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张山:后哥本哈根:中欧气候合作将是可行途径

虽然哥本哈根会议已经结束,但“哥本哈根协议”仍是一个重大热点。根据大会的决议,在2010年1月31日之前,该协议由各个国家自行决定是否签署。这是摆在所有国家面前的一个重要问题。有必要重溯此次哥本哈根会议,来思考哥本哈根会议之后的国际气候政治。

根据政府间气候变化专门委员会(IPCC)的科学评估,地球对温室气体排放只有有限的容量,即有限的“排放量预算或碳的收支预算”。据西方一些资深经济学家估计,温室气体排放的年预算在万亿美元的数量级,比如著名的斯特尔报告作者斯特尔爵士就在其新书中断言,温室气体排放权实际价值的年预算保守估计至少1.2万亿美元。据一些在日内瓦长期追踪和参与各类国际谈判的研究机构和组织估计,气候谈判在全球经济中的重要性可能已经超过了世贸谈判。

奥巴马的哥本哈根协议

2009年12月18日晚上11点,奥巴马在记者会上宣布了哥本哈根协议。更确切地说,这个草案应该叫做“奥巴马提案”,而不是哥本哈根协议,它由奥巴马主持起草,26国首脑或者谈判代表参与。在11点之前,26国之外的国家代表根本没有见到这个文件。于是,我们看到,在奥巴马宣布哥本哈根达成共识的同时,许多国家和地区的代表冲向复印机,复印这个他们从来没有见过,却正被奥巴马宣布为共识,且丹麦主办国告知他们只有一个小时决定是否接受的协议。这种做法不太符合联合国民主机制和各国平等原则。而且,奥巴马的记者招待会时间正好选在G77国闭门会议期间,打断了77国内部的通报和协调,现场不少NGO观察员都怀疑美国是有意为之。

在2009年12月19日凌晨3点多开始的讨论中,争论激烈。以美国英国为首力推,想把协议变成共识,而且一再强调只有协议变成共识,许诺的援助才有可能实现。一些被许诺的援助所诱惑的国家附议。明确站出来反对的尽管只有图瓦卢、委内瑞拉、玻利维亚和古巴代表等几个小国,但他们以减排力度不够或者违反民主规则等原因批评美国提案时,包括“基础四国(BASIC)”等代表团成员在内的发展中国家代表拼命鼓掌。当发达国家占尽上风的时候,基础四国中巴西和南非代表说,这个协议尽管有种种不足,但也可以是进一步谈判的基础。但到最后,当这个协议只是被注意(being noted), 而不是成为会议共识,这些国家又转了调门,比如南非代表又发言说这个协议是奥巴马总统的提案,尽管其他国家的一些领导人也参与帮助了起草,但并不意味着这些国家一定全盘同意和愿意签署。这些多少有点自相矛盾的发言,凸显了一些发展中国家面临的困境。

简单分析一下哥本哈根协议,可以发现发达国家和发展中国家对该协议的立场差异为何如此之大。比起京都议定书和巴厘路线图,发展中国家不断让步,而发达国家责任减少很多。首先,发达国家没有近中期(2013-2020年)量化的、有法律约束力的、整体和国别的减排指标。每个发达国家自行填入承诺减排量,且发展中国家也要将国内减排行动目标和政策填入附件,在同一协议文件下与发达国家的减排指标一并予以反映。这进一步模糊了发达国家和发展中国家的界限,是对京都议定书和巴厘路线图中所一再重申的“共同但有区别的责任”的削弱。而坚持公约和京都议定书双轨机制,一直是包括中国在内的发展中国家的原则。

第二,发展中国家自我减排(没有任何国际资金和技术援助的自我减排)每两年通过国家信息通报进行汇报,以此为国际咨询和分析(提供方便),奥巴马总统在其新闻发布会中反复强调了这一点。尽管也说了国家信息通报要确保国家主权得到尊重,但这也为西方借此提出更多要求开了一个口子。

第三,尽管协议把“2度”目标写入,但或许是画饼充饥。发达国家现在提出的目标是如此之低(比如美国2020比2005减14-17%,只比1990年减0-4%),以至于有不同的NGO和科学机构都估计,按这一方案,全球气温升幅将直奔3-4度而去。

考量利弊

在1月31日之前,由每个国家自己决定是否承认和愿意签署哥本哈根协议。这对于基础四国来说或许是一个两难。在我看来,对于基础四国而言,签的结果是:第一,尽管落实了协议中规定,但是,依然会继续受西方媒体攻击,可能会被欧美当作哥本哈根协议不足之处的替罪羊。在西方生活有年的人大都会有这样的感受:温良谦恭让不会被感激。这一次已经有了前车之鉴。比如,中国拿出最大诚意,提出40%-45%的强度减排目标,其力度之大连许多欧美相关专业人士也赞赏:比如在12月16日的一次讨论会上,英国气候大使John Ashton 就承认中国在可再生能源某些方面规划目标已经超过欧盟现有规划。但是,西方一些媒体依然找到种种借口批评中国。

