文章 - 赵洲：论核事故风险及其全球治理

一　全球核事故风险与国际治理现状

（一）全球核事故风险的凸显与积累

作为传统能源的一种替代和补充，核能已经在许多国家得到了广泛的开发和应用。人类对核能的开发利用一方面可以有效地缓解国际社会中的能源紧缺问题，另一方面可以避免消耗传统能源导致的温室气体排放给环境带来的压力，从而极大地推动国际社会在减排和环保等方面的进步与发展。截至2010年1月1日，全世界已有437座核动力堆在运行，核电在全球发电量中的份额已达到14％－16％。① 随着更多国家在其能源结构中引入核能计划，核能的作用和重要性将与日俱增。尽管如此，对核能的开发利用在客观上还是存在潜在风险的。自人类社会进入和平利用核能的时代以来，核能利用大国已经发生了多次严重的核事故。② 例如，1957年10月10日，英国坎伯兰郡附近的一个核反应堆石墨堆芯起火，导致大量放射性污染物外泄；1979年3月28日，美国三里岛核电站的2号反应堆发生了放射性物质外泄事故；1986年4月26日，苏联切尔诺贝利核电站发生爆炸事故，造成了极为严重的人员伤亡和环境灾难，产生了深远的社会经济影响。

作为核能利用的大国，日本也多次发生核事故。例如，1999年日本关东地区茨城县发生了核燃料泄漏事故；1999年日本志贺核电站发生了重大“临界事故”；2004年日本神西核电站发生了管道破裂事故；2010年日本青森县六所村核废料再处理工厂发生了微量高放射性废液泄漏事故。2011年3月，日本发生特大地震，地震和海啸导致福岛核电站发生了极为严重的7级核事故。事实上，在地震如此多发的国家以及在地壳断层附近建造如此多的核电站是否明智就曾遭到质疑和批评。③ 2011年6月，日本向国际原子能机构提交了福岛核事故的调查报告。该报告承认，对海啸的防范措施在整体上力度不足是导致事故恶化的主要原因。日本政府与东京电力公司在应对核事故时职责分工不明确，在最初阶段，两者之间未能充分沟通想法。④ 国际原子能机构专家团认定，日本核电体制结构混乱、权责不明，尤其是日本的原子能安全保安院作为监管机构却隶属于主导核电发展的经济产业省，这显然是不合理的。⑤

同样，美国的现有核电反应堆和安全监管体制也存在一定的隐患和缺陷。美国能源顾问维克托·吉林斯基（Victor Gilinsky）指出，在美国104座反应堆中，超过半数建于30多年以前，其安全要求低于现行标准。美国政府对核电行业的监管也一直比较宽容。美国核管制委员会因受到核电行业等各种因素的干扰而不能开展有效的独立的监管工作。同时，美国联邦各州的核电安全的决策权完全集中在核管制委员会的5名指定委员手中，这极不利于核电安全监管的广泛参与和有效实施。⑥

尽管对核能开发和利用存在着安全风险，但各国依然不断加强和开启核能项目。日本福岛核泄漏事故发生后，国际原子能机构总干事天野之弥（Yukiya Amano）表示，日本大地震对日本核电设施造成破坏并不意味着应当放弃和平利用核能项目。⑦ 对于日本福岛核电站核泄漏事故，美国一方面进一步加强了核安全举措；另一面则明确表示，美国大力发展核电的立场将不会改变。⑧ 尽管面临国内的质疑和反对，但法国政府表示，在汲取日本教训的基础上会采取一切必要的安全保障措施，但不会放弃核电的发展。⑨ 2011年7月，英国能源和气候变化大臣查尔斯·亨德利（Charles Hendry）表示，英国将毫无保留地致力于新建核电站。⑩

日本福岛核事故发生后，其他一些亚洲国家表示，它们将更加重视安全与选址，但不会放弃核电站建设。韩国的政策是在保障安全的前提下继续发展核能产业以及推进核电工程的输出。(11) 日本也表示，它不会因本次福岛核事故而放弃对核能的开发利用，而会更加对其进行严格监管。因此，随着各国进一步地加强对核能的开发利用，核事故实际发生的概率在客观上将不可避免地增加，这无疑进一步加大了核事故风险。核事故除了对本国自身的经济、环境、生命健康与财产等造成重大损害以外，还将不可避免地造成跨境影响，对区域乃至全球的人类和环境造成威胁、损害。严重的核事故势必影响一国乃至世界的能源供给和能源结构，从而影响、制约一国乃至世界经济的稳定发展。事实上，能源问题还将与其他各种危机问题相联系，影响、制约各国的社会和经济发展。“2007－2009年期间发生的一系列全球危机对各国的社会和经济发展产生了深远影响。粮食和能源危机以及全球金融和经济危机的影响，阻碍了许多发展中国家的发展努力。”(12)

