作者单位：浙江大学地方政府与社会治理研究中心(毛丹) 浙江大学地方政府与社会治理研究中心、浙江工商大学法学院(王燕锋)
一、问题、文献评论
最近6、7 年来,很多地方政府认定加快城市化是解决“三农”问题的基本方略之一,而征地、撤村建居、把农民整村迁居进城是扩展城市和实现农民市民化的起点或主要方式,城郊农民则是应该先进城的那部分人。可是,城郊农民的反应却常常出乎地方政府预料。过半农户对政府的安排有较强烈的不满(陈映芳等,2003 :34 - 35、51 - 61) ,至少城郊农民“‘农转非’意愿不强”(杜洪梅,2004) 。有人因此把郊区农村称为“被动城市化地区”;或者断言城市化浪潮遭遇了“郊区陷阱”(孙东海,2001) 。
研究者一般都同意,很多城郊农民不愿“农转非”表明在城郊农村城市化问题上,地方政府对农民需求的估计与农民实际需要有所不符。但是研究者们的解释却各不相同。有一类意见强调问题出在城郊土地正在升值而政府的征地补偿与安置费标准偏低,同时,农民就业不稳定,社会保障不健全(孔祥智、王志强,2004 ;卢海元,2003) ,所以农民才会在征地、住房安置环节上想出各种办法与政府博弈,或者排拒进城。因此,政府应该改善保障办法,例如采用上海市的以土地换小城镇社会保障模式 (常进雄,2004) ;或者整体上“把失地农民接纳为城市居民”(徐元明,2004) 。这类意见实际上确认农民总是愿意进城的,城郊农民也一样;出现农民与政府博弈,是因为农民追求经济利益最大化;因此,在政府一边,只要朝着照顾农民利益的方向把政策改好,失地农民问题就能解决(高勇,2004 ;赵锡斌等,2003) 。这一类意见直观地突出了城郊农民行动中的经济收益动机,希望推动政府在经济补偿方面做出适当调整。但是,它显然不太注意城郊农民不愿做居民的行为是否包含了其他社会考虑,也未深究农民究竟有什么需求结构,所以既有简单认定农民目标就是挣钱之嫌,又未注意到土地对于农民的社会保障功能,也忽略了一些田野调查发现,比如,有些城郊农民的土地早已被全部征用或预征,他们与政府博弈什么? 有些地方政府已经努力用市民化方式处理城郊失地农民问题,为什么城郊农民还有诸多不乐意?
陈映芳小组的批评属于典型的第二类意见。他们说:如同当年国家出于发展目标而选择并维持城乡二元体制,目前由政府主导的城市化也是在发展主义框架内形成,农民利益仍然容易被忽视;政府对城市化的具体理解与政策设计则很窄,偏重人口迁移,未注意城市化同时涉及人口与生态、社会结构、生活结构、社会意识,所以没有充分顾及农民的利益和需要,未从农民市民化角度设计政策;在实际操作上,具有强制性的行政征地被当成加快城市化的常规途径,农民权益无从得到保障,而被征地地区的城市化、被征地人员的市民化等都没有被纳入城市化的指标中。该小组希望说明农民的现状与诉求,希望在这个基础上去考虑政策调整与制度创新;调查涉及征地操作过程、征地劳动力就业空间、征地农民的应对行动、家庭形态与村落共同体的变化、身份转变与生存权保障等。此论有一定的社会学想象力,并具体提出了失地农民“向上流动”、“征地农民市民化”等重要命题,不再把问题限于征地补偿层面。同时,它还试图面向农民实态,多少暗示着农民、城郊农民可能有一套我们不很清楚的需求系统与权衡方式。然而,该研究对上述命题的社会学涵义的认识似不很充分。前述判断更多的还是一种研究意图而不是成型的理论。研究者既想批评把征地问题主要 “设置为经济补偿的问题、生产关系调整的问题”,又想说明即使这样也要弄清“现行的政策到底是否适应社会各系统的变化状况和被征地人员的实际需要”(陈映芳等,2003 :前言) ,在核心问题、适用概念上比较犹豫。因此,虽然在形式上试图从征地调查材料中提升出社会学论题,但是完成度不够;在基本判定上还是同意只要市民化条件好, 农民便愿意进城,而市民化条件又被主要理解为经济条件,所以还很难摆脱前述“经济补偿”论框架,多少低估了农民转入城市的困难程度以及农民对问题的感受性。（注1）
这两类研究还在客观上提示一个问题:关于城郊农民及其市民化问题的研究特别需要在社会学的概念化与知识说明方面做出努力,否则将停于所谓“显性功能分析”层面,且易于沉浸在朴素的道德批评之中(默顿,1990 :160、163) ,很难避免用直观反应处理复杂社会问题。
本文拟整理和修正恰亚诺夫、斯科特的理论,提出一个有关农民行动的安全考虑的分析框架,然后选择浙江J 市的情况作案例分析,印证和说明城郊农民的排拒主要基于其安全选择。本文期待着用这项工作去说明农民的安全选择,一方面补充农民行动理论,另一方面则据以评论地方政府目前的城市化政策,以便说明地方政府目前除了应该考虑城郊农民的经济利益补偿,更应该充分考虑其安全需求,缓解其安全短缺问题。
二、理论资源与主要假设
在本文看来,陈映芳小组的最有价值的发现和意见,是所谓“在农民获得‘非农业’的户口以后,他们依然很难实现预期的向上流动”(陈映芳等,2003 :7) 。它至少包含了以下一些判断:1.农民有自觉“预期”;2.它并不一定只是经济收入;所以,可以疑问:3.农民的全部目标偏好仅仅是经济收入吗? 或者说,农民究竟是不是古典经济学意义上的理性选择者? 这些问题依其性质可以被归入社会行动理论的研究范围,在习惯上则更多地被归入农民学、或农民经济学,以及“农民文化”或农民集体意识(Shanin ,1987 :259) 的研究范围。从后一类研究中,我们至少能找到三种有代表性的理论。
首先,20 世纪上半叶已有不少农学家注意到农民传统文化的保守特征及其一般基础——并非因为农民天生保守,而是一方面由于农业技术水平低下、农民居住方式稳定,另一方面则是由于对农民的法律与经济压迫阻碍了农民对经济和国家文化的参与(Dobrowolski , in Shanin ,1987 :264) 。恰亚诺夫特别具备这种细致区别问题的眼光。他依据19世纪末至20 世纪初俄国农民的情况,强调他们不是古典经济学所谓的理性经济人。他提出,资本主义农业与市场需求相联系,其单位规模则受资本量、土地面积决定;俄国农民的农场经济却是自然经济而不是雇佣劳动经济,虽然任何经营组织都是追逐收入最大化,但是农民家庭经济生产会受家庭规模等限制,其基本动力是满足家庭成员的消费需求,实际上采取劳动—消费均衡模式,不像资本主义企业主那样——无度追求利润之欲只受到资本占有量的限制(恰亚诺夫,1996 :8 - 15、28 -29 、60 、99 - 100、187) 。这些观点现在易被判为简单化(徐浩,2002 :10 ;Kerblay , in Shanin ,1987 :183) ,至少被认为不是完全适于分析其他类型的农民家庭经济生产,例如家庭消费品生产与商品生产相混合的农民经济(Hunt ,1978) 。不过,农民在使用家庭劳动力生产自用消费品方面、通过社区内互助网络实现互助方面有特别的优势,这是事实(Deere&Janvry , 1981) 。而恰亚诺夫的最大贡献正在于他从静态分析而不是从历史范畴上,说明在纯粹自然经济结构中,农民扩大收入的欲望除了受生产资料制约,还会受家庭规模、劳动力数量与劳动辛苦程度、伦理、惯例的影响;因此,在资本量不变的条件下,农民家庭往往利用其生产粮食、家庭必需消费品的条件,通过增加劳动力数量与劳动强度,显著提高经济活动量与收入,而不惜降低单位劳动报酬和账面纯收入。在此意义上说,俄国农民旨在谋生而不是纯粹牟利,会考虑经济收入但至少不是古典经济学所谓的经济人,虽然俄国农民这种选择在恰亚诺夫看来显然是理性的。
恰亚诺夫知道农民、农场进入货币经济和商品生产领域就会成为另一种样子(恰亚诺夫,1996 :105 - 106) ,不过那不是他的主题。所以,他也不讨论传统农民能不能凭着农民理性而转入现代农业经济,会不会从传统谋生者变为企业主。而20 世纪60 年代舒尔茨的新古典经济学的农业经济研究却为此提供了一个答案:农民本质上是理性牟利者,因此完全可以接受对传统农业的改造。他断言,现代农业也是经济增长的源泉;发展中国家的传统农业虽然不能对经济增长作贡献,但是传统农民完全能够转入现代化农业和现代经济,传统农业经过改造也会成为经济增长的源泉。他论证说,传统农业固然处在一种特殊的长期的经济均衡状态——生产要素和技术长期不变、人们没有增加生产要素的动力和动机、生产要素的供需也长期均衡;但是,这不意味着其生产要素配置效率低下,也不意味着有阿瑟·刘易斯所言的隐蔽失业。相反,传统农业中的农民其实是善于斤斤计较的牟利者,有能力优化配置生产要素并对价格与供求关系作出迅速精密的反应。传统农业之所以出现停滞,不是因为农民不会做企业家,而是因为资本收益率太低,即传统农业对原有生产要素增加投资的价格太高、收益率太低,农民的储蓄与投资都缺乏足够的经济刺激。这个问题只能运用一系列以经济刺激为基础的市场制度,同时引入廉价高效、有利可图的生产要素特别是现代技术加以解决。而且,由于人力资本在资本构成中的重要性,由于技术说到底关乎人的素质,农民经济持续增长的关键也就变成主要向农民进行特殊的人力资本投资(其中教育是首选) ,使他们获得新技能新知识。作为经济学家,舒尔茨强调以上分析并非文化研究;因为传统农业存在于各种类型的社会,与以血缘关系为基础的氏族社会没有固定联系,所以传统农业是一个经济概念,宜从经济上,而不宜,或者不需要从氏族社会的文化特征、制度结构差别、农民特殊品德上去分析传统农业的特质和传统农业的停滞问题(舒尔茨,1987 :20 - 23) 。但是,他的上述立论、论证还是立基于提出对于农民及其动机、需求、行动类型的理解,即农民与农业不仅完全可以成为市场经济的构成,而且农民本来就是精明恰似资本家的理性牟利者, “一旦有了投资机会和有效的刺激,农民将会点石成金”(舒尔茨,1987 :5) 。
