本世纪头10年，我国粮食生产取得历史最好成绩。2004～2010年，粮食总产实现了 半个世纪以来首次"七连增"，年均增幅3%，并首次连续四年保持在1万亿斤以上，为实现我国经济社会快速平稳发展奠定了坚实基础。但应该清醒看到，我国粮 食安全保障的长期基本特征--脆弱平衡、强制平衡、紧张平衡（以下称为"弱质三性"）并未改变。地方政府的"土地财政"压力、农村"小产权房"的蔓延、耕 地退化和污染加剧、农业劳动力质量下降、耕地"撂荒"增多、极端气候频现等诸多不利因素，都在动摇粮食稳产增产的基础。在可以预见的将来，如果没有正确的 战略调整和强力的政策支持，精心统筹国内和国际两种资源、两个市场，我国粮食安全保障的"弱质三性"将进一步凸显，特别是水资源约束、耕地数量与质量下 降，将严重影响我国粮食安全保障能力。

一、不能忽视近十年来我国粮食供给保障的不利因素

长期以来，由于自然禀赋匮乏和人口超多原因，造成我国粮食安全保障的"弱质三性" --脆弱平衡、强制平衡、紧张平衡。所谓脆弱平衡，是保障的资源条件贫乏；所谓强制平衡，是经济社会要素投入大，政府强力主导；所谓紧张平衡，是保障食物 及粮食安全的总供给能力不宽裕。改革开放以来实现的粮食供求基本平衡、供给略有节余，即建立在此基础之上。近10年，我国粮食供给总量中进口比重越来越 大，开始明显突破95%的粮食自给保障线，是粮食安全"弱质三性"加深的重要标志。至少可从三个角度分析判断：

一是在粮食总产实现首次"七连增"的同时，也首次出现了大豆净进口"七连增"。从上 世纪末到本世纪初，我国在进口粮食从调剂品种转变为保障我国粮食安全不可缺少的组成部分，其主要品种是大豆。1990～2003年，14年间我国较大规模 净进口粮食接近一两千万吨以内，仅有4个年份，且没有连续性，属于调剂品种性质。2004～2010年，我国大规模连续净进口粮食，7年内从2000万吨 迅速增加到近6000万吨，2010年占当年国内粮食产量的10.8%，其中主要是大豆。

二是粮食安全储备中的进口替代因素突出。2009年3月底，我国库存粮食约占全年消 费量的40%，远远高于国际上约18%的粮食安全储备标准。但是，库存粮食不是当年全国粮食消费之后的节余，而是多年节余的积累。若扣除 1990～2008年我国粮食净进口1.6932亿吨，2009年3月底库存粮食只有5608万吨，仅占年度消费量的10%左右。

三是大规模"进口土地"已经成为常态。目前，我国油料播种面积约2亿亩左右，而进口 大豆、食用植物油所需播种面积远远超过此数。按国内大豆亩均产量120公斤计算，2001～2010年每年进口大豆需播种面积由不到1亿亩增长到4.42 亿亩，2010年相当于国内现有播种面积的18.3%。同时，与粮食具有紧密替代关系的食用植物油进口迅速增长，2000～2009年由不足200万吨增 长到900多万吨，其中，2007～2010年年均进口约800万吨，约占我国年消费总量的40%，如果按照大豆出油率计算，相当于进口大豆4000多万 吨，年需播种面积3亿多亩。

当然，目前我国粮食对外依存度的上升，并非国内粮食生产水平绝对下降，而是居民消费提高所致，但也表明，国内粮食生产能力提高已经明显赶不上消费需求的增长。

二、未来我国粮食供给保障将更加艰难

（一）粮食消费需求将稳步增长，粮食需求缺口增大

目前我国人均消费粮食为395公斤，到2020年人均消费将很可能达到 410～415公斤，其增长部分主要来自农村人口消费增加。我国城镇人口现有食物营养水平已经与日韩相当，最近10年主要食物消费呈现稳定，估计未来保持 缓慢增长，但农民粮食消费需求将明显增长。目前，农村食物消费水平远低于城镇，其食物消费支出、肉禽蛋奶类消费均不到城镇居民的一半。按照规划，到 2020年农民人均纯收入比现在翻一番，以目前城乡食物消费差距，假定到2020年农村居民动物性食物消费达到目前城镇居民消费的70%，需增加40公斤 饲料粮。考虑到同期价格上涨和住房、医疗、教育等支出增长的制约因素，估计全国实际人均增量为15～20公斤。2020年，按14.3亿人口、人均消费 410～415公斤计算，总需求量将达到5850亿～5920亿公斤（包括直接食用、饲料、工业、种子用粮）。