总之，核能开发利用是现代社会进步发展的必然产物，但与此同时，核能开发利用的扩展所带来的全球风险也逐渐成为国际社会中新的不安全和不稳定因素，对人类安全构成了新的威胁和挑战。

（二）全球核事故风险的国际治理现状

在核事故风险治理领域，各国在国际层面已经形成了一定的国内治理责任与协调合作体制，这主要表现在以下几个方面：

第一，国际社会形成的有关核能安全以及核事故风险治理的多边国际公约为各国在核事故风险治理中的协调与合作提供了基本的国际法基础。目前已形成的重要的国际条约有《核安全公约》、《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》和《及早通报核事故公约》。这些核安全方面的各种国际条约和国际法律文书基本确立了国际社会在其国内治理和国际协调与合作等方面的责任原则和框架义务。(13) 此外，《核安全公约》设置了提交履约情况报告的制度和缔约方会议制度，通过缔约方会议的方式审议缔约国提交的履约情况报告，从而在国际层面上促进缔约国遵守实施条约义务，改善、提升缔约国的风险治理水平和效果。在风险治理的责任原则和框架义务方面，《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》做出了与《核安全公约》类似的规定，同时在某些方面有了进一步的调整和发展。《及早通报核事故公约》规定了向相关国家及时通报核事故的义务及其内容和范围等。《核事故或辐射紧急情况援助公约》则规定了在发生核事故或辐射紧急情况时进行国际合作和援助的框架安排，以尽量减少危害后果。总体而言，核安全领域里所形成的一些责任原则和框架义务是具有法律约束力的，因而构成了核能风险治理的国际法基础。

通过相关的政府间国际组织的各种职能活动来实施和推进核事故风险的全球治理是一条较好途径。国际原子能机构长期致力于对核事故风险治理进行基础建设和指导服务，帮助或督促各国加强核事故风险治理和相互之间的国际合作。目前，国际原子能机构对核事故风险治理实施提供了同行评审、咨询、指导等服务，支持成员国改进有效的安全基础结构。其中，同行评审服务主要包括综合监管评审服务（IRRS）和运行安全评审组（OSART）。运行安全评审组计划始于1982年，迄今为止，它总共在32个国家进行了152次安全评审与出访。(14) 根据实践的发展，国际原子能机构还不断地调整、开发新的工具，旨在推进在核能开发利用上提供支持、指导和服务。例如，国际原子能机构在2009年通过了基于安全基础结构的《安全导则》。此外，它还制订了《反应堆通用安全评审框架》，以便向成员国提供反应堆的初期评价。(15)

从风险治理体系结构的形成和发展来看，在国际原子能机构的推动下，国际社会已经形成了一种协同努力以确立和强化全球治理体制的框架结构，其基础是四个方面的要素：其一，国际法律文书的采用和广泛签署；其二，建立一套综合的核安全标准用于指导所有的核活动；其三，担供一系列国际安全咨询的评审和服务；其四，确立为实施严格的安全措施所必须的国内法律监管制度，如建立独立的、技术性的国内监管机构。(16) 总之，在核事故风险治理方面，国际社会已经形成了一定的体系结构。在这种全球体制中，其基础部分是那些参与核安全国际努力的各国核安全保障设施，与之协同运作的其他要素还包括国际法律文书、安全标准、保安导则、同行评审、指导服务和知识网络，这些要素支持和强化了现有的国内和区域范围内的基础性安全保障设施，因而有助于防止严重核事故的发生，或者在事件发生时得以更好地应对。(17)