恰亚诺夫理论长于解释农民停留在传统农业经济中的现象,舒尔茨长于解释农民经济为什么能在市场经济中存活、转化。但是,舒尔茨的经济学分析却比较忽略社会学与社会史研究者所关注的传统农民转向现代经济方面的困难,以及农民对此做出的复杂的甚至是混乱或保守的反应(孟德拉斯,2005 :20、34 - 46、158 - 163) 。（注2）在这方面,斯科特关于东南亚殖民地时代被从自然经济拖向市场与资本主义的农民与农民经济的研究,提供了一套关于农民复杂反应方式的解释:农民在特定条件下出于生存理性而会要求安全第一。斯科特指出,亚洲稻农家庭在偏好等级中并不把平均收入最大化排在第一位,而是把生存作为目的,把规避风险、安全生存作为关键,即生存安全比高平均收入更优先。不过,他说这种偏好是环境使然。亚洲稻农家庭的生态环境、政治环境使农民经常面临极其严重的生存危机尤其是粮食危机,而周期性的食物危机则影响亚洲稻农的价值观与习惯。由于粮食不足,农民家庭一方面要全力生产大米,以养家糊口、交换日用品和“满足外部人的不可减少的索取”;另一方面则要尽可能作出有利于生存下去的社会安排。被称为平均主义的一些东西,以及“互惠模式、强制性捐助、公用土地、分摊出工等等都有助于弥补家庭资源的欠缺;否则,这种资源欠缺就使他们跌入生存线之下”。这就产生了“农民的道义经济学”:触犯上述各种有利于生存的社会安排,就意味着触犯农民生存底限,会被农民视为不道德。而“外部人”对农产品的盘剥并非一概不被接受,但是索要如果超过农民养家糊口的底限及其标准,对农民就是难以忍受的不公正。前者会受到农民的排斥,后者则会招致农民不顾一切的激烈反抗。他本人因此把这种生存伦理置于分析农民的政治活动、起义反叛的中心(斯科特,2001 :1、3 - 4、7、13) 。
另一方面,斯科特说农民恐惧食物短缺而产生生存伦理,等于承认“庄稼歉收的农民并非胡乱地作出反应”(斯科特,2001 :214) ,也就是说承认亚洲稻农的生存伦理是对生存环境的自觉的理性的适应。因此,所谓“道义经济学”与伦理至上主义的根本区别在于,它本质上是一种生存经济学, 是农民们为生存所作的社会安排,目的是帮助家庭不要无助地跌入生存线之下,不是因为农民有什么特别的天生的伦理偏好、道德良心。而它与资本主义企业主的利润最大化追求的区别,首先在于农民采取安全第一原则是被迫的,是由于大多数农民缺乏土地、资本和外部就业机会,只能挣扎谋生以求免于灭顶之灾,根本没有条件和机会做后者所做的事,而不是因为农民缺乏经营理性和追求最大的平均利润的能力。用斯科特的话说:“农民家庭对于传统的新古典主义经济学的收益最大化, 几乎没有进行计算的机会。典型的情况是,农民耕种者力图避免的是可能毁灭自己的歉收,并不想通过冒险而获得大成功、发横财。用决策语言来说,他的行为是不冒风险的;他要尽量缩小最大损失的主观概率。”这就是所谓“安全第一”原则(斯科特,2001 :5 - 6、31) 。
斯科特之论固然受到普波金的质疑(Popkin ,1979) ,但也获得不少支持(例如:Netting ,1993 ;San , in Shanin ,1987) 。在本文看来,至少斯科特从农民这一边出发作理论解释的策略是明智的。他所谓农民生活在生存线附近,需要安全第一,农民的各种安排都是为此作出的,也是一个关于农民行动及其效度的不错的解释。他回答了两个问题:首先,关键问题似乎并不是农民作不作理性选择,而是所谓理性选择并不仅仅指向经济收入最大化,经济安全可能也是理性选择的选项。其次,农民生活当然并不仅仅是经济生活,因此经济之外的安全,诸如社会安全、政治安全等等,也在生活考虑之内,特别是当这些安排关乎生存保障的底限时。就本文所要讨论的问题而言,在以上三种理论资源中,斯科特的理论显然更适合被用来解释农民对于城市化的矛盾态度。当然,要引入道义经济学关于农民的安全需求说来说明本文要解释的问题,起码还有两个问题有待解决:其一,斯科特已经发现安全第一原则体现在农民秩序的诸多技术、社会和道德的安排中,尤其是在社会分层、乡村互惠、租佃和税收等四个重大领域内(斯科特,2001 :44 - 71) 。不过,相对而言,他更为注意安全第一原则的广为存在,而不大注意农民的这一类安排的需求结构。其二,他所述的具体历史内容并不适合直接解释中国目前的农民问题背景——至少中国的农民并不像当年东南亚农民那样被资本主义殖民过程“拖”或强制进入市场经济。（注3）
基于上述分析,本文主张以恰亚诺夫、舒尔茨之论补正斯科特,综合提出以下假说:
1. 农民是有理性或有生存理性的;农民的生存理性不仅指按家庭条件去追求经济收入最大化,还指按家庭条件去要求生存与发展的安全性,表现为平衡收入最大化与生存安全化这两种需求。
2. 农民关于安全的绝对标准是可以养家糊口、生存下去;相对标准则是改变生产、变动生活时不降低既有生活水平和安全感。（注4）
3. 农民的具体选择办法是: (1) 在资本数量或外部就业机会与条件充分的情况下,会如舒尔茨所分析的那样,接受扩大投资或接受外部就业。(2) 如果资本数量与外部就业机会都缺乏,会倾向于恰亚诺夫所述的消费生产均衡模式,并有可能排斥不利于生活与消费均衡的选择。(3) 在扩大投资、外部就业都有可能但不够确定的情况下,则采取斯科特所述的佃农的四条公正标准进行判断,即:A. 不降低生活水平(使之面临风险的安排会被认为是剥削性制度) ;B. 避免更糟;C. 要求互惠与平等交换(对仅有利于交易对方的不平等交换会感到不公正,产生道德义愤) ;D. 要求公正的价格与合理性。(4) 农民会接受在此四个界限以上的、被认为是公正的变化,甚至因此被引向现代市场经济;而低于此限、被认为严重不公正的变化,通常会被农民判为不安全而遭到农民排拒。（注5）
4. 某些特别的历史背景、问题背景会影响特定区域、特定时期的农民关于公正的判断。以中国目前情况言,半个多世纪以来中国农村独特的社会主义进程以及独特的社会主义传统,使某些东西变成中国农民特别敏感的问题。特别是长期以来的城乡二元化社会结构、城乡居民户籍身份制度、城乡不同的人口生育制度,以及农村土地随着土改运动、集体化运动以及推行联产承包制等而不断改变性质和经营办法等等,显然直接影响了农民对政府的农村政策调整的态度与判断。就内容而言,一方面,由于国家和地方政府长期以来对农村投入很少,至少没有像市政投入那样向农民、农村提供公共物品与公共服务,农民在享用公共物品与服务方面长期没有获得国民待遇,社会保障程度很差,结果在这方面对国家和地方政府的期望反而不高,通常也不对地方政府拖延提高或解决农民社会保障问题施加激烈的压力。但是另一方面,由于农民长期被迫以土地、多生育人口作为养老和自我保障的基础,结果土地性质与土地分配、计生政策等等,也就成为农民生活中最重要的内容,国家与集体在这些环节上的任何损害、减少农民已经获得的权益的安排,都会被农民视为损害其安全,农民对此极其敏感和反感。就方式而言,长期以来政府习惯于运用国家权力高效地动员和组织农村和农民,甚至运用这种方式推行村民自治制度,农民在接受政府的制度安排方面总体上是温和的,不构成对抗(毛丹, 1998) 。这种政治文化作为惯性力量,还会继续减轻农民对于地方政府的各种农村政策安排的排拒。但是,在实行村民自治多年以后,很多地方,尤其是风气相对开化地区的农民毕竟开始使用村民自治的规则看待村庄治理问题,甚至开始以此衡量地方政府对农村、农民问题的处理是否越界,这种情况会激发农民的维权意识,或对地方政府的越权行为产生不满,从本文中可以看出农民的政治权力意识与政治安全意识上升。这个背景总的说来会使农民特别注意在政府与农民的关系领域集中运用安全经济学标准考虑问题。
三、J 市农民安全选择的三组案例
使用以上假说可以对城郊农民不欢迎撤村建居的问题做出以下一般性解释。
(1) 撤村建居在理论上被设想为使农民获得新的身份、居住环境、就业机会,甚至还会获得若干新资本,因此不应该被农民视为降低收益机会、降低安全系数。但是,目前的撤村建居、整体动迁、农转非基本上是政府工程,进程较快较粗。很多农民因为被动卷入而缺乏适应时间,更主要的,农民原来的安全条件很容易受到破坏,而满足其安全需要的替代方式却不易建立。城郊农民在这个进程中远未获得新古典主义经济学所假想的计算收入最大化的机会与条件,还经常处在安全短缺状态。 (2) 由于安全短缺问题突出,农民反而转向寻求低度安全,希望保持既有的、比较稳定的生活方式、生活网络、生活感觉;就是说,农民虽然可能向往城市生活、市民型安全,可是一旦感到不适合做居民,通常会更多地要求保持原有的村民生活和安全。目前,城郊农民对于撤村建居、农转非等城市化举措的排拒,主要基于农民面对安全短缺而产生的不安全感。(3) 政府主导型的城市化进程,通常意味着政府并非完全,甚至并非主要依靠市场机制去搬迁农民,而是经常,甚至主要依靠行政力量。以往,在政府、农民、市民三方互动关系中,农民原本是最被动的一方,因此会对政府工程失去积极性(林毅夫,2005 :1 - 29) 。现在政府主导的撤村建居至少不是农民完全自愿的、可进可退的。这种情况通常会增加农民的不安全感与排拒程度。
这也就是说,城郊农民不愿做居民,不能被简单归为经济利益补偿不足,也不是因为市民化的个别条件不够好,而是因为从农民安全经济学的尺度看,目前地方政府发起的撤村建居、整体动迁、城中村改造等城市化工程,在很多方面与农民的安全经济学标准有矛盾。下面我们以浙江J 市的情况为案例,具体观察和评价城郊农民在政府主导型城市化工程中遇到的安全短缺问题,以及他们站在安全经济学立场上表达的态度。
(一) 背景
J 市地处浙江省东南,十余年来由于城市扩容,原来的远郊村变成城郊村,近郊村成为城中村。至2002 年10 月,市辖三区已有半数以上共115 个行政村是城中村,农民总数达13. 4 万人。市委、市政府提出:失地农民数量急剧增加,引发一系列社会经济矛盾;“城中村”、“城郊村”普遍存在着基础设施薄弱、村内建设混乱、环境卫生恶劣、社会治安复杂、集体经济管理体制落后、干群关系紧张等一系列问题,影响城市整体功能的发挥,成为J 市城市化进程的瓶颈,必须通过撤村建居彻底解决问题。另一方面,该市已经具备城中村改革的思想基础、群众基础、经济基础和组织基础,故决定在J 市下辖三区和市县城区开展“撤村建居”工作。市委、市政府强调,这“是积极推进城市化,提前基本实现现代化的重要内容,势在必行。做好这项工作,有利于理顺城市管理体制,促进城市资源合理配置,发挥城市的集聚和带动功能;有利于打破城乡二元结构,加快农村向城镇转变、农民向居民转变;有利于维护集体经济和村民的合法权益,确保社会经济的持续协调发展”(J 市市委,2002) 。市委分管领导还要求把它“作为统筹城乡经济社会发展,基本构建大城市框架和经济社会发展系统平台的一项重要的基础性工作来抓”(J 市撤村建居工作指导小组办公室,2004 :动态11) 。
