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王亚华:全球视角的大坝发展趋势与中国的公共政策调整

《水利发展研究》2005年08期
大型水坝是人类工业文明的标志。经过近百年的发展,多数发达国家已经进入后大坝时代,对筑坝的生态环境和社会负面影响进行深刻反思,在此背景下国际反坝运动蓬勃发展。本文考察了国际反坝运动的发展过程,剖析了其局限性和合理性及其对发达国家和发展中国家不同的含义,并提出我国在水坝和水电发展政策及决策机制方面进行调整的思路。
作者单位:清华大学公共管理学院

  中国的大坝数量占世界总量的52%,是美国的3倍,印度的5倍。尽管如此,中国的水能资源只开发了24%,伴随着经济的高速增长和对能源日益扩大的需求,新世纪的头二十年正在掀起新一轮的筑坝热潮。21世纪全球水坝建设是中国的世纪,在西方发达国家普遍进入后大坝时代、全球反水坝运动蓬勃发展的同时,中国却开始了人类历史上最大强度的水能资源开发,由此引发了国内外的诸多争论。为何世界范围内反对水坝的呼声日益高涨?国际反坝潮流的实质是什么?中国如何响应国际反坝运动?如何借鉴国际经验调整中国的大坝发展政策?本文围绕上述问题进行分析。

  一、全球大坝发展趋势

  人类建造水坝的历史已有三千年,但是水坝的大量出现始于工业革命,而绝大多数大型水坝的建设是20世纪的事情。全球大坝建设时代始于美国的胡佛大坝。至2003年,全世界已经修建了49697座大坝。这些大坝90%建于二次世界大战之后,70年代达到高峰,此后大坝建设速度呈递减趋势。在不到一个世纪的时间里,人类的水坝建设成就惊人,现在世界上的主要江河都被箍上了水坝,全世界水库的总蓄水量相当于世界全部河流水量的5倍,水库淹没的面积相当于地球陆地面积的0.3%,并提供全球19%的电力。

  20世纪的大部分时间里,大坝一直是进步的象征。现代水坝是人类最大的单一建筑物,最能体现人类改造自然的成就。水坝提供电力,供给淡水,灌溉农田,拦蓄洪水,被视为社会发展和科学进步的符号。但是随着时间的推移,关于水坝的社会观点发生了变化,人们逐步认识到,水坝在为人类提供巨大经济福祉的同时,也对社会和环境带来了严重的负面影响。

  在上世纪80年代之前,有关大坝建设的争议,主要是针对特定工程的,如围绕阿斯旺大坝的国际争论。1984年英国两名生态学家出版了《大型水坝的社会与环境影响》,这是第一本收集了反大坝主要观点的书,宣称大坝引起的问题并不是具体工程或地区特有的,而是大坝技术本身所固有的,此书标志着全球范围内抵制水坝运动的开始。此后,一批学者、环境保护者和大坝受害者组织起来,形成了一些有影响力的反大坝组织,例如美国的国际河网(International Rivers Network),加拿大的国际调查组织(Probe International ),挪威的水与森林研究国际协会(FIVAS ),日本的地球之友(Friends of the Earth),英国的《生态学家》。其中最具影响力的反坝组织是国际河网,它为全世界的反大坝积极分子提供了交流平台。

  国际反坝组织发起了一系列旨在反对水坝的运动,其中最著名的是1994年,由44个国家的两千个组织签署的《曼尼贝利宣言》,呼吁世界银行对贷款的水坝项目进行综合审核。1997年在巴西的库里提巴召开了第一次世界反水坝大会,通过了“库里提巴宣言”(Declarationof Curitiba ),并将每年的3月14日被定为世界反水坝日。这次大会标志着抵制大坝的运动进入一个新阶段,国际反坝运动开始在国际舞台上扮演重要角色。

  持续的反坝运动促使世界银行和世界保护联盟1998年建立了世界水坝委员会(World Commissionon Dams )。经过近三年努力,世界水坝委员会于2000年末发表了《水坝与发展——新的决策框架》,这是世界上有关针对水坝在达到促进发展目的方面的成败经验的第一份世界性、综合性的独立评估报告。该报告指出:水坝对人类发展贡献重大,效益显著;然而,很多情况下,为确保从水坝获取这些利益而付出了不可接受的,通常是不必要的代价,特别是社会和环境方面的代价。该报告反映了国际反坝运动的最新动向,它的发表在国际上引发了新一轮围绕大坝功过是非的争论。

  随着反水坝的声音在全球此起彼伏,一场拆除大坝的运动已经悄然展开。最早兴建大坝的美国,从上世纪末最早开始拆除水坝,目前拆除逾1000多座。瑞士、加拿大、法国、日本等国家也相继开始了拆除水坝的行动。从目前的情况来看,发达国家拆除水坝的运动虽然有恢复河流生态的考虑,但是更多是由于经济的原因,拆除的绝大多数是小型坝,寿命超过使用年限、功能已经丧失或本身就是病险坝,且维护费用高昂,拆除是最经济的选择。

  在国际上部分国家出现拆坝趋势的同时,水坝建设的时代在世界范围内远未终结。目前发达国家水电平均开发在60%以上,其中美国水能资源已开发约82%,日本约84%,加拿大约65%,德国约73%,法国、挪威、瑞士均在80%以上,但是全球水能资源平均只开发了约三分之一,在发达国家水能资源开发接近上限的背景下,世界水坝建设的重心已经转向水电开发率较低亚洲、南美洲和非洲等地区的发展中国家。2002年世界各国在建高度60米以上的大坝349座,其中数量居前三位的是中国(88座)、土耳其(60座)和伊朗(45座)。即使是宣称“大坝建设时代已经结束”的美国,目前仍有2座超过60米的大坝在建。总体来看,世界范围内的水坝建设还将持续几十年时间,趋势是从开发率接近饱和的国家转向开发潜力大的国家,从发达国家转向发展中国家,并且随着人们对大坝的生态环境问题的关注,大坝建设面临着越来越大的社会阻力。

  二、如何认识国际反坝运动

  国际反坝运动的推动力量主要是一些国际环保和人权组织,这些组织及活动的参与者主要有三类人:一是一些深受水利工程影响的受害者,特别是被迫迁移而又没有安顿好的移民;二是一些忧世忧民的环保主义者;三是一些同情或支持上述两类人的政治家和社会活动家。尽管国际反坝运动的声势越来越大