二　全球核能开发利用的国际秩序基础及其变革

（一）现有基础与变革要求

在目前的国际社会中，在一国境内进行或允许进行核能开发与利用是一国固有的主权。一切有助于各国进步与发展的核能开发利用在原则上并不禁止，各国保有在其境内从事或允许从事核能开发利用的主权权利和行动自由。与此同时，该国还应当承担国内治理责任以及与相关国家以及国际社会进行协调合作以防范应对核能风险损害等方面的国际义务。国际法委员会的第三任报告人彭马拉朱·斯雷尼瓦萨·拉奥（Pemmaraju Sreenivasa Rao）认为，“各国有义务只在有控制的情形和严格监测下，为了尽职防止跨界损害，才得核准进行此类活动。”(18) 根据现有的国际法基本原则或规范框架，各国虽然承担着风险治理上的国内与国际责任，但这并不意味着各国的行动自由会受到硬性的限制。也就是说，风险治理责任的承担与否并不影响主权国家的行动自由。同时，各国所承担的国内治理和国际协调合作责任也只是原则性的框架义务，缺乏明确具体的要素内涵，因而在义务的承担方面具有很大的随意性和灵活性。因此，各国在如何开展核能开发利用方面一直拥有充分的主权和行动自由。

在核能开发利用领域，国家的行动自由原本应当与国际责任保持协调平衡。但从结构上来看，这种协调平衡表现为“强－弱”结构，即国家的行动自由处于强势地位，而其承担的国内和国际责任处于较弱的地位。之所以如此，主要是这种结构关系深深地根植于国际社会中最核心的主权原则，各国国内民众所享有的生存权和发展权等基本人权为各国的行动自由（包括核能开发利用在内）提供了强有力的支撑和合法性来源。在这种权利与责任的强－弱结构关系下，其所构建的国际秩序的实质内涵就是，一国在核能开发利用上的行动自由与主权权利高于或优于风险治理责任，因而所形成的国际秩序必然具有松散性和薄弱性特性。正是在这样的国际秩序中，核能开发利用才成为国际社会中新的不安全和不稳定因素，核事故风险治理因而也就处于松散与薄弱的状态。

笔者认为，为了应对核能开发利用中的全球风险问题，国际社会需要在观念、原则和方法上予以重大变革。事实上，在后冷战时代，为了应对各种跨国威胁和挑战，国际社会要求对国际秩序进行重大的变革或重构的呼声日益高涨。其中，对国际秩序赖以组织和运行的基本观念和原则进行变革或重构是核心与关键所在。2006年，美国布鲁金斯学会等科研机构组织开展了一项题为“治理全球不安全因素”的课题研究，该课题研究认为，以负责任主权为基础的国际体系可以有效地应对解决各种跨国威胁问题，包括核裁军与核不扩散、反对恐怖主义、全球变暖、生物安全、维护和建设和平、经济繁荣等。该课题研究进一步提出，对于以负责任主权国家为基础的国际体系的建设，首先要从现有的国际条约以及国际论坛等规范文件中提炼出各国应当遵循的责任标准；其次是通过协商进一步形成新的责任标准；最后，以负责任主权国家为基础的国际体系应当逐步形成富有成效的国际协调中心，尤其应吸纳新兴国家的参与。(19)

总体而言，上述对于国际秩序重构的设想是较为合理的，它反映了国际社会重构的应有方向与合理内涵，适应了国际社会的客观需要，有助于形成和谐稳定的国际秩序。在新的历史条件下，一个国家之所以拥有主权权力，不仅是因为它在联合国和在各种国际制度内占有名义上的席位，更是由于它能够对国内和国际社会承担和履行应有的责任。(20) “在某种程度上，责任主权观念在国际实践中日益得到广泛承认。”(21) 在根本的层面上，国际观念和原则的形成与变迁规定着行动的领域。世界观和信念的变化对人类社会实践有着深远的影响。(22) 因此，“负责任主权”及其衍生的国际新观念和新原则应当构成核事故风险全球治理的核心指导原则与推动力量。

（二）核事故风险治理与“保护的责任”

负责任主权原则应当成为国际秩序重构的基石，权力和责任义务相结合的原则将构成国际秩序重构的基本方向和内容。当然，主权权力和责任相结合的原则只是为国际秩序重构提供了一个原则框架，近年来，国际社会正在逐步形成的“保护的责任”观念。2001年，干预与国家主权国际委员会系统地研究提出了《保护的责任》的报告。该报告认为，主权意味着双重的责任：对外是尊重别国的主权，对内是尊重国内所有人的尊严和基本权利。责任的主权已成为良好的国际公民权利的最起码的内容。(23) 这一报告的提出具有三重意义：第一，它意味着国家政治当局对保护国民的安全和生命以及增进其福利的工作负有责任。第二，它表示国家政治当局对内向国民负责，并且通过联合国向国际社会负责。第三，它意味着国家的领导人要对其行动负责。(24) “保护的责任”的实质在于向处在危险中的民众提供生命保护及援助。它不仅是对实际发生的或担忧的人类灾难做出反应的责任，而且是一种预防灾害发生的责任和事后重建的责任。(25) 2005年，联合国秘书长的报告指出，保护的责任首先在于每个国家，但如果一国当局不能或不愿保护本国公民，那么这一责任就落到国际社会的肩上，由国际社会利用外交、人道主义及其他方法，帮助维护平民的人权和福祉。(26)