J 市还根据H 区于1986 年对城区11 个村、J 区于1991 年对L 村的撤村建居的经验,以及杭州市和宁波市、广东省珠海市的相关方案,确定撤村建居的主要内容:撤消行政村建制,建立社区居委会,理顺城市管理体制;将农民就地转为居民,建立社会养老保险制度,解决居民的后顾之忧;实行村集体经济组织股份改革,将资产折股量化到户(个人) ,使农民成为股民;实施旧村改造,建设文化社区,等等。考虑到工作难度,市委、市政府一方面组建专门机构,成立J 市撤村建居工作指导小组及办公室,责成区、街道、村各级也建立领导小组,并规定J 市市委各部委、市政府各局办都明确分工、分管领导及联系人。另一方面,规定所辖三区的撤村建居工作分批、分阶段、分层次进行,在资格方面作了明确规定, （注6）明确工作重点依次为解决村集体资产的摸底与股份制改造、农转非、社保、就业等。此外,在形式上也强调撤村建居工作要合法、合程序,主要根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规(J 市市委,2002) ,并遵守《中华人民共和国村民委员会组织法》、《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等法律、法规的有关规定(J 市撤村建居工作指导小组办公室,2002 :动态3) 。以上工作部署的形式是严密的。不过,由于各村集体资产的摸底、股份制改造、社保等各项工作环节的难度都大,村民的积极性不高,工作细则不易制订,各区的撤村建居不但没出现冒进,反而很缓慢。2004 年1 月曾确认三区符合条件的村共有99 个,至2004 年10 月三区列入试点的村共10 个,正式开展试点的仅8 个,其中还有一些村被认为是中途停滞的。J 市有关部门认为主要原因一是区和街道,特别是一些村的干部思想顾虑重,二是实际操作有难度(有些历史遗留的财务问题难解决,20 多类人员的类别和政策难界定,各村情况不一而难以统一政策) ,三是政府部门工作还不到位(J 市民政局W 副局长,2003) 。这一类总结材料多少表明J 市这一轮撤村建居试点跟其他地方相似,也招致了农民的一些不满与抵触,这实际上是试点工作推进较缓的主要原因(J 市民政局,2003) 。
那么,J 市撤村建居试点村农民的主要不满意究竟是什么? 这些不满是否基于其安全性需求及判断?
(二) 案例、讨论
案例一:XF 村,地处J 市城区,2004 年9 月根据街道安排组建撤村建居工作组,第一步工作即村级集体经济社区股份制改革。当时村集体净资产账面额(未评估) 2700 万元,可分配收入350 万元,耕地84 亩,人口890 人。该村的工作进度不快,至今尚未完成股份制改革、农转非。政府方面认为问题主要有二:一,建房问题。该村已有十年未批村民宅基地,原建房规划点被市政公共建设项目征用,目前无合适土地提供给村民,而村民符合建房申请条件的有250 多户。村民不满意,且担心撤村建居后更无机会建房。二,留地开发问题。2001 年因J 市老年公园建设征用村留用地,J 区政府同意补偿该村某地块的土地,由XF村按规划要求立项报批、开发,土地出让金的J 区政府所得部分返还该村。但是该村向J 市建设规划部门申报留地建设项目时,发现该地块已经批给港务部门作为石化作业区建设项目用地。问题无法解决,村民有意见(J 市撤村建居工作指导小组办公室,2004 :动态13) 。
在XF 村的村干部和农民看来,问题还不只这些。
(1) 在市民化待遇方面明显不公平,特别是土地征用费太低。从上个世纪70 、80 年代开始,市、区共征走村里土地494 亩,共付给该村100多万元,平均每亩价格只有2000 多元。而2005 年村留地如作商用开发,每亩市价为414 万元。村民认为差价太大,政府应作补偿。此外,按国家规定的征地比例,该村应得村留地60 亩,远未达到,也使村收入大幅受损。
(2) 村集体经济前景堪忧。村民多年未建房,现在只有少部分住房条件尚可,很多人还住在“大寨屋”里, （注7）村民称:这类社区狭窄,而且卫生条件无法改善,消防车都开不进去,房子不值钱。所以,大部分村民不能像其他城中村居民那样依靠出租房获得收入,对村集体依赖性强。村里曾将征地后村留资金共100 多万元集中起来,加上征地后未安置人员的补偿费(每人平均不到5000 元) ,用于集体办厂,最后亏损几百万元。此后,村里主要靠出租村集体房屋,2004 年收不抵支;2005年获得租费406 万元,用于发放村民养老金380 万元,其他用于村干部工资、村民旅游、误工补贴等,还剩几万元。同年,为配合撤村建居,村里统一办理农保,村集体共欠付1000 多万元,2007 年开始,如不能付清则必须每年支付利息20 多万元。村集体负担沉重,但是支出仍趋上涨。有些村民代表还提出,如果变成居民,要像城里人一样加工资。村干部和村民担心这样下去生活会没有保障,有些村民觉得村里已经把子孙后代的饭都吃掉了。村干部向政府反复反映情况后,区、镇两级政府已经同意将7 亩地拨还给村里作村留地,用于房地产开发。由于房地产业现在进入低谷,地块也欠好,目前总价卖不到1000 万,还无法还清农保费。
(3) 政府一些重要政策不落实。首先,粮食返销不落实。当年政府征地时规定,村民可按国家商品粮价格购粮,籼米价每斤1 角3 分6厘。但是1994 年国家放开粮价后,再无国家返销粮供应,村民每年要为此多支出100 多万元。其次,征地后安置人员太少,村里被安置人员仅470 人,平均不足1 亩1 人(应达到1 亩2 人) 。第三,1997 年时J 市农转非的指标费为2 万元,村里征地安置人员的指标收归政府买卖。村里的470 名被安置人员虽然落实工作,但都没有农转非,户口留在村里不转。这些人后来娶妻生子,嫁入人口、新增人口也都落户在该村。到现在,村里的土地大部分征走, 人口不但不减,反而增加500 多人,明显加重了村集体经济负担。
(4) 有些新办法引起新问题。XF 村已经列入撤村建居试点,按原来规定要一律实行农转非。不过,国家有关部门最近提出农户原则上可自愿选择户籍。村干部认为如果本村实行或仿行此办法,多数人都愿意回去做农民,特别是原来470 个到单位做工的,现在大部分都已经下岗,有些人每月只拿二、三百元,所以肯定会要求转回来做农民,村里根本无法安排(毛丹,2006) 。
讨论:这个案例表明, (1) 地方政府的撤村建居虽然事先有研究有设计,细致程度远远超过了其他一些政府工程。但是,地方政府的估计与村民看问题的方法、尺度与结论,都有很大距离。可能与此相关,面对严重牵扯农民利益、安全需求的问题,地方政府一开始依据的法律法规显得特别粗放,几乎没有一项可以被用来细致处理村民关心的重大问题,尤其是无法处理村民提出的土地征用补偿方面的一些合理要求。这些问题客观上把村民置于利益受损、经济不安全、公平感受挫的气氛和环境之中,并且激发村民在安全经济学上的警觉度。(2) 村民站在安全经济学的立场上并不一般反对农转非、农转工。1997 年以前很多人在征地后乐于接受农转工(虽然未同时进行农转非) ,因为当时工人工资收入高于村民,且还有其他的企业和单位的附着福利。现在村民转而排拒农转非,因为原有企业人员大量下岗、就业困难,城市户籍的附着利益也已经被村民认为低于农村户籍。在这个态度转变过程中,村民们的取舍尺度其实是前后一致的,首先是要在经济上不降低水平,至少能够“避免更糟”。同理,村民认为村集体经济虽然前景不清,但是对股份制改革却不看好,也是因为村民认为它不见得会提升村集体经济,反而有可能增加其风险。有些村民抱怨村集体一次性交付农保等于把子孙的饭都吃了,大抵也是因为担心今后家庭经济水平无保障,或认为这个办法比现存的村福利分配办法更不好。由于这些工作都被政府安排为撤村建居工程的重要阶段或重要组成内容,因此,村民对这些问题的担心和不满,也就自然被转为对整个撤村建居工程的不满。(3) 村民还同时使用平等互惠、价格公平这两种安全经济学尺度,考核交易是否可以接受,考核外部力量对待他们生活变动的安排是否可以接受。由于土地不仅是农民的主要生产资料,而且还承担农民社会保障的功能,村集体土地则是村级公共保障的重要基础,因此征地问题、征地价格问题在撤村建居过程中被村民特别多地用于检验政府对村民是否持互惠态度、政府对村民是否公平。目前征地中交易价格存在着巨大的、显在的不合理,直接触发了农民的不认可态度。这种气氛有时还进一步扭曲政府某些积极措施的本意。在本案例中,区、镇政府返还7 亩地,是为了补偿村民损失特别是解决该村农保资金缺口,可是在该村特定背景下,有些村民反而认为这不过是多年来村里为政府作牺牲而得到的惟一一点补偿。这个补偿甚至刺激村民去倒轧账,计算过去其他被征地的价格差,结果,不公平感、无权利感更加强烈。(4) 在大多数涉及村民切身的、重大的利益问题上,村民认为自己的左右力很少或没有。特别是在征地补偿问题上,由于村民不能享受早年被征地的升值部分,另一方面,政府虽然上调征地补偿费,平均每亩上调5 千元,但调价后仍然很低,一类地最高补偿安置标准为每亩8 万元,除小部分特殊区块最低标准为每亩3 万元(J 市撤村建居工作指导小组办公室,2003 :动态8) 。村民为此提出了进一步合理调整的意见(或主张配合政府办理撤村建居手续但缓征土地,或提出宅基地建设指标未用的应予以置换) ,但是,这些意见通常并不能被地方政府采纳,有些在现有法律法规框架中也无法被采用。村民没有与地方政府谈判的资格与能力,明显有权利失落感或某种政治欠安全感。
