许多社会问题的本质,从而寻找从根本上解决这些社会问题的方法。学界对拉美社会排斥的多维度特性进行的分析表明,实现社会凝聚是一项艰巨而复杂的任务,需要一个长期过程。其复杂性在于社会排斥与社会融入过程交织在一起,当某种融入机制使一些群体实现融入社会的同时,会因为存在其他排斥机制而使这些群体仍然没有摆脱被排斥的地位,例如,教育使妇女获得融入社会的机会,但就业中存在的歧视又会使相当一批妇女受到排斥而无法真正融入社会。社会排斥现象是通过多种多样的机制造成的,所以需要多层次的改革,包括制度、政策、机制等,涉及如税收制度、土地制度、社保制度、收入分配制度、公共财政政策、妇女政策等方方面面。其次,胡锦涛主席访问拉美三国时就发展中拉关系提出了5点具体建议,其中包括"重视社会领域互鉴共进"。我国与拉美国家都处于社会转型和社会发展的关键时期,拉美国家正在探索新的发展模式,其遇到的许多挑战,也是我们正在面对的,而拉美社会凝聚理念与我国政府提出的建立和谐社会的理念,也有诸多相同之处。我们希望通过我们的研究,为中拉在社会领域实现互鉴共进作出贡献,这既是我们的职责,也是我们的努力方向。到目前为止,拉美社会凝聚理念提出、传播和推广的时间还不长。一方面,其本身有一个不断修正、丰富和完善的过程;另一方面,这个理念最终能在多大程度上和多大范围内为拉美国家接受并真正转化为政策实践,也有待时间的检验。我们将继续对之进行跟踪研究,及时总结拉美国家的政策实践,为我国改革提供可资借鉴的经验教训。

 

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