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赵晓峰:四川马岩村的“新村发展议事会”

农村社区建设项目需求的偏好表达权,由自上而下的地方政府掌握,转变成由自下而上的普通村民拥有。
马岩村位于四川省成都市西南部,这个村的社区治理正在给我们更多的启示。

  2008年4月,马岩村开始按照省市政府的相关部署推行林权改革。根据事前村干部的摸底调查,在林权改革中涉及到边界模糊等各种问题的民事纠纷多达200余起,使改制任务的正常推进和顺利完成遭遇巨大的现实困难。

  在这种情况下,马岩村村两委在乡党委、政府的支持下开始筹建“新村发展议事会”,分别从10个村民小组中通过召开户主会举行票选的方式,各选出三个村民作为议事会的成员,来共同商讨和解决林权改革中出现的各种矛盾纠纷。经过议事会成员的共同努力,原本多达200余起的民事纠纷大多都在林权改革程序正式启动前已经被化解,仅有3例纠纷上升到村庄层面由议事会共同商讨决定并给予解决,从而保证了林权改革的成功推进。后来,议事会又在汶川地震灾后救灾物资的发放上发挥了重要作用。

  2009年春,成都市委、市政府决定在全市范围内遴选出四个村庄,作为“社会服务和公共管理下乡试点”项目的示范村,给予每个村庄每年不低于20万元的财政转移支付支农资金,以推进农村社区的协调发展。马岩村即为其中之一。

  为了确保公共服务的可及性和效率,村议事会借助“三步量分法”的工作程序来确定公共服务项目。“三步量分法”主要包括三个程序:其一是“一户一表”量分定方向。由村两委和议事会共同制定《马岩村村级社会服务和公共管理工作征求意见表》并下发到每一个农户,就群众最迫切需要解决的问题征求村民意见。在本次征求意见活动中,议事会共收集梳理出各种建议1168条。按照同一意见必须达到全村农户10%以上的要求,议事会进一步从中筛选出64条建议作为2009年度可供参考的试点项目。通过进一步分类,在64条较为集中的建议中,有24条是政府或是市场为主解决的问题,而其余40条是村自治组织为主解决的问题,后者被纳入到议事会收集整理的范畴。

  其二是“民主决策”量分定项目。严格按照“民主提议、民主商议、民主审议、大会决议、决议公示、监督实施”等为具体内容的民主决策“六步工作法”的规定,议事会对2009年度试点项目中属于是村自治组织为主解决问题的40条建议进行“一人一票制”的表决,凡是在表决中达到50%以上议事会成员同意实施的项目就被列为可实施项目。马岩村议事会共表决通过了15条试点项目,项目涉及内容主要集中在社区基础设施建设上。

  其三是“排序倒置”量分定先后。议事会召开议事成员大会,发放《量分排序表》,让每一个议事会成员根据自身对各个项目重要程度的考量,对先前表决通过的15个试点项目进行排序,并给予1到15分不等的分数,排序为1的确定为15分,15的确定为1分,接着通过进一步分数汇总,按照分数从高到低的分布状况重新排序。分数越高,表明重要性越大,实施的必要性和紧迫性越强。最终确定的公共服务项目,与乡村干部事先确定的项目有很大不同。

  透视马岩村以“新村发展议事会+社会服务和公共管理下乡试点”为主要内容的社区建设试验,可以看出其与惯常的农村社区组织管理制度相比,出现质的变化:

  第一,农村社区建设项目需求的偏好表达权,由自上而下的地方政府掌握,转变成由自下而上的普通村民拥有;

  第二,农村社区建设项目的决策权,从自上而下的地方政府手中,转移到新村发展议事会(村民代表大会)手中;

  第三,作为国家行政力量和村民自治力量连接纽带的村委会,由主要贯彻落实自上而下的任务指标,转变为主要执行议事会通过的项目实施决议;

  第四,县、乡地方政府行政权力萎缩,职能进一步转型,主要拥有保障项目实施质量和落实项目实施进度的部分监督权及验收权;

  第五,中央和省、市级政府财政转移支农资金,直接对接社区整体、参与社区发展的拨付方式,与先前的国家财政划拨制度相比也有显著的差异,也就是说,借助于国家财政支农资金划拨方式的变革,农村社区组织管理制度从整体上都有了质的变迁。

  这个问题值得继续深入阐述。税费改革以后,国家财政支农惠农资金划拨体制主要有两种方式的变革:一是以粮食直补、义务教育“两免一补”等为表现形式的国家财政,直接对接数以亿计的分散小农家庭的撒胡椒面式的支农惠农政策,撇开各级官僚行政系统以及代表村民行使自治权的村委会,“一竿子直插到农户”。二是以项目形式出现的国家财政转移支农资金的审批权、发包权、管理权及监督权都上移至县,乡镇政府和村委会不再有染指的机会,这限制了乡村两级组织可以有效作为的空间。

  与以上两种财政支农资金划拨方式不同,马岩村的情况是,国家和省、市政府的财政转移支付资金直接对接社区,并且将项目选择、决策、执行等相关的权力都让渡给社区居民。如果说先前的两种财政支农资金划拨体制分别具有补贴性和扶持性特征,类似于马岩村的发展则具有显著的参与性特征。政府给钱而不代农民做主,让财政资金流动起来,在农民参与社区建设的活动中发挥实效,其实践价值远非其他支农方式可比拟。(作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心博士)
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