案例二:SYQ 村与HJ 村。SYQ 村在1997 年由街道发动村民农转非、买户口,每个指标3500 元,由街道和村里补贴,年纪大的可打折。全村90 %以上人口约350 多户都买了居民户口,还有20 多户称缺钱而未参加。农转非者第一年领到了油票,但是以后就没什么居民待遇了。现在,村(居) 民觉得撤村建居与城中村改造工程有三个特别大的问题。其一,该村女子农转非后出嫁,按村规民约应将本人户口迁到嫁入地,实际上非嫁农者却迁不进农村。在当地很多地方,如果以农村户籍迁入,可以在迁入村申请一间“通天房”（注8）地基,造好可卖几十万元。因此,非嫁农者的经济损失极大,很多人要求放弃当年买户口的钱,但要非转农,以便让户口随嫁而迁。该村的人大代表多次向区人大反映,一直没有解决。结果,村里凡是农转非的女性(以及户口跟母亲的孩子) ,出嫁后户口都挂在村里,村里人口规模失常,村干部十分担忧。这些妇女提出要求:既然不让迁出,就应该让她们在村里分立新户头、批宅基地、造房子,不能公婆那边、父母这边两头都不享受村民待遇。其二,计划生育政策规定农民可以生两个孩子,居民只能生一胎。村民,尤其是非嫁农又不迁户口者,遂提出政府归还买户口的钱,要么允许生两个孩子。其三,村里的两种居民户籍,增加了建房问题上的纠纷。1997 年未参加农转非的村民提出,凡转成居民户口者就是市民,未转的才是村民,村里的土地依法只属于村民而不是居民,居民再像村民那样享受农民土地政策是不合法的。双方争议难决,最后村干部只好以民主治村、少数服从多数为由劝阻这部分村民。由于以上一些情况, SYQ 村村民对于撤村建居批评甚多。
HJ 村,属地镇是全国首批25 个小城镇试点镇之一。在小城镇改革试点中,村里超过80 %的农户都买了居民户口。与SYQ 村的情况相似,按当地风俗,凡妇女嫁出村后不能再享受村里的集体福利待遇。所以,该村集体每年向村民发放粮食补贴,今年每人360 元,已嫁出村者不享受。结果,嫁出村而户口迁不成的农转非妇女,觉得在两边村里都得不到村集体福利,非常不公平。另一方面,计划生育工作在各级岗位考评中被置于“一票否决”的重要地位,如果不合格,村里所有考评成绩、先进奖励都将被取消,因此村集体对计生工作非常重视。该村现在不仅要负责村里200 多名妇女的计生管理,按规定还要管理嫁出村、户口迁不出去的妇女,工作极度困难。村干部与村民都有抱怨(毛丹,2006) 。
讨论:与第一组案例相比,本组案例提供的最重要信息是, (1) 在撤村建居中除了普遍存在较严重的征地问题或征地补偿问题,村民的根本不满还在于他们认为户籍上的福利附着量已经在总体上发生了城乡倒转,J 市普通市民的户籍优势还不如村民;其中计生、造房等则被村民视为村民独享福利。村民为此觉得撤村建居已经过了受村民欢迎的时候,如果再拆村建居,只能降低或取消村民的特有福利。(2) 村民觉得,在现行体制和撤村建居进程中产生的不公平问题,有些是完全可以解决的。特别是给予原来由农转非而嫁农的妇女重新转农迁户,在村民看来并不是政府难以面对的问题,而且整个J 市已经有4000 余例,数量不少而理应重视;之所以未解决,完全是因为村民与政府在权利与谈判上地位不对等。这种情况难以服人。
案例三:DFH 村与XNM经联社。DFH 村在J 区老城区,在册人口1202 人,其中农嫁居164 人。2004 年,村集体总资产9400 万元,全年可分配收入326 万元,村民人均纯收入7005 元,未被征用土地290 亩。该村的撤村建居被认为进展较快,2003 年4 月,街道抽调人员组成工作组进驻该村开展工作,2004 年10 月已经完成村民社保、村集体经济股份制改革等工作。但是,该村仍然因此面临一些大问题,村民也有严重批评。政府方面在2004 年曾对该村撤村建居工作做出小结,说:该村的撤村建居工作进展较快,但仍然存在着一些村民关心的“历史遗留问题”,主要是建房问题与村蔬菜基地的利用或补偿问题,如果解决,就能比较顺利地实行撤村建居。所谓建房问题,是指该村预留的100 亩建房用地因规划转为工业用地,村民宅基地有8 年未批,而符合条件又未建房的村民已经达300 多户,近400 套。村里提出用预留土地置换合适地块解决建房问题,还未得到政府同意。所谓村蔬菜基地问题,是指该村有300 亩蔬菜基地受化工厂污染,被禁止种植,影响村民、村集体的经济收入,该村要求政府尽早开发利用这些土地,或者给予村里补偿。这个问题也尚未解决(J 市撤村建居工作指导小组办公室,2004 :动态13) 。该村支书(兼DFH 实业总公司董事长) 证实上述两个问题存在。他同时还表示妇女农转非后嫁到外村不能迁户口以及由此产生一系列纠纷,在该村也是突出问题,这些人因为户口问题不能申请造房,一进一出会损失几十万。此外,政府在用地规划上变来变去,对村民的不利影响太大(毛丹,2006) 。
XNM经联社位于J 市H 区城区,有12 个村民小组,483 户,在册社员1467 人,尚余耕地26. 5 亩。全社有集体资产2327 万元,其中固定资产1946 万元。2002 年社员人均收入6300 元,2001 - 2004 年,年均集体经济收入340 万元。该村2003 年底开始撤村建居的动员、预备工作。近一年后,H 区“撤村建居办”小结该村工作,认为进展由快到慢,主要原因有: (1) 家底越摸越复杂,社里领导班子的态度也由积极要求变成消极对待。(2) 养老保险困难。该社累计被征用土地900 亩,实得补偿款900 多万元,集体仅留160 多万元,难以按规定支付在册人员的养老保险金。(3) 如果实行集体资产股份制改革,社员在新制下的分配办法与原来分配方式之间有矛盾。(4) 土地征用后应招工者的工作难以落实,产生很多空挂名额。(5) 城南大厦(社集体资产之一) 的产权登记未落实。(6) 区政府同意调剂6 亩地给该社作集体留用地未兑现。(7) 该社原建房用地因规划原因改变用途,村民建房用地未落实(J 市撤村建居工作指导小组办公室,2004 :动态13) 。
讨论:在这一组案例中, DFH 村的情况说明,政府早期判断撤村建居的首要矛盾在于村集体资产核定和分配,认为只要合理核算原村集体资产、实行股份制并把股权落实到人(户) ,撤村建居的基本障碍就可以消除,村民将因为脱离对集体资产“人人有份而人人无份”的局面,得到实利而不至于反对撤村建居。实际工作展开后,具体工作部门渐渐注意到,而且承认村民的“建房”、“土地”、就业等问题,都是村民关注的、直接影响其今后生活的关键性问题,能否妥善解决,也将直接左右村民对于撤村建居的态度。XNM 经联社的撤村建居启动时间迟于DFH村,地方政府的认识能力较以前有提高,对问题的认识更为切实和全面,但是总体上仍未充分注意村民变居民后面临的经济不安全,以及其他的生活不安全问题。在XNM经联社的各项问题中,第2 项问题表面上只是社员的社保费数额巨大,社集体难以一下子付清,实际上还产生了另一个问题,就是社集体投保将使社集体经济陷于困境,同时也直接、严重降低社员目前的经济、生活保障。第3 项问题之所以让一些社员不满,看似因为部分社员的已有收益因股份制改造而直接受损,但是还可能因为将来股份制企业运作不明朗,让社员感到风险有增无减。第 4 项问题,径直说就是社员在城区中找不到合适的事做,普遍面临就业难,在高收入企、事业就业则难上加难;不妨称之为就业不安全。第5、6、7 条,其内容直接关系社集体与社员的重大利益,均未解决。而且还在村民中造成一种不良感受:凡政府要求村社做的事,村社不能不做;而村社要求政府按责应做的事,政府可以缓兑现甚至不兑现。村社缺乏应有的权力与地位,社员感到不满是难免的。然而,政府部门显然对这些现象理解不深,因此,虽然也提出要创造有利条件解决该社遇到的实际问题,但是主要应对办法仍然不外乎做细致思想工作,根据实际尽快出台改制方案等等,前一个办法显得空泛,后一条措施显示政府部门还没有意识到:大部分撤村建居村的大部分村民目前的主要关心可能不在于如何使经济收益最大化,而是如何维持已有的生活安全水准。
(三) 一些新情况
还有一些情况未列入上述三组案例作重点陈述,但是在各试点村中都存在: (1) 就业不安全问题在各村壮劳动力中特别突出。用某位街道分管农业副书记的话说,各村60 - 70 年代出生者普遍素质不行,找不到工作; （注9）80 年代后出生者在城区找工作好一些,但他们一般不是各户户主。(2) 各村的社保落实难度大。而且,如果按低限投保,对村民的吸引力可能不够。如果像DFH 村那样选择较高标准——以省职工平均工资100 %
一、问题、文献评论
最近6、7 年来,很多地方政府认定加快城市化是解决“三农”问题的基本方略之一,而征地、撤村建居、把农民整村迁居进城是扩展城市和实现农民市民化的起点或主要方式,城郊农民则是应该先进城的那部分人。可是,城郊农民的反应却常常出乎地方政府预料。过半农户对政府的安排有较强烈的不满(陈映芳等,2003 :34 - 35、51 - 61) ,至少城郊农民“‘农转非’意愿不强”(杜洪梅,2004) 。有人因此把郊区农村称为“被动城市化地区”;或者断言城市化浪潮遭遇了“郊区陷阱”(孙东海,2001) 。
研究者一般都同意,很多城郊农民不愿“农转非”表明在城郊农村城市化问题上,地方政府对农民需求的估计与农民实际需要有所不符。但是研究者们的解释却各不相同。有一类意见强调问题出在城郊土地正在升值而政府的征地补偿与安置费标准偏低,同时,农民就业不稳定,社会保障不健全(孔祥智、王志强,2004 ;卢海元,2003) ,所以农民才会在征地、住房安置环节上想出各种办法与政府博弈,或者排拒进城。因此,政府应该改善保障办法,例如采用上海市的以土地换小城镇社会保障模式 (常进雄,2004) ;或者整体上“把失地农民接纳为城市居民”(徐元明,2004) 。这类意见实际上确认农民总是愿意进城的,城郊农民也一样;出现农民与政府博弈,是因为农民追求经济利益最大化;因此,在政府一边,只要朝着照顾农民利益的方向把政策改好,失地农民问题就能解决(高勇,2004 ;赵锡斌等,2003) 。这一类意见直观地突出了城郊农民行动中的经济收益动机,希望推动政府在经济补偿方面做出适当调整。但是,它显然不太注意城郊农民不愿做居民的行为是否包含了其他社会考虑,也未深究农民究竟有什么需求结构,所以既有简单认定农民目标就是挣钱之嫌,又未注意到土地对于农民的社会保障功能,也忽略了一些田野调查发现,比如,有些城郊农民的土地早已被全部征用或预征,他们与政府博弈什么? 有些地方政府已经努力用市民化方式处理城郊失地农民问题,为什么城郊农民还有诸多不乐意?