为了在核能开发利用领域充分地保护人类安全和地球环境，《国际原子能机构规约》授权原子能机构制定出旨在保护健康及尽量减少对生命与财产产生危险的安全标准。为此，国际原子能机构有理由代表国际社会为各国不断制定、更新和提供核安全标准、行为守则和评审等服务。国际原子能机构于2006年修订并由其理事会核准出版了《基本安全原则》(27) 和《设施和活动的管理系统：安全要求》(28) 以及于2010年编制出版了《促进安全的政府、法律和监管框架》等安全标准丛书，(29) 这些安全标准进一步明确了保护人类（个人和集体）和环境是国家的一项责任，各国负有勤勉管理义务和谨慎行事责任，而且理应履行其各自国家的承诺与义务。国际安全标准反映了有关保护人类和环境的高水平安全在构成要素方面的国际共识。国际安全标准也为各国履行其国际义务提供了更具体的义务标准和支持，为评价一国履行这些义务时提供了依据。日本福岛核事故发生后，虽然日本政府采取了援助、保护本国国民的措施，反映了“保护的责任”原则中“做出反应的责任”的基本要求，但在履行“保护的责任”原则中，其“预防的责任”却存在严重的不足。

对于核事故风险的全球治理，“保护的责任”所蕴涵的核心理念和要素主要体现在以下几个方面：

第一，“保护的责任”的核心与关键是对国家主权进行重新界定和塑造。国家在享有和行使其主权的同时必须对国内民众和国际社会承担相应的责任，尤其是在核事故风险威胁下的人权保护领域，“保护的责任”为核能开发利用上的主权与人权保护提供了规范指导。

第二，“保护的责任”强调国内治理能力建设与国际援助提供这两个方面，核事故风险全球治理领域所需要形成的“保护责任”之内涵不是偏重于强制干预，而是高度注重整合各种国内、国际资源和力量，以推进核事故风险治理能力的提升。

第三，在核事故风险的全球治理领域，“保护的责任”需要在国家和国际社会两个层面上同时展开，因为核事故风险的全球治理尤其需要及时有效地开展预防工作和国内能力建设，在这方面不应严格划定国家责任和国际责任的行动界限和顺序，而应建立起国家责任和国际责任相互补充协调的关系。

第四，“保护的责任”要求主权国家所承担的是保护其国内民众的责任，但如果核事故风险的起源国在其国内不能或不愿进行应对处理，境内的或境外的他国国民将极易受到威胁和损害。因此，在核事故风险的全球治理领域，主权国家所承担的保护责任并不仅仅针对其国内民众，同时也扩展到相关国家的民众乃至于全人类。

第五，在核事故风险全球治理领域，“保护的责任”的确立和发展是以核安全等相关领域的国际观念和现有规范为基础的。同时，“保护的责任”的确立有助于弥补并纠正既有的核安全等相关领域的国际法原则、规范的缺陷和不足，或者能加强原有原则、规范的效力及实效性，甚至改变原有规范的性质和结构关系，使其成为“保护的责任”下的规范。例如，国际原子能机构所制定的各种核安全标准和行为守则只是具有指导与参照的作用，如果这些原则、规范建立在“保护的责任”基础上，其效力、实效性将得以明显提升。

三　建构核事故风险全球治理的新机制

目前，国际社会虽然已经形成了处理核事故风险的一些体制基础和实践经验，但随着核能开发利用的迅速发展以及国内和国际环境中各种因素的变迁，各国对核事故的风险防范与治理将面临着诸多挑战。(30) 2011年6月20日，国际原子能机构部长级核安全大会宣言提出，国际社会应当充分汲取日本福岛核事故的经验教训，以加强全世界的核安全、应急准备以及对人类和环境的辐射进行防护。国际安全标准和方法执行应当不断地被修订、强化并予以尽可能广泛而有效地实施，同时考虑加强国际法律机制执行的可能性。(31) 总体而言，该宣言主要体现了国际社会加强核安全的政治意愿，但尚未对全球核安全治理体制形成重大突破和进展。为了应对并解决在核能开发利用上的全球风险问题，国际社会需要依托“保护的责任”原则，确立和发展一个更加强有力的在核能开发利用领域的全球治理机制，其具体内容应包括：

