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赵行姝:美国在气候变化问题上的政策调整与延续

年《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第14次缔约国大会,美国政府始终拒绝承担任何强制性温室气体减排义务,导致美国成为迄今唯一没有签署《京都议定书》的发达国家。今年初,美国第44任总统奥巴马宣誓就职以来,美国的气候政策走向就成为人们关注的焦点。本文在回顾美国历任政府在气候变化问题上立场与主张的基础上,发现美国新政府的气候政策既有调整又有延续。 [b]美国往届政府在气候变化问题上态度摇摆不定[/b] 在过去三十年中,美国往届政府在气候变化问题的态度摇摆不定,其相关政策也随之变化。卡特政府时期,美国国家科学院就对气候变化的人为原因及其必然后果做出科学评估并建议采取行动。 但是,20世纪80年代初,在经济滞胀与保守主义回流的背景下,里根政府将环境管制看作是经济的负担,采取了一系列“反环境”措施,掀起了一股“环保逆流”。老布什执掌白宫后,在对待环境问题上延续前任政府的指导思想,在缓解全球变暖趋势上行动迟缓,被戏称为“里根政府第三任期”。 克林顿政府虽然从一开始就正视气候变化问题,并将包括气候变化问题在内的环境问题置于战略性高度,大力推动国际气候谈判进程,并于1998年签署了《京都议定书》。但是,由于共和党国会的阻挠,克林顿政府在其两个任期内对气候变化问题都未能采取实质性行动。 小布什政府当政之初,在“科学政治化”趋势下,籍气候变暖缺乏科学根据而宣布退出《京都议定书》。虽然迫于国际社会愈来愈多的指责和压力,小布什接连出台了《国家能源政策法案》(2005年)、《能源独立与安全法案》(2007),规定了鼓励发展可再生能源和新能源、提高能效等内容,但是在其任期内始终没有限制温室气体排放水平。 [b]奥巴马政府积极倡导绿色能源[/b] 奥巴马多次明确提出通过积极发展替代能源来减缓气候变化、实现能源独立的立场和主张。概括起来说,奥巴马政府沿袭《京都议定书》的思路,以总量减排方式为美国设定了温室气体减排的长期目标和时间表,并主张在全国范围内针对温室气体排放实施“限额-交易制度”。同时,奥巴马政府要重新定位美国在全球气候努力中的地位和作用。 在国内政策层面,奥巴马政府承诺2020年温室气体排放降低到1990年水平;2050年的排放在1990年的基础上降低80%;在全国范围内实施“限额-贸易制度”,且拟拍卖全部排放许可证。在国际政策层面,奥巴马政府强调,美国必须重回联合国气候谈判的轨道,与国际社会紧密合作,以便恢复美国在气候变化问题上的领导地位,特别是恢复美国在绿色能源技术领域的领导作用。 为了充分贯彻其政策主张,奥巴马政府计划在下列领域开展工作:今后10年要向可再生能源、高级生物燃料、能效及其它清洁技术方面投资1500亿美元,创造500万个绿色就业岗位。同时,还任命了一批“环境友好型”的官员或专家来担任能源和环境机构的领导。如任命推崇可再生能源的朱棣文(Steven Chu)为能源部部长,任命提倡保护环境的杰克逊(Lisa P. Jackson)为环保署署长;并重新启用克林顿政府时期的环保官员掌管新政府中的重要机构,如原环保署署长卡洛尔•布朗内(Carol Browner)担任白宫能源和环境政策协调官等。这些领导不但有能力和经验,而且更具有行动的政治意愿。 而且,其政策已经具有较为广泛的政策和实践基础。国内各州和地方政府在气候和能源政策、立法方面已取得不少进展。目前,美国有40个州建立了统一的温室气体报告制度;30多个州设定了可再生能源目标;30多个州已经或正在制定气候行动计划;23个州已经实施了排放贸易;另有7个州正在考虑实施该机制。 [b]奥巴马政府的气候政策既有调整又有延续[/b] 由于美国国会和政府分立、两党分野的治理结构以及利益集团之间的复杂博弈,奥巴马政府的气候政策既有调整又有延续。最根本的调整在于指导思想与对外政策两个方面。在指导思想上,奥巴马政府把美国未来的经济安全、气候安全、能源安全统筹起来考虑。最有代表性的例子就是在面对经济危机时,奥巴马政府提出通过增加“绿色岗位”来缓解庞大的就业压力,并将新能源产业建设成为美国未来的支柱产业之一。这与小布什政府将经济与气候变化对立起来形成鲜明对比。在对外政策上,奥巴马总统多次向国际社会传递 “行动”与“合作” 的积极信号,在气候变化问题上试图摆脱以往单边、孤立的做法,在政策目标和行动上明显向前迈出了一大步。 但是,美国气候政策仍然具有一定的延续性。首先,美国希冀借助气候变化问题将气候与能源、贸易、投资、技术等领域联系起来,从而降低发展中国家产品的国际竞争力,最终达到维护美国全球利益的目的。从长期看,欧盟于2009年1月宣布承诺2020年温室气体排放在1990年排放的基础上降低20%,而奥巴马则承诺2020年将温室气体排放降至1990年水平,因此奥巴马政府的承诺实在是“太少,太慢”。从短期看,由于美国的立法与决策程序及当前现实情况,在2009年“哥本哈根会议”之前美国很难做出国际社会所预期的实质性减排承诺,至多会就“2012年后制度框架”的要点及某些要点的细节问题达成大致协议。 其次,在对待中国温室气体减排问题上,由于美国两党始终保持一致立场,即促使中国承担减排或限排义务,因此其最终目标没有改变,改变的只是实现目标的方式。奥巴马政府仍然是竭尽所能诱使中国等发展中大国参与美国主导的减排框架,但已进行战术调整,即试图弱化、模糊发达国家与发展中国家的“责任”与“能力”差别。克林顿国务卿访华时明确提出希望中国作为美国减轻全球变暖的合作伙伴。美国智库也在努力推动中美两国将“气候与能源议题”纳入双边合作的关键范畴。最有代表性的是近期美国亚洲协会发布的《共同的挑战:协作应对——中美能源与气候变化合作路线图》和美国布鲁金斯学会发布的《突破中美气候合作的障碍》。 [b]世界期待美国在能源改革上做表率[/b] 美国在能源消费和二氧化碳排放量方面举世无双,而其超级霸国的地位也决定了其对影响全球能源体系变革的强大能力。美国有责任和能力率先垂范,执行削减排放的目标任务。奥巴马总统曾表示,“世界上没有别的国家比我们更有能力引领全球化体系的发展,或让各国围绕使自由、安全、富裕的地方越来越多的新国际规则达成共识。”我们将拭目以待,看美国将如何行动,从而确保国际体系向更平等、更公平和更繁荣的方向发展。
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