陈映芳小组的批评属于典型的第二类意见。他们说:如同当年国家出于发展目标而选择并维持城乡二元体制,目前由政府主导的城市化也是在发展主义框架内形成,农民利益仍然容易被忽视;政府对城市化的具体理解与政策设计则很窄,偏重人口迁移,未注意城市化同时涉及人口与生态、社会结构、生活结构、社会意识,所以没有充分顾及农民的利益和需要,未从农民市民化角度设计政策;在实际操作上,具有强制性的行政征地被当成加快城市化的常规途径,农民权益无从得到保障,而被征地地区的城市化、被征地人员的市民化等都没有被纳入城市化的指标中。该小组希望说明农民的现状与诉求,希望在这个基础上去考虑政策调整与制度创新;调查涉及征地操作过程、征地劳动力就业空间、征地农民的应对行动、家庭形态与村落共同体的变化、身份转变与生存权保障等。此论有一定的社会学想象力,并具体提出了失地农民“向上流动”、“征地农民市民化”等重要命题,不再把问题限于征地补偿层面。同时,它还试图面向农民实态,多少暗示着农民、城郊农民可能有一套我们不很清楚的需求系统与权衡方式。然而,该研究对上述命题的社会学涵义的认识似不很充分。前述判断更多的还是一种研究意图而不是成型的理论。研究者既想批评把征地问题主要 “设置为经济补偿的问题、生产关系调整的问题”,又想说明即使这样也要弄清“现行的政策到底是否适应社会各系统的变化状况和被征地人员的实际需要”(陈映芳等,2003 :前言) ,在核心问题、适用概念上比较犹豫。因此,虽然在形式上试图从征地调查材料中提升出社会学论题,但是完成度不够;在基本判定上还是同意只要市民化条件好, 农民便愿意进城,而市民化条件又被主要理解为经济条件,所以还很难摆脱前述“经济补偿”论框架,多少低估了农民转入城市的困难程度以及农民对问题的感受性。（注1）
这两类研究还在客观上提示一个问题:关于城郊农民及其市民化问题的研究特别需要在社会学的概念化与知识说明方面做出努力,否则将停于所谓“显性功能分析”层面,且易于沉浸在朴素的道德批评之中(默顿,1990 :160、163) ,很难避免用直观反应处理复杂社会问题。
本文拟整理和修正恰亚诺夫、斯科特的理论,提出一个有关农民行动的安全考虑的分析框架,然后选择浙江J 市的情况作案例分析,印证和说明城郊农民的排拒主要基于其安全选择。本文期待着用这项工作去说明农民的安全选择,一方面补充农民行动理论,另一方面则据以评论地方政府目前的城市化政策,以便说明地方政府目前除了应该考虑城郊农民的经济利益补偿,更应该充分考虑其安全需求,缓解其安全短缺问题。
二、理论资源与主要假设
在本文看来,陈映芳小组的最有价值的发现和意见,是所谓“在农民获得‘非农业’的户口以后,他们依然很难实现预期的向上流动”(陈映芳等,2003 :7) 。它至少包含了以下一些判断:1.农民有自觉“预期”;2.它并不一定只是经济收入;所以,可以疑问:3.农民的全部目标偏好仅仅是经济收入吗? 或者说,农民究竟是不是古典经济学意义上的理性选择者? 这些问题依其性质可以被归入社会行动理论的研究范围,在习惯上则更多地被归入农民学、或农民经济学,以及“农民文化”或农民集体意识(Shanin ,1987 :259) 的研究范围。从后一类研究中,我们至少能找到三种有代表性的理论。
首先,20 世纪上半叶已有不少农学家注意到农民传统文化的保守特征及其一般基础——并非因为农民天生保守,而是一方面由于农业技术水平低下、农民居住方式稳定,另一方面则是由于对农民的法律与经济压迫阻碍了农民对经济和国家文化的参与(Dobrowolski , in Shanin ,1987 :264) 。恰亚诺夫特别具备这种细致区别问题的眼光。他依据19世纪末至20 世纪初俄国农民的情况,强调他们不是古典经济学所谓的理性经济人。他提出,资本主义农业与市场需求相联系,其单位规模则受资本量、土地面积决定;俄国农民的农场经济却是自然经济而不是雇佣劳动经济,虽然任何经营组织都是追逐收入最大化,但是农民家庭经济生产会受家庭规模等限制,其基本动力是满足家庭成员的消费需求,实际上采取劳动—消费均衡模式,不像资本主义企业主那样——无度追求利润之欲只受到资本占有量的限制(恰亚诺夫,1996 :8 - 15、28 -29 、60 、99 - 100、187) 。这些观点现在易被判为简单化(徐浩,2002 :10 ;Kerblay , in Shanin ,1987 :183) ,至少被认为不是完全适于分析其他类型的农民家庭经济生产,例如家庭消费品生产与商品生产相混合的农民经济(Hunt ,1978) 。不过,农民在使用家庭劳动力生产自用消费品方面、通过社区内互助网络实现互助方面有特别的优势,这是事实(Deere&Janvry , 1981) 。而恰亚诺夫的最大贡献正在于他从静态分析而不是从历史范畴上,说明在纯粹自然经济结构中,农民扩大收入的欲望除了受生产资料制约,还会受家庭规模、劳动力数量与劳动辛苦程度、伦理、惯例的影响;因此,在资本量不变的条件下,农民家庭往往利用其生产粮食、家庭必需消费品的条件,通过增加劳动力数量与劳动强度,显著提高经济活动量与收入,而不惜降低单位劳动报酬和账面纯收入。在此意义上说,俄国农民旨在谋生而不是纯粹牟利,会考虑经济收入但至少不是古典经济学所谓的经济人,虽然俄国农民这种选择在恰亚诺夫看来显然是理性的。
恰亚诺夫知道农民、农场进入货币经济和商品生产领域就会成为另一种样子(恰亚诺夫,1996 :105 - 106) ,不过那不是他的主题。所以,他也不讨论传统农民能不能凭着农民理性而转入现代农业经济,会不会从传统谋生者变为企业主。而20 世纪60 年代舒尔茨的新古典经济学的农业经济研究却为此提供了一个答案:农民本质上是理性牟利者,因此完全可以接受对传统农业的改造。他断言,现代农业也是经济增长的源泉;发展中国家的传统农业虽然不能对经济增长作贡献,但是传统农民完全能够转入现代化农业和现代经济,传统农业经过改造也会成为经济增长的源泉。他论证说,传统农业固然处在一种特殊的长期的经济均衡状态——生产要素和技术长期不变、人们没有增加生产要素的动力和动机、生产要素的供需也长期均衡;但是,这不意味着其生产要素配置效率低下,也不意味着有阿瑟·刘易斯所言的隐蔽失业。相反,传统农业中的农民其实是善于斤斤计较的牟利者,有能力优化配置生产要素并对价格与供求关系作出迅速精密的反应。传统农业之所以出现停滞,不是因为农民不会做企业家,而是因为资本收益率太低,即传统农业对原有生产要素增加投资的价格太高、收益率太低,农民的储蓄与投资都缺乏足够的经济刺激。这个问题只能运用一系列以经济刺激为基础的市场制度,同时引入廉价高效、有利可图的生产要素特别是现代技术加以解决。而且,由于人力资本在资本构成中的重要性,由于技术说到底关乎人的素质,农民经济持续增长的关键也就变成主要向农民进行特殊的人力资本投资(其中教育是首选) ,使他们获得新技能新知识。作为经济学家,舒尔茨强调以上分析并非文化研究;因为传统农业存在于各种类型的社会,与以血缘关系为基础的氏族社会没有固定联系,所以传统农业是一个经济概念,宜从经济上,而不宜,或者不需要从氏族社会的文化特征、制度结构差别、农民特殊品德上去分析传统农业的特质和传统农业的停滞问题(舒尔茨,1987 :20 - 23) 。但是,他的上述立论、论证还是立基于提出对于农民及其动机、需求、行动类型的理解,即农民与农业不仅完全可以成为市场经济的构成,而且农民本来就是精明恰似资本家的理性牟利者, “一旦有了投资机会和有效的刺激,农民将会点石成金”(舒尔茨,1987 :5) 。
恰亚诺夫理论长于解释农民停留在传统农业经济中的现象,舒尔茨长于解释农民经济为什么能在市场经济中存活、转化。但是,舒尔茨的经济学分析却比较忽略社会学与社会史研究者所关注的传统农民转向现代经济方面的困难,以及农民对此做出的复杂的甚至是混乱或保守的反应(孟德拉斯,2005 :20、34 - 46、158 - 163) 。（注2）在这方面,斯科特关于东南亚殖民地时代被从自然经济拖向市场与资本主义的农民与农民经济的研究,提供了一套关于农民复杂反应方式的解释:农民在特定条件下出于生存理性而会要求安全第一。斯科特指出,亚洲稻农家庭在偏好等级中并不把平均收入最大化排在第一位,而是把生存作为目的,把规避风险、安全生存作为关键,即生存安全比高平均收入更优先。不过,他说这种偏好是环境使然。亚洲稻农家庭的生态环境、政治环境使农民经常面临极其严重的生存危机尤其是粮食危机,而周期性的食物危机则影响亚洲稻农的价值观与习惯。由于粮食不足,农民家庭一方面要全力生产大米,以养家糊口、交换日用品和“满足外部人的不可减少的索取”;另一方面则要尽可能作出有利于生存下去的社会安排。被称为平均主义的一些东西,以及“互惠模式、强制性捐助、公用土地、分摊出工等等都有助于弥补家庭资源的欠缺;否则,这种资源欠缺就使他们跌入生存线之下”。这就产生了“农民的道义经济学”:触犯上述各种有利于生存的社会安排,就意味着触犯农民生存底限,会被农民视为不道德。而“外部人”对农产品的盘剥并非一概不被接受,但是索要如果超过农民养家糊口的底限及其标准,对农民就是难以忍受的不公正。前者会受到农民的排斥,后者则会招致农民不顾一切的激烈反抗。他本人因此把这种生存伦理置于分析农民的政治活动、起义反叛的中心(斯科特,2001 :1、3 - 4、7、13) 。