第一，依据“保护的责任”原则调整在核能开发利用上的主权权利和治理责任之间的内在结构关系。“保护的责任”原则的一个基本要求就是各个主权国家应当对国际社会承担各种人权保护上的重大责任。在核能开发利用领域，由于国家的行动自由与风险治理责任构成了一种特殊的“强－弱”结构关系，因此，基于核事故风险威胁下的人权保护的特殊需要，在不否认核能开发利用的主权权利的基础上，国际社会应弱化和减少风险治理责任的自由裁量的性质和范围，适当提升和强化核事故风险治理的国内和国际责任的法律地位和效力，使之成为一种对本国民众和相关国家以及国际社会而言具有强制约束力的国际法律责任。从而使核能开发利用的权利与风险治理责任形成适当的平衡关系，而不是目前的这种“强－弱”特性的结构关系。2010年国际原子能机构编制的《促进安全的政府、法律和监管框架》标准对主权国家所承担的国内监管治理责任和国际协调合作责任做出了翔实、具体的规定和要求，其中包括政府履行职责和职能方面的13项具体要求，国家在全球安全制度方面所应承担的协调合作义务和经验共享责任以及国内监管机构在职责和职能方面的21项具体要求。(32) 这些核能风险治理领域的具体要求在很大程度上改变了各国风险治理责任的原则性和模糊性，这为改变核能开发利用领域内国家的行动自由与风险治理责任之间的“强－弱”结构奠定了基础。

第二，确立并普遍实施统一而有约束力的核能安全的国际规范。核能安全方面的国际公约只是为缔约国确立了基本的框架义务，它并没有确立明确具体的、有约束力的核能安全标准等方面的义务。(33) 各国可以自主确定其国内的安全标准及其相应的立法、司法、行政等措施，而国际原子能机构在核能设施的建设和运行方面所制定的示范安全标准和指导原则缺乏强制约束力，主权国家只是在自愿的基础上参照执行而已。2006年，国际原子能机构编制出版的《基本安全原则》规定，就原子能机构本身的工作而言，这些原则将对原子能机构具有约束力，就原子能机构提供援助的工作而言，将对当事国具有一定的约束力。各国或共同倡议组织均可自行采纳这些原则，以适用于本身开展的活动。(34) 2010年编制出版的《促进安全的政府、法律和监管框架》的一般要求也只是规定，《国际原子能机构规约》所规定的安全标准在原子能机构实施本身的工作方面对其有约束力，并且在由原子能机构实施援助的工作方面对国家行为体也具有约束力。(35) 因此，根据核事故风险全球治理发展的需要，各国须设定其国内的安全标准及其相应的立法、司法、行政等最低标准和要求。“在国际原子能机构的参与下，各国应当逐步达成有约束力的协议，以遵守有效的全球安全标准并接受国际核安全方面的同行评审。”(36) 2011年4月，国际原子能机构在维也纳召开了《核安全公约》缔约方第五次评审会议，其总干事天野之弥强调，严格遵守最强有力的安全标准和充分的透明性是恢复和维持公众对核能信心的关键。(37)

第三，依托国际原子能机构等确立强制检查监督的国际机制。事实上，《核安全公约》等条约主要是一种激励机制，不具备强制约束、监督的性质和效果。国际原子能机构所进行的同行评审、咨询、指导等核安全活动也主要是服务性质的，须依据主权国家的请求才能启动和实施。例如针对日本福岛核事故的国际调查，国际原子能机构人员须在日本政府的同意下才能直接进入福岛第一核电站实地调查。对此，“保护的责任”原则可以为国际社会强制介入国内治理提供正当依据。国际原子能机构前总干事穆罕默德·埃尔巴拉迪（Mohamed M. El Baradei）希望所有成员国都参加安全和保安公约并遵守原子能机构的所有标准，他还指出，“同行评审目前是自愿的，但我认为没有理由不使之在适当的时候具有强制约束性。”(38) 2011年6月，就如何汲取日本福岛核事故教训等问题，经济合作与发展组织和八国集团在巴黎举行会议进行了专门讨论，认为在核能利用上强制推行“同行评审”会涉及主权和各国核安全监管的独立性，解决相关矛盾需要时间，有待各国就此展开磋商和谈判。(39) 因此，依据“保护的责任”原则，国际社会凝聚、强化关于确立强制检查监督的国际机制的国际共识和行动是必要的。