（二）水资源进一步趋紧，西北、华北粮食生产前景堪忧

我国耕地不足与粮食总产不足的实质是水资源总量不足与分布严重失衡。目前，我国水资 源供给特点是"一缺两不均"，即人均水资源量2200立方米左右，仅为世界平均水平的1/4，年缺水总量超过400亿立方米："两个高度不均"，即水资源 在区域上分布高度不均、在季节分布上高度不均，经常大范围连涝连旱。包括长江在内的南方地区占有全国水资源的81%，人口占全国的55%；北方地区拥有黄 河、辽河、海河和淮河，占有全国水资源的大约14%，但其人口却占全国的43%。大体上，约4/5的水资源分布在南方，而2/3的耕地却在北方，北方每公 顷耕地水的占有量仅为南方的1/8.在此背景下，虽然年年艰苦抗旱，每年仍然减少粮食产量约300亿公斤，占各种自然灾害损失总量的60%。

《全国水资源综合规划》提出，到2030年，城镇和农村配置水量的比例由现在的 31：69调整到37：63；全国农业配置水量由现在的3707亿立方米增加到4078亿立方米。根据国家气象局预测，我国未来气候条件不容乐观，与 2000年相比，2020年我国年平均气温将升高0.5～0.7℃，降水的不确定性较大，水资源的供需矛盾更加尖锐。水利部估计，"十二五"时期，在全球 气候变化和大规模经济开发双重因素的交织作用下，中国水资源形势将更加严重，北少南多的水资源格局可能进一步加剧。

水资源评价最新成果显示，1980～2000年水文系列与1956～1979年水文 系列相比，黄河、淮河、海河和辽河4个流域降水量平均减少6%，地表水资源量减少17%，海河流域地表水资源量更是减少41%。20世纪90年代，黄河出 境的平均年水量（以三门峡入库水量表示），已从20世纪50～70年代的413亿立方米降至225亿立方米，其中1997年以来直到2002年，黄河出境 的年水量都小于200亿立方米，严重威胁到黄河下游的社会经济用水和河道冲沙用水。

华北平原"水危机"更加严重。中国地质科学院水文地质环境地质研究所课题"华北平原 地下水演变与调控"表明，目前华北平原75%以上的用水需求靠开采地下水支撑，其开采程度（实际开采量与允许开采量之比）很高，河北省达126%，北京 109%，其它省（区、市）都在70%以上，特别是大中城市处于超采或严重超采状态；过去半个世纪，华北平原地下水超采总量约1300亿立方米，在14万 多平方公里区域形成2万平方公里浅层地下水漏斗和7万平方公里深层地下水漏斗，为世界之最。

（三）继续大规模占用耕地难以逆转，宜农后备耕地不足以弥补占用缺口

按照《全国主体功能区规划》，到2020年，各类建设占用耕地新增面积控制在4500万亩以内，耕地保有量不低于18.05亿亩（现有耕地18.26亿亩）。

确保耕地长期保持在18亿亩以上，是否拥有大规模宜农后备耕地是关键，但目前恰恰存 在严重分歧。2010年，国家发改委向全国人大报告粮食安全工作情况时认为，我国可开垦成耕地的土地不足7000万亩；2011年，国土资源部公布，我国 集中连片耕地后备资源8000万亩，主要分布在北方和西部的干旱地区。可见，国家主管职能部门对我国耕地后备资源的评估也存在差异。总体上，未来企图依靠 后备资源弥补耕地"农转非"缺口，是不现实的。大体估计，目前可靠的全国后备耕地大约3000万亩左右，但不能弥补2020年占用4500万亩的缺口。

其一，长期内西北地区不能提供大规模可耕之地。2003年，中国工程院课题组向国务 院提供的《西北地区水资源配置、生态环境建设和可持续发展战略研究》报告指出，西北地区（新疆、青海、甘肃、宁夏、陕西和内蒙古6省、区）水资源量多年平 均仅占全国总量的5.84%；水资源开发利用率严重超高，全国水资源开发利用率平均为20%，西北地区为53.3%，其中甘肃的河西走廊各河、新疆的塔里 木河和天山北坡各河都超过70%，有的甚至超过100%；农业用水占89.3%，农田平均每亩实灌定额671立方米，比全国平均高40%，而水资源粮食生 产效率0.58公斤/立方米，仅为全国平均水平的44%。该研究报告认为，西北地区是我国最干旱地区，生态环境极其脆弱，水土资源主要为农牧业所消耗，主 要危机综合表现为土地荒漠化，是造成西北地区生态环境恶化的主要原因；未来50年西北地区气温的变化趋势估计为变暖，但即使转为"暖湿型"气候，也不可能 根本改变西北地区干旱气候区的基本状况。该报告提出，西北地区今后应当调整产业结构，减少粮食生产用地用水，以改善生态环境，而不是继续开垦土地用于粮食 生产。

其二，南水北调西线工程不能根本改变西北部地区严重缺水状态。据乐观估计，南水北调 西线工程可能的调水量约为150亿～170亿立方米/年，扣除20%的损耗，实际可利用只有120亿～140亿立方米/年。按照60%比例用于农业，则有 70亿～80亿立方米/年农业灌溉用水。按前述中国工程院向国务院提供的报告，以目前西北地区较先进的用水定额1公斤粮食一般需水1吨，最多可以生产粮食 80亿公斤；以农田平均每亩实灌定额671立方米，则最多可开垦耕地1200万亩。