另一方面,斯科特说农民恐惧食物短缺而产生生存伦理,等于承认“庄稼歉收的农民并非胡乱地作出反应”(斯科特,2001 :214) ,也就是说承认亚洲稻农的生存伦理是对生存环境的自觉的理性的适应。因此,所谓“道义经济学”与伦理至上主义的根本区别在于,它本质上是一种生存经济学, 是农民们为生存所作的社会安排,目的是帮助家庭不要无助地跌入生存线之下,不是因为农民有什么特别的天生的伦理偏好、道德良心。而它与资本主义企业主的利润最大化追求的区别,首先在于农民采取安全第一原则是被迫的,是由于大多数农民缺乏土地、资本和外部就业机会,只能挣扎谋生以求免于灭顶之灾,根本没有条件和机会做后者所做的事,而不是因为农民缺乏经营理性和追求最大的平均利润的能力。用斯科特的话说:“农民家庭对于传统的新古典主义经济学的收益最大化, 几乎没有进行计算的机会。典型的情况是,农民耕种者力图避免的是可能毁灭自己的歉收,并不想通过冒险而获得大成功、发横财。用决策语言来说,他的行为是不冒风险的;他要尽量缩小最大损失的主观概率。”这就是所谓“安全第一”原则(斯科特,2001 :5 - 6、31) 。
斯科特之论固然受到普波金的质疑(Popkin ,1979) ,但也获得不少支持(例如:Netting ,1993 ;San , in Shanin ,1987) 。在本文看来,至少斯科特从农民这一边出发作理论解释的策略是明智的。他所谓农民生活在生存线附近,需要安全第一,农民的各种安排都是为此作出的,也是一个关于农民行动及其效度的不错的解释。他回答了两个问题:首先,关键问题似乎并不是农民作不作理性选择,而是所谓理性选择并不仅仅指向经济收入最大化,经济安全可能也是理性选择的选项。其次,农民生活当然并不仅仅是经济生活,因此经济之外的安全,诸如社会安全、政治安全等等,也在生活考虑之内,特别是当这些安排关乎生存保障的底限时。就本文所要讨论的问题而言,在以上三种理论资源中,斯科特的理论显然更适合被用来解释农民对于城市化的矛盾态度。当然,要引入道义经济学关于农民的安全需求说来说明本文要解释的问题,起码还有两个问题有待解决:其一,斯科特已经发现安全第一原则体现在农民秩序的诸多技术、社会和道德的安排中,尤其是在社会分层、乡村互惠、租佃和税收等四个重大领域内(斯科特,2001 :44 - 71) 。不过,相对而言,他更为注意安全第一原则的广为存在,而不大注意农民的这一类安排的需求结构。其二,他所述的具体历史内容并不适合直接解释中国目前的农民问题背景——至少中国的农民并不像当年东南亚农民那样被资本主义殖民过程“拖”或强制进入市场经济。（注3）
基于上述分析,本文主张以恰亚诺夫、舒尔茨之论补正斯科特,综合提出以下假说:
1. 农民是有理性或有生存理性的;农民的生存理性不仅指按家庭条件去追求经济收入最大化,还指按家庭条件去要求生存与发展的安全性,表现为平衡收入最大化与生存安全化这两种需求。
2. 农民关于安全的绝对标准是可以养家糊口、生存下去;相对标准则是改变生产、变动生活时不降低既有生活水平和安全感。（注4）
3. 农民的具体选择办法是: (1) 在资本数量或外部就业机会与条件充分的情况下,会如舒尔茨所分析的那样,接受扩大投资或接受外部就业。(2) 如果资本数量与外部就业机会都缺乏,会倾向于恰亚诺夫所述的消费生产均衡模式,并有可能排斥不利于生活与消费均衡的选择。(3) 在扩大投资、外部就业都有可能但不够确定的情况下,则采取斯科特所述的佃农的四条公正标准进行判断,即:A. 不降低生活水平(使之面临风险的安排会被认为是剥削性制度) ;B. 避免更糟;C. 要求互惠与平等交换(对仅有利于交易对方的不平等交换会感到不公正,产生道德义愤) ;D. 要求公正的价格与合理性。(4) 农民会接受在此四个界限以上的、被认为是公正的变化,甚至因此被引向现代市场经济;而低于此限、被认为严重不公正的变化,通常会被农民判为不安全而遭到农民排拒。（注5）
4. 某些特别的历史背景、问题背景会影响特定区域、特定时期的农民关于公正的判断。以中国目前情况言,半个多世纪以来中国农村独特的社会主义进程以及独特的社会主义传统,使某些东西变成中国农民特别敏感的问题。特别是长期以来的城乡二元化社会结构、城乡居民户籍身份制度、城乡不同的人口生育制度,以及农村土地随着土改运动、集体化运动以及推行联产承包制等而不断改变性质和经营办法等等,显然直接影响了农民对政府的农村政策调整的态度与判断。就内容而言,一方面,由于国家和地方政府长期以来对农村投入很少,至少没有像市政投入那样向农民、农村提供公共物品与公共服务,农民在享用公共物品与服务方面长期没有获得国民待遇,社会保障程度很差,结果在这方面对国家和地方政府的期望反而不高,通常也不对地方政府拖延提高或解决农民社会保障问题施加激烈的压力。但是另一方面,由于农民长期被迫以土地、多生育人口作为养老和自我保障的基础,结果土地性质与土地分配、计生政策等等,也就成为农民生活中最重要的内容,国家与集体在这些环节上的任何损害、减少农民已经获得的权益的安排,都会被农民视为损害其安全,农民对此极其敏感和反感。就方式而言,长期以来政府习惯于运用国家权力高效地动员和组织农村和农民,甚至运用这种方式推行村民自治制度,农民在接受政府的制度安排方面总体上是温和的,不构成对抗(毛丹, 1998) 。这种政治文化作为惯性力量,还会继续减轻农民对于地方政府的各种农村政策安排的排拒。但是,在实行村民自治多年以后,很多地方,尤其是风气相对开化地区的农民毕竟开始使用村民自治的规则看待村庄治理问题,甚至开始以此衡量地方政府对农村、农民问题的处理是否越界,这种情况会激发农民的维权意识,或对地方政府的越权行为产生不满,从本文中可以看出农民的政治权力意识与政治安全意识上升。这个背景总的说来会使农民特别注意在政府与农民的关系领域集中运用安全经济学标准考虑问题。
三、J 市农民安全选择的三组案例
使用以上假说可以对城郊农民不欢迎撤村建居的问题做出以下一般性解释。
(1) 撤村建居在理论上被设想为使农民获得新的身份、居住环境、就业机会,甚至还会获得若干新资本,因此不应该被农民视为降低收益机会、降低安全系数。但是,目前的撤村建居、整体动迁、农转非基本上是政府工程,进程较快较粗。很多农民因为被动卷入而缺乏适应时间,更主要的,农民原来的安全条件很容易受到破坏,而满足其安全需要的替代方式却不易建立。城郊农民在这个进程中远未获得新古典主义经济学所假想的计算收入最大化的机会与条件,还经常处在安全短缺状态。 (2) 由于安全短缺问题突出,农民反而转向寻求低度安全,希望保持既有的、比较稳定的生活方式、生活网络、生活感觉;就是说,农民虽然可能向往城市生活、市民型安全,可是一旦感到不适合做居民,通常会更多地要求保持原有的村民生活和安全。目前,城郊农民对于撤村建居、农转非等城市化举措的排拒,主要基于农民面对安全短缺而产生的不安全感。(3) 政府主导型的城市化进程,通常意味着政府并非完全,甚至并非主要依靠市场机制去搬迁农民,而是经常,甚至主要依靠行政力量。以往,在政府、农民、市民三方互动关系中,农民原本是最被动的一方,因此会对政府工程失去积极性(林毅夫,2005 :1 - 29) 。现在政府主导的撤村建居至少不是农民完全自愿的、可进可退的。这种情况通常会增加农民的不安全感与排拒程度。
这也就是说,城郊农民不愿做居民,不能被简单归为经济利益补偿不足,也不是因为市民化的个别条件不够好,而是因为从农民安全经济学的尺度看,目前地方政府发起的撤村建居、整体动迁、城中村改造等城市化工程,在很多方面与农民的安全经济学标准有矛盾。下面我们以浙江J 市的情况为案例,具体观察和评价城郊农民在政府主导型城市化工程中遇到的安全短缺问题,以及他们站在安全经济学立场上表达的态度。
(一) 背景
J 市地处浙江省东南,十余年来由于城市扩容,原来的远郊村变成城郊村,近郊村成为城中村。至2002 年10 月,市辖三区已有半数以上共115 个行政村是城中村,农民总数达13. 4 万人。市委、市政府提出:失地农民数量急剧增加,引发一系列社会经济矛盾;“城中村”、“城郊村”普遍存在着基础设施薄弱、村内建设混乱、环境卫生恶劣、社会治安复杂、集体经济管理体制落后、干群关系紧张等一系列问题,影响城市整体功能的发挥,成为J 市城市化进程的瓶颈,必须通过撤村建居彻底解决问题。另一方面,该市已经具备城中村改革的思想基础、群众基础、经济基础和组织基础,故决定在J 市下辖三区和市县城区开展“撤村建居”工作。市委、市政府强调,这“是积极推进城市化,提前基本实现现代化的重要内容,势在必行。做好这项工作,有利于理顺城市管理体制,促进城市资源合理配置,发挥城市的集聚和带动功能;有利于打破城乡二元结构,加快农村向城镇转变、农民向居民转变;有利于维护集体经济和村民的合法权益,确保社会经济的持续协调发展”(J 市市委,2002) 。市委分管领导还要求把它“作为统筹城乡经济社会发展,基本构建大城市框架和经济社会发展系统平台的一项重要的基础性工作来抓”(J 市撤村建居工作指导小组办公室,2004 :动态11) 。