第四，核能利用的有关国家应当加强各种双边和多边协调合作，以在区域和全球范围内提升核事故风险治理的水平、能力和实效。国际社会虽然已经初步形成了预防应对核事故风险及其损害的国际合作责任机制，但缺乏明确具体的协调合作义务之规定以及有效的合作路径与动力。因此，核事故风险治理中的国际协调合作无论是在广度和深度上都是有限的。(40) 日本福岛核事故后，韩国呼吁建立中、日、韩三国核电站磋商机制，早日成立韩、中、日核电安全协议体。2011年5月，第四次中、日、韩领导人会议发表了《第四次中日韩领导人会议宣言》。三国决定加强信息共享方面的合作，加强核电安全进行讨论，将充分利用高官会作为进行务实和具体合作的框架。(41) 总的来看，目前的双边和多边协调合作尚处于初级发展阶段，协调合作义务多为原则框架性质。同时，在解决具体的集体行动问题上，显然没有普遍适用的合作机制。同样的集体行动问题在世界不同地区可能会有不同的表现和不同的解决方法。(42) 为此，在核事故风险治理这一具体问题领域，应当以“保护的责任”原则为指导，根据不同地区以及相关参与合作主体的特点、条件和需要，进行更加有效的双边和多边合作，在技术、法规、政策、监管等方面推进更具有实效性的合作，在区域和全球层面不断提升各国核事故风险治理的水平、能力和实际效果，实现更安全的核能开发利用。

第五，强化多元主体在核事故风险全球治理中的作用。目前，核事故风险治理的过程和决策权力依然过多地集中于主权国家及其相关的职能部门，非政府组织、公众等多元主体的参与、博弈的范围和程度依然有限。实际上，作为一个由核能开发利用领域的私营部门等组成的非政府国际组织，世界核能协会一直在积极推进核能安全方面的国际协调合作。2008年，世界核能协会就核电反应堆设计、运行等方面的安全标准的国际协调一致问题发布了其专门工作组的分析论证意见。(43) 2010年，世界核能协会发布了《核反应堆设计的国际标准化》报告，进一步倡导和明确核反应堆设计、运行等方面国际标准的主要内容、范围和步骤程序等。(44) 世界核能协会等非政府国际组织的各种倡导和努力显然有助于推进和加强核事故风险的全球治理。对于普通公众而言，基于主权国家对国内民众所承担的“保护的责任”，最容易受到核事故风险威胁的公众也因而有权利参与核事故风险治理的决策和行动过程。在这方面，仅仅是一般性的告知与说服是不够的，政府部门应在核设施规划等具体问题上充分吸纳公众的意见，向当地公众提供明确的信息和磋商机会以及相应的项目否决权。(45) 目前，许多考虑引进核电的国家都将公众接受和利益相关者参与置于优先地位。(46)

总之，在核事故风险的预防控制等方面，主权国家应该更多地吸纳普通公众等多元主体的参与，以获得更准确的信息和更强大的推动力量，将普通公众等多元主体的利益需求纳入到利益平衡的过程中，使核事故风险得到真正有效的治理。

四　结论

日本福岛核事故再次对人类社会敲响了警钟，核事故风险已经逐渐成为国际社会中的新的不安全和不稳定因素，对人类、环境安全以及各国的社会经济发展构成了新的威胁与挑战。目前，国际社会虽然已经形成了一定的核安全国际体制，但囿于国际社会的现有结构与秩序等原因而不能有效地应对核事故风险的积累、扩大与复杂多样化等问题。为此，国际社会需要以“负责任的主权”这一基本的新原则来变革、重构国际秩序。笔者认为，在现有的核安全国际体制基础上，国际社会应进一步强化各国在核能开发利用领域的风险治理责任、能力建设与国际协调合作等方面的作用。目前尤其需要着力推进的是，应加强核安全国际规范、标准等的约束力和普遍的适用性，强化对各国的核事故风险治理的国际监督与指导服务，推进国际协调合作的实效性与层次性，扩大和加强非政府国际组织、公众等多元主体的参与。最终通过建立和发展一个更强有力的核事故风险全球治理机制有效地应对跨国威胁时代的核事故风险。

注释：

① Hans-Holger Rogner， Ferenc L. Tothand and Alan McDonald，“Judge Nuclear on its Merits，” IAEA Bulletin， Vol. 51， Issue 2， 2010， pp. 16-19.