第二,基础四国可能会受到其他发展中国家的批评,这对下一步谈判不利。本来这些发展中国家更有可能和基础四国联合要求欧美深度减排,同时加大对发展中国家技术转移和资金援助力度。

第三,基础四国本身也会因为西方实际减排量太少而深受其害。事实上,中国和印度都是气候变化十大受害国之一。因为气候变化,喜马拉雅冰川群是世界上消失速度最快的冰川,许多冰川的消融速度之迅速达到了每年15-25米。 随着这些冰川融化甚至消失,水资源减少并且降水变动性的增加,中印两国水资源短缺的问题已经在恶化中。如果将全球升温限制在两度,但实质上直奔3-4度而去的哥本哈根协议,将使这个问题雪上加霜。

第四,欧美可能将会利用基础四国对协议的支持进一步弱化联合国谈判框架,把谈判重点更多转移到双边或者经济大国论坛(MEF)之类更方便其施加强势力量的场合,这同样对基础四国不利。

如果不签,那么结果可能是:第一,协议中的让步作废,在墨西哥重新再谈——这未必是坏事,无论是对让步太多的发展中国家,还是对许多因为减排力度太小而失望的环保主义者。第二,继续受西方谴责,但和签的结果没有本质区别。第三,气候变化受害者的小国和弱势群体,或许会把基础四国和美国分别对待。第四,不失去其他发展中国家的盟友。

正如南非代表此前已经说过的那样,这个协议是奥巴马总统的提案,尽管其他国家也参与帮助了起草,但并不意味着这些国家一定全盘同意和愿意签署。这也是谈判现场的事实。如何选择,这是基础四国和其他发展中国家需要仔细考虑的问题。

中国可以做什么?

如果西方在气候问题上进一步来指责中国的话,那么中国可以考虑做出以下应对:首先,团结好发展中国家,特别是那些最不发达国家,坚持气候谈判的民主原则,强调西方减排力度不够,技术和资金转移不足,等等。

第二,凸显中国作为气候变化受害者的一面,比如青藏高原因气候变化而造成的冰川消融草地退化,宁夏等地由半干旱向干旱发展,等等。指出如果发达国家减排力度不够的话,将会极大损害中国广大弱势群体的利益。

第三,中国可以考虑建立中国气候基金(中国超过两万亿外汇储备中,或许可以考虑拿出其中一部分投资于中国气候基金),投资其他发展中国家的减排。中国作为一个负责任的大国,不但本身要大力减排,现在也有能力为其他发展中国家的可持续发展做出一份贡献。同时,这可以帮助中国的低碳技术和企业(风能,太阳能热水器和发电,沼气池,等等)走出去,在资金和技术支援方面帮助其他发展中国家实现发展和环保的双重目标。这是和其他发展中国家双赢的路径。

中国一方面要有受西方言论指责的思想准备,但另一方面,也需要改善公关,把我们的立场明确、友善地表达出去,尽量赢得更多支持和共识。

欧洲应加强与中国合作

美国在气候谈判方面一直以来力图打造G2印象,这不利于中国。本来,在谈判中,中国一直坚持应该在联合国框架和原则下的多边谈判,可惜,中国的这个立场被美国以及一些西方媒体等刻意误解。哥本哈根进展微小,实质原因是美国毫无减排诚意。而中国等发展中国家普遍关心的技术转移、资金援助问题被美国阻挠而没有什么进展。

可以预见,美国的下一步自然是继续削弱联合国谈判框架,把谈判重点进一步转移到双边或经济大国论坛(MEF)等更有利于美国施加其影响的地方。中国必须对此做出应对,更加清晰地表述对联合国多边原则的支持。

这一次,欧洲也有苦难言,其环保和减排诉求被美国大力削弱,尤其是丹麦主办方不得不多次扭曲或违背联合国规则以求迎合美国,丑态百出。欧洲关于哥本哈根有种种不同声音,基本上都承认失败,有批评中国的,批评美国的,也有批评丹麦的。英国作为美国喉舌指责中国,多少是意料之中的事情:英国的根本利益,究竟是和美国一致,还是和欧盟一致,其自身定位也一直犹豫不决。所幸的是,欧洲其他国家并没有全力跟进。

其实,欧洲在过去几年气候政治中最大的失误就是和发展中国家合作严重不足。欧洲作为发达国家减排努力的先行者,中国作为发展中国家减排努力的先行者,或许应该考虑通力合作共同向没有减排诚意的美国施压,并由此推动全球的减排行动。这一次哥本哈根会议之后,有助于欧洲部分有识之士看清欧洲的失误,反思并调整方向。中国也应该更加明确地反对G2说,这将有利于欧洲心态向有利于中欧合作的方向转化。
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