J 市还根据H 区于1986 年对城区11 个村、J 区于1991 年对L 村的撤村建居的经验,以及杭州市和宁波市、广东省珠海市的相关方案,确定撤村建居的主要内容:撤消行政村建制,建立社区居委会,理顺城市管理体制;将农民就地转为居民,建立社会养老保险制度,解决居民的后顾之忧;实行村集体经济组织股份改革,将资产折股量化到户(个人) ,使农民成为股民;实施旧村改造,建设文化社区,等等。考虑到工作难度,市委、市政府一方面组建专门机构,成立J 市撤村建居工作指导小组及办公室,责成区、街道、村各级也建立领导小组,并规定J 市市委各部委、市政府各局办都明确分工、分管领导及联系人。另一方面,规定所辖三区的撤村建居工作分批、分阶段、分层次进行,在资格方面作了明确规定, （注6）明确工作重点依次为解决村集体资产的摸底与股份制改造、农转非、社保、就业等。此外,在形式上也强调撤村建居工作要合法、合程序,主要根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规(J 市市委,2002) ,并遵守《中华人民共和国村民委员会组织法》、《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等法律、法规的有关规定(J 市撤村建居工作指导小组办公室,2002 :动态3) 。以上工作部署的形式是严密的。不过,由于各村集体资产的摸底、股份制改造、社保等各项工作环节的难度都大,村民的积极性不高,工作细则不易制订,各区的撤村建居不但没出现冒进,反而很缓慢。2004 年1 月曾确认三区符合条件的村共有99 个,至2004 年10 月三区列入试点的村共10 个,正式开展试点的仅8 个,其中还有一些村被认为是中途停滞的。J 市有关部门认为主要原因一是区和街道,特别是一些村的干部思想顾虑重,二是实际操作有难度(有些历史遗留的财务问题难解决,20 多类人员的类别和政策难界定,各村情况不一而难以统一政策) ,三是政府部门工作还不到位(J 市民政局W 副局长,2003) 。这一类总结材料多少表明J 市这一轮撤村建居试点跟其他地方相似,也招致了农民的一些不满与抵触,这实际上是试点工作推进较缓的主要原因(J 市民政局,2003) 。
那么,J 市撤村建居试点村农民的主要不满意究竟是什么? 这些不满是否基于其安全性需求及判断?
(二) 案例、讨论
案例一:XF 村,地处J 市城区,2004 年9 月根据街道安排组建撤村建居工作组,第一步工作即村级集体经济社区股份制改革。当时村集体净资产账面额(未评估) 2700 万元,可分配收入350 万元,耕地84 亩,人口890 人。该村的工作进度不快,至今尚未完成股份制改革、农转非。政府方面认为问题主要有二:一,建房问题。该村已有十年未批村民宅基地,原建房规划点被市政公共建设项目征用,目前无合适土地提供给村民,而村民符合建房申请条件的有250 多户。村民不满意,且担心撤村建居后更无机会建房。二,留地开发问题。2001 年因J 市老年公园建设征用村留用地,J 区政府同意补偿该村某地块的土地,由XF村按规划要求立项报批、开发,土地出让金的J 区政府所得部分返还该村。但是该村向J 市建设规划部门申报留地建设项目时,发现该地块已经批给港务部门作为石化作业区建设项目用地。问题无法解决,村民有意见(J 市撤村建居工作指导小组办公室,2004 :动态13) 。
在XF 村的村干部和农民看来,问题还不只这些。
(1) 在市民化待遇方面明显不公平,特别是土地征用费太低。从上个世纪70 、80 年代开始,市、区共征走村里土地494 亩,共付给该村100多万元,平均每亩价格只有2000 多元。而2005 年村留地如作商用开发,每亩市价为414 万元。村民认为差价太大,政府应作补偿。此外,按国家规定的征地比例,该村应得村留地60 亩,远未达到,也使村收入大幅受损。
(2) 村集体经济前景堪忧。村民多年未建房,现在只有少部分住房条件尚可,很多人还住在“大寨屋”里, （注7）村民称:这类社区狭窄,而且卫生条件无法改善,消防车都开不进去,房子不值钱。所以,大部分村民不能像其他城中村居民那样依靠出租房获得收入,对村集体依赖性强。村里曾将征地后村留资金共100 多万元集中起来,加上征地后未安置人员的补偿费(每人平均不到5000 元) ,用于集体办厂,最后亏损几百万元。此后,村里主要靠出租村集体房屋,2004 年收不抵支;2005年获得租费406 万元,用于发放村民养老金380 万元,其他用于村干部工资、村民旅游、误工补贴等,还剩几万元。同年,为配合撤村建居,村里统一办理农保,村集体共欠付1000 多万元,2007 年开始,如不能付清则必须每年支付利息20 多万元。村集体负担沉重,但是支出仍趋上涨。有些村民代表还提出,如果变成居民,要像城里人一样加工资。村干部和村民担心这样下去生活会没有保障,有些村民觉得村里已经把子孙后代的饭都吃掉了。村干部向政府反复反映情况后,区、镇两级政府已经同意将7 亩地拨还给村里作村留地,用于房地产开发。由于房地产业现在进入低谷,地块也欠好,目前总价卖不到1000 万,还无法还清农保费。
(3) 政府一些重要政策不落实。首先,粮食返销不落实。当年政府征地时规定,村民可按国家商品粮价格购粮,籼米价每斤1 角3 分6厘。但是1994 年国家放开粮价后,再无国家返销粮供应,村民每年要为此多支出100 多万元。其次,征地后安置人员太少,村里被安置人员仅470 人,平均不足1 亩1 人(应达到1 亩2 人) 。第三,1997 年时J 市农转非的指标费为2 万元,村里征地安置人员的指标收归政府买卖。村里的470 名被安置人员虽然落实工作,但都没有农转非,户口留在村里不转。这些人后来娶妻生子,嫁入人口、新增人口也都落户在该村。到现在,村里的土地大部分征走, 人口不但不减,反而增加500 多人,明显加重了村集体经济负担。
(4) 有些新办法引起新问题。XF 村已经列入撤村建居试点,按原来规定要一律实行农转非。不过,国家有关部门最近提出农户原则上可自愿选择户籍。村干部认为如果本村实行或仿行此办法,多数人都愿意回去做农民,特别是原来470 个到单位做工的,现在大部分都已经下岗,有些人每月只拿二、三百元,所以肯定会要求转回来做农民,村里根本无法安排(毛丹,2006) 。
讨论:这个案例表明, (1) 地方政府的撤村建居虽然事先有研究有设计,细致程度远远超过了其他一些政府工程。但是,地方政府的估计与村民看问题的方法、尺度与结论,都有很大距离。可能与此相关,面对严重牵扯农民利益、安全需求的问题,地方政府一开始依据的法律法规显得特别粗放,几乎没有一项可以被用来细致处理村民关心的重大问题,尤其是无法处理村民提出的土地征用补偿方面的一些合理要求。这些问题客观上把村民置于利益受损、经济不安全、公平感受挫的气氛和环境之中,并且激发村民在安全经济学上的警觉度。(2) 村民站在安全经济学的立场上并不一般反对农转非、农转工。1997 年以前很多人在征地后乐于接受农转工(虽然未同时进行农转非) ,因为当时工人工资收入高于村民,且还有其他的企业和单位的附着福利。现在村民转而排拒农转非,因为原有企业人员大量下岗、就业困难,城市户籍的附着利益也已经被村民认为低于农村户籍。在这个态度转变过程中,村民们的取舍尺度其实是前后一致的,首先是要在经济上不降低水平,至少能够“避免更糟”。同理,村民认为村集体经济虽然前景不清,但是对股份制改革却不看好,也是因为村民认为它不见得会提升村集体经济,反而有可能增加其风险。有些村民抱怨村集体一次性交付农保等于把子孙的饭都吃了,大抵也是因为担心今后家庭经济水平无保障,或认为这个办法比现存的村福利分配办法更不好。由于这些工作都被政府安排为撤村建居工程的重要阶段或重要组成内容,因此,村民对这些问题的担心和不满,也就自然被转为对整个撤村建居工程的不满。(3) 村民还同时使用平等互惠、价格公平这两种安全经济学尺度,考核交易是否可以接受,考核外部力量对待他们生活变动的安排是否可以接受。由于土地不仅是农民的主要生产资料,而且还承担农民社会保障的功能,村集体土地则是村级公共保障的重要基础,因此征地问题、征地价格问题在撤村建居过程中被村民特别多地用于检验政府对村民是否持互惠态度、政府对村民是否公平。目前征地中交易价格存在着巨大的、显在的不合理,直接触发了农民的不认可态度。这种气氛有时还进一步扭曲政府某些积极措施的本意。在本案例中,区、镇政府返还7 亩地,是为了补偿村民损失特别是解决该村农保资金缺口,可是在该村特定背景下,有些村民反而认为这不过是多年来村里为政府作牺牲而得到的惟一一点补偿。这个补偿甚至刺激村民去倒轧账,计算过去其他被征地的价格差,结果,不公平感、无权利感更加强烈。(4) 在大多数涉及村民切身的、重大的利益问题上,村民认为自己的左右力很少或没有。特别是在征地补偿问题上,由于村民不能享受早年被征地的升值部分,另一方面,政府虽然上调征地补偿费,平均每亩上调5 千元,但调价后仍然很低,一类地最高补偿安置标准为每亩8 万元,除小部分特殊区块最低标准为每亩3 万元(J 市撤村建居工作指导小组办公室,2003 :动态8) 。村民为此提出了进一步合理调整的意见(或主张配合政府办理撤村建居手续但缓征土地,或提出宅基地建设指标未用的应予以置换) ,但是,这些意见通常并不能被地方政府采纳,有些在现有法律法规框架中也无法被采用。村民没有与地方政府谈判的资格与能力,明显有权利失落感或某种政治欠安全感。