② 从一般意义上而言，核事故包括：核反应堆事故，核燃料循环设施事故，放射性废物管理设施事故，核燃料或放射性废物运输和贮存事故，用于农业、工业、医学和有关科研目的的放射性同位素生产、使用、贮存、处理和运输的事故，用放射性同位素作空间物体动力源的事故以及武器库等事故。本文所分析的主要是针对民用核能设施与活动方面的事故风险。

③ 吉欣：《日本核电站事故暴露其核工业漏洞》，载《工人日报》，2011年3月15日，第8版。

④ “Report of Japanese Government to IAEA Ministerial Conference on Nuclear Safety-Accident at TEPCO's Fukushima Nuclear Power Stations，” http：//www.iaea.org/newscenter/focus/fukushima/japan-report.

⑤ “IAEA International Fact Finding Expert Mission of the Fukushima Daiichi NPP Accident Following the Great East Japan Earthquake and Tsunami，” http：//www.pub. iaea. org/MTCD/Meetings/PDFplus/2011/cn200/documentation/en200_Final-Fukushima-Mission_Report. pdf.

⑥ Victor Gilinsky， “Preventing the Next Nuclear Meltdown： The Lessons of the Fukushima Disaster for U. S. Nuclear Policy，” http：//www.foreignaffairs. com/articles/67667/victor-gilinsky/preventing-the-next-nuclear-meltdown？ page=show.

⑦ 转引自张意轩：《核电：安全第一》，载《人民日报海外版》，2011年3月17日，第1版。

⑧ 温宪：《美国坚守“核电复兴”能源战略》，载《人民日报》，2011年3月21日，第22版。

⑨ 姚立：《萨科齐：法国不会放弃核电》，载《光明日报》，2011年3月24日，第8版。

⑩ 许春阳：《英国坚定发展核能产业》，http：//www. caea. gov. cn/n16/n1100/n1313/376428. html。

(11) 詹小洪：《韩国核电“壮志”难酬？》，载《中国经营报》，2011年4月25日，第A03版。

(12) 联合国秘书长报告：《关于世界多重危机对社会发展的影响的全面研究》，A/65/174， July 26， 2010，第2页，http：//www. un. org/zh/documents/view_doc. asp？ symbol=A/65/174。

(13) 例如，《核安全公约》第7、8、9条规定了国内立法和监管的框架内涵和要求；第11条规定了核设施在安全方面的财政和人力资源的保障要求；第14条规定了确保核设施安全的评价和核实方面的一般性要求；第16条规定了应急准备计划和演习方面的要求；第17条规定了核设施在选址方面的安全评估要求，同时还要求缔约国与可能受到本国拟建设的核设施影响的其他缔约国进行磋商，并应其请求向这些缔约国提供必要的信息，以便这些国家就拟建设的核设施对本国的安全影响做出独立的评估；第18条规定了采取适当步骤确保核设施在设计和建造上的安全可靠性；第19条规定了确保核设施在运行安全方面较为具体的要求。

(14) Dana Sacchetti， “Peer Review，” IAEA Bulletin， Vol. 50， Issue 2， 2009， pp.27-29.

(15) IAEA Annual Report 2009， GC(54)/4， pp. 62-64， http：//www. iaea. org/Publlcations/Reports/Anrep2009/anrep2009_full. pdf.

(16) The OECD Nuclear Energy Agency and IAEA (Joint Report)， International Nuclear Law in the Post-Chernobyl Period， Paris： OECD Publishing， 2006， p. 9.

(17) IAEA， Nuclear Safety Review for the Year 2009， GC(54)/INF/2， pp， 1-2.

(18) Pemmaraju Sreenivasa Rao， “Second Report on the Legal Regime for the Allocation of Loss in Case of Transboundary Harm Arising Out of Hazardous Activities，” A/CN.4/540， March 15，2004， p. 14. http：//daccessdds-ny.un. org/doc/UNDOC/GEN/NO4/271/28/PDF/N0427128， pdf？ OpenElement.