案例二:SYQ 村与HJ 村。SYQ 村在1997 年由街道发动村民农转非、买户口,每个指标3500 元,由街道和村里补贴,年纪大的可打折。全村90 %以上人口约350 多户都买了居民户口,还有20 多户称缺钱而未参加。农转非者第一年领到了油票,但是以后就没什么居民待遇了。现在,村(居) 民觉得撤村建居与城中村改造工程有三个特别大的问题。其一,该村女子农转非后出嫁,按村规民约应将本人户口迁到嫁入地,实际上非嫁农者却迁不进农村。在当地很多地方,如果以农村户籍迁入,可以在迁入村申请一间“通天房”（注8）地基,造好可卖几十万元。因此,非嫁农者的经济损失极大,很多人要求放弃当年买户口的钱,但要非转农,以便让户口随嫁而迁。该村的人大代表多次向区人大反映,一直没有解决。结果,村里凡是农转非的女性(以及户口跟母亲的孩子) ,出嫁后户口都挂在村里,村里人口规模失常,村干部十分担忧。这些妇女提出要求:既然不让迁出,就应该让她们在村里分立新户头、批宅基地、造房子,不能公婆那边、父母这边两头都不享受村民待遇。其二,计划生育政策规定农民可以生两个孩子,居民只能生一胎。村民,尤其是非嫁农又不迁户口者,遂提出政府归还买户口的钱,要么允许生两个孩子。其三,村里的两种居民户籍,增加了建房问题上的纠纷。1997 年未参加农转非的村民提出,凡转成居民户口者就是市民,未转的才是村民,村里的土地依法只属于村民而不是居民,居民再像村民那样享受农民土地政策是不合法的。双方争议难决,最后村干部只好以民主治村、少数服从多数为由劝阻这部分村民。由于以上一些情况, SYQ 村村民对于撤村建居批评甚多。
HJ 村,属地镇是全国首批25 个小城镇试点镇之一。在小城镇改革试点中,村里超过80 %的农户都买了居民户口。与SYQ 村的情况相似,按当地风俗,凡妇女嫁出村后不能再享受村里的集体福利待遇。所以,该村集体每年向村民发放粮食补贴,今年每人360 元,已嫁出村者不享受。结果,嫁出村而户口迁不成的农转非妇女,觉得在两边村里都得不到村集体福利,非常不公平。另一方面,计划生育工作在各级岗位考评中被置于“一票否决”的重要地位,如果不合格,村里所有考评成绩、先进奖励都将被取消,因此村集体对计生工作非常重视。该村现在不仅要负责村里200 多名妇女的计生管理,按规定还要管理嫁出村、户口迁不出去的妇女,工作极度困难。村干部与村民都有抱怨(毛丹,2006) 。
讨论:与第一组案例相比,本组案例提供的最重要信息是, (1) 在撤村建居中除了普遍存在较严重的征地问题或征地补偿问题,村民的根本不满还在于他们认为户籍上的福利附着量已经在总体上发生了城乡倒转,J 市普通市民的户籍优势还不如村民;其中计生、造房等则被村民视为村民独享福利。村民为此觉得撤村建居已经过了受村民欢迎的时候,如果再拆村建居,只能降低或取消村民的特有福利。(2) 村民觉得,在现行体制和撤村建居进程中产生的不公平问题,有些是完全可以解决的。特别是给予原来由农转非而嫁农的妇女重新转农迁户,在村民看来并不是政府难以面对的问题,而且整个J 市已经有4000 余例,数量不少而理应重视;之所以未解决,完全是因为村民与政府在权利与谈判上地位不对等。这种情况难以服人。
案例三:DFH 村与XNM经联社。DFH 村在J 区老城区,在册人口1202 人,其中农嫁居164 人。2004 年,村集体总资产9400 万元,全年可分配收入326 万元,村民人均纯收入7005 元,未被征用土地290 亩。该村的撤村建居被认为进展较快,2003 年4 月,街道抽调人员组成工作组进驻该村开展工作,2004 年10 月已经完成村民社保、村集体经济股份制改革等工作。但是,该村仍然因此面临一些大问题,村民也有严重批评。政府方面在2004 年曾对该村撤村建居工作做出小结,说:该村的撤村建居工作进展较快,但仍然存在着一些村民关心的“历史遗留问题”,主要是建房问题与村蔬菜基地的利用或补偿问题,如果解决,就能比较顺利地实行撤村建居。所谓建房问题,是指该村预留的100 亩建房用地因规划转为工业用地,村民宅基地有8 年未批,而符合条件又未建房的村民已经达300 多户,近400 套。村里提出用预留土地置换合适地块解决建房问题,还未得到政府同意。所谓村蔬菜基地问题,是指该村有300 亩蔬菜基地受化工厂污染,被禁止种植,影响村民、村集体的经济收入,该村要求政府尽早开发利用这些土地,或者给予村里补偿。这个问题也尚未解决(J 市撤村建居工作指导小组办公室,2004 :动态13) 。该村支书(兼DFH 实业总公司董事长) 证实上述两个问题存在。他同时还表示妇女农转非后嫁到外村不能迁户口以及由此产生一系列纠纷,在该村也是突出问题,这些人因为户口问题不能申请造房,一进一出会损失几十万。此外,政府在用地规划上变来变去,对村民的不利影响太大(毛丹,2006) 。
XNM经联社位于J 市H 区城区,有12 个村民小组,483 户,在册社员1467 人,尚余耕地26. 5 亩。全社有集体资产2327 万元,其中固定资产1946 万元。2002 年社员人均收入6300 元,2001 - 2004 年,年均集体经济收入340 万元。该村2003 年底开始撤村建居的动员、预备工作。近一年后,H 区“撤村建居办”小结该村工作,认为进展由快到慢,主要原因有: (1) 家底越摸越复杂,社里领导班子的态度也由积极要求变成消极对待。(2) 养老保险困难。该社累计被征用土地900 亩,实得补偿款900 多万元,集体仅留160 多万元,难以按规定支付在册人员的养老保险金。(3) 如果实行集体资产股份制改革,社员在新制下的分配办法与原来分配方式之间有矛盾。(4) 土地征用后应招工者的工作难以落实,产生很多空挂名额。(5) 城南大厦(社集体资产之一) 的产权登记未落实。(6) 区政府同意调剂6 亩地给该社作集体留用地未兑现。(7) 该社原建房用地因规划原因改变用途,村民建房用地未落实(J 市撤村建居工作指导小组办公室,2004 :动态13) 。
讨论:在这一组案例中, DFH 村的情况说明,政府早期判断撤村建居的首要矛盾在于村集体资产核定和分配,认为只要合理核算原村集体资产、实行股份制并把股权落实到人(户) ,撤村建居的基本障碍就可以消除,村民将因为脱离对集体资产“人人有份而人人无份”的局面,得到实利而不至于反对撤村建居。实际工作展开后,具体工作部门渐渐注意到,而且承认村民的“建房”、“土地”、就业等问题,都是村民关注的、直接影响其今后生活的关键性问题,能否妥善解决,也将直接左右村民对于撤村建居的态度。XNM 经联社的撤村建居启动时间迟于DFH村,地方政府的认识能力较以前有提高,对问题的认识更为切实和全面,但是总体上仍未充分注意村民变居民后面临的经济不安全,以及其他的生活不安全问题。在XNM经联社的各项问题中,第2 项问题表面上只是社员的社保费数额巨大,社集体难以一下子付清,实际上还产生了另一个问题,就是社集体投保将使社集体经济陷于困境,同时也直接、严重降低社员目前的经济、生活保障。第3 项问题之所以让一些社员不满,看似因为部分社员的已有收益因股份制改造而直接受损,但是还可能因为将来股份制企业运作不明朗,让社员感到风险有增无减。第 4 项问题,径直说就是社员在城区中找不到合适的事做,普遍面临就业难,在高收入企、事业就业则难上加难;不妨称之为就业不安全。第5、6、7 条,其内容直接关系社集体与社员的重大利益,均未解决。而且还在村民中造成一种不良感受:凡政府要求村社做的事,村社不能不做;而村社要求政府按责应做的事,政府可以缓兑现甚至不兑现。村社缺乏应有的权力与地位,社员感到不满是难免的。然而,政府部门显然对这些现象理解不深,因此,虽然也提出要创造有利条件解决该社遇到的实际问题,但是主要应对办法仍然不外乎做细致思想工作,根据实际尽快出台改制方案等等,前一个办法显得空泛,后一条措施显示政府部门还没有意识到:大部分撤村建居村的大部分村民目前的主要关心可能不在于如何使经济收益最大化,而是如何维持已有的生活安全水准。
(三) 一些新情况
还有一些情况未列入上述三组案例作重点陈述,但是在各试点村中都存在: (1) 就业不安全问题在各村壮劳动力中特别突出。用某位街道分管农业副书记的话说,各村60 - 70 年代出生者普遍素质不行,找不到工作; （注9）80 年代后出生者在城区找工作好一些,但他们一般不是各户户主。(2) 各村的社保落实难度大。而且,如果按低限投保,对村民的吸引力可能不够。如果像DFH 村那样选择较高标准——以省职工平均工资100 %