(19) ［美］布鲁斯·琼斯、卡洛斯·帕斯夸尔、斯蒂芬·约翰·斯特德曼著，秦亚青、朱立群、王燕等译：《权力与责任：构建跨国威胁时代的国际秩序》，北京：世界知识出版社2009年版，第8－9页。

(20) 王逸舟：《重塑国际政治与国际法的关系》，载《世界经济与政治》，2007年第4期，第8页。

(21) 余敏友：《全球治理与中国》，载曾令良、余敏友主编：《全球化时代的国际法——基础、结构与挑战》，武汉：武汉大学出版社2005年版，第5页。

(22) ［美］朱迪斯·戈尔茨坦、罗伯特·O·基欧汉著，刘东国、于军译：《观念与外交政策：信念、制度与政治变迁》，北京：北京大学出版社2005年版，第3－11页。

(23) 干预和国家主权国际委员会报告：《保护的责任》（中文），2001年12月，第6页，http：//www. iciss. ca//pdf//Chinese-report. pdf。

(24) 干预和国家主权国际委员会报告：《保护的责任》，第9页。

(25) 干预和国家主权国际委员会报告：《保护的责任》，第12页。

(26) 秘书长的报告：《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》，A/59／2005，第33页，http：//daccessdds. un. org/doc/UNDOC/GEN/N05/270/77/PDF/N0527077. pdf？ OpenElement。

(27) IAEA， Fundamental Safety Principles： Safety Fundamentals (No. SF-1)， Vienna： International Atomic Energy Agency， 2006.

(28) IAEA， The Management System for Facilities and Activities： Safety Requirements (No. GS-R-3). Vienna： International Atomic Energy Agency， 2006.

(29) IAEA， Governmental， Legal and Regulatory Framework for Safety (No. GSR Part 1)， Vienna： International Atomic Energy Agency， 2010.

(30) The OECD Nuclear Energy Agency and IAEA， International Nuclear Law in the Post-Chernobyl Period， Paris： OECD Publishing， 2006， pp. 30-36.

(31) Declaration by the IAEA Ministerial Conference on Nuclear Safety， June 20，2011， INFCIRC/82， http：//www. iaea. org/Publications/Documents/Infcircs/2011/infcirc821， pdf.

(32) IAEA， Governmental， legal and regulatory framework for safety (No. GSR Part 1)， pp. 3-32.

(33) 较早国际条约的作用大多体现在原则意义上，缺乏实质性意义。例如，1986年的《核事故或辐射紧急情况援助公约》和《及早通报核事故公约》中的实质性的条款不超过10个，而且其条款内容几乎也基本等同于原则和宣言。较晚的国际条约有了一定的改变，但条约的内容在性质上依然是框架性的原则和义务，如《核安全公约》序言第8条之规定；《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》在规范的内容上虽然有所细化和丰富，但在性质上依然是框架性的原则和义务。

(34) IAEA， Fundamental， Safety Principles： Safety Fundamentals (No. SF-1)， Vienna： International Atomic Energy Agency， 2006， Preface.

(35) IAEA， Governmental， Safety Principles： SafetyFundamentals (No. GSR Part 1)， Vienna： International Atomic Energy Agency， 2010.

(36) Ernesto Zedilloi， “Achieving the Vision，” IAEA Bulletin， Vol. 50， Issue 1， 2008， pp. 6-8.

(37) IAEA Chief Calls for Robust Nuclear Safety Standards and Full Transparency， http：//www. iaea. org/newscenter/news/2011/safety_convention. html.

(38) Giovanni Verlini， “An Extraordinary Experience，” IAEA Bulletin， Vol. 51， Issue 1， 2009， pp. 14-18.

(39) 李明、张欣、舒适：《核安全再思考，福岛事故是个分水岭》，载《新华每日电讯》，2011年6月14日，第8版。

(40) 沈敏：《“东盟10＋3核能安全论坛”举行》，载《人民日报》，2008年6月17日，第12版。

(41) 朱学蕊：《中日韩将深入探讨核安全合作》，载《中国能源报》2011年5月30日，第002版。

(42) ［德］潘德著，庞中英译：《有效的多边主义与全球治理》，载《世界经济与政治》，2010年第6期，第142－152页。

(43) World Nuclear Association， “Benefits Gained through International Harmonization of Nuclear Safety Standards for Reactor Designs，2008，” http：//www. world-nuclear. org/uploadedFiles/org/reference/pdf/ps-cordel. pdf.

(44) World Nuclear Association， “International Standardization of Nuclear Reactor Designs， 2010，” http：//www. world-nuclear. org/uploadedFiles/org/reference/pdt/CORDELreport2010. pdf.

(45) Steve Kidd， “Nuclear Acceptance，” IAEA Bulletin， Vol. 50， Issue 1， 2008， pp. 32-33.

(46) The Board of Governors of IAEA， Annual Report 2009， GC (54)/4， p. 29.