（四）耕地质量继续下降难以避免

我国耕地总体质量不高，现有耕地中，中低产田占1/3.优质农田与劣质农田的粮食产 量差距至少达2～3倍。但目前保护耕地"重数量、轻质量"倾向普遍，"占优补劣"现象严重。我国长期以来城镇化、工业化空间布局特点：一是依城镇周围就地 "摊大饼"扩张；二是全国人口和产业向中东部集聚；三是围绕交通沿线质量好、基础设施好的区域开发工商业，其结果是不断占用优质农田，相当部分新补充耕地 主要分布在耕作条件相对较差的地区。1999～2009年建设占用耕地接近3500万亩。据农业部统计，近10年全国耕地"占优补劣"，导致粮食生产能力 至少减少120亿公斤。

按照目前《全国主体功能区规划》提出的"两横三纵"为主体的城市化战略格局，到 2020年建设占用耕地4500万亩，实际上仍然是传统占地扩张思路。我国耕地质量等别分布上存在着人口稠密地区、经济发达地区与优质耕地分布区域三者高 度复合的特点。我国水资源充沛、积温充足的优质耕地仅仅占全国的1/3，又主要分布在东部、南部地区；83个50万人口以上的大中城市，有73个分布在全 国53片耕地集中分布区；东部地区集中了大量土地密集型和劳动密集型的低端工业企业。《全国主体功能区规划》提出"两横三纵"城市化空间战略格局，到 2020年占用4500万亩耕地，主要落足于上述区域，无疑大多数是良田沃土，相当于劣质耕地1亿亩以上，如果不能根除耕地"占优补劣"状况，按照前10 年的状况，推算减少粮食生产能力当在160亿公斤以上。

（五）生态保护退耕还林将减少现有耕地

为改善生态环境，确保国家生态安全，国家从1999年起开始实施全国性退耕还林工 程，到2007年总计退耕还林1.4亿亩。但从2007年停止增加退耕还林面积，当年即停止了1600万亩，其目的是确保"十一五"期间耕地不少于18亿 亩。实际上，我国未来还必须进一步退耕还林。正如中国工程院课题组《西北地区水资源配置、生态环境建设和可持续发展战略研究》报告建议，西北地区应当减少 粮食生产以改善生态。但这些地区仍然继续扩大耕地、增加粮食生产。由此可见，我国土地过度开垦在保障生态安全方面还有欠账，稍有退耕即会突破18亿亩耕地 安全线。

三、增强粮食资源危机感、紧迫感，抓牢全局主动权

综上所析，确保我国未来粮食安全并非易事，面临严峻考验。我国粮食安全保障条件十分 脆弱，决不可减少有把握的粮食资源。目前有我国实际耕地面积高于统计数据的说法，似乎占用耕地的空间相当大，并不影响粮食生产能力。这种说法十分有害。不 论目前耕地总面积实际有多少，目前我国粮食总产能力则是确定的，并不随耕地面积的数据调整而增加。如果掉以轻心，耕地面积下降，加上水资源紧张、耕地质量 下降等因素导致单位产量的下降，我国粮食总产很容易下降至5亿吨水平，进口8000万吨甚至1亿吨粮食是必然之事。大规模进口粮食成为常态，无疑是国家经 济社会的"短板"。我国人口与经济高度集聚区域往往是缺粮区，容易成为国际粮市波动的传导区。例如，1993年底，我国粮食库存充足而粮价突然暴涨，其主 要原因之一是国际粮价走高，广东等沿海地区从进口转向国内粮市，以及国内通货膨胀预期和投机炒作等（《朱镕基讲话实录》第一卷，2011年）。目前，广东 省粮食播种面积比上世纪70年代末减少50%，总人口超过1亿，粮食自给率不足40%。前美国国家安全助理布热津斯基在《大棋局--美国的首要地位及地缘 战略》一书中认为，中国经济增长的软肋是能源和粮食供给，粮食依赖进口将给中国经济资源造成紧张，也使中国更容易受到外部压力的打击。目前，我国经济对外 依存度相当高，粮食加入石油、铁矿石等基础性产品严重依赖国际市场的行列，将十分被动。

（一）调整现有工业化、城镇化空间布局战略，确保粮食资源

加强国家层面对人口分布、经济布局、资源环境相互协调战略的研究，不断摸清家底、优化思路，拓展可持续发展空间。

《全国主体功能区规划》提出：今后可用于工业化、城镇化开发及其他方面建设的面积只 有28万平方公里左右，约占全国陆地国土总面积的3%，推进形成主体功能区要着力构建我国国土空间的"三大战略格局"--以"两横三纵"为主体的城市化战 略格局、以"七区二十三带"为主体的农业战略格局、以"两屏三带"为主体生态安全战略格局。但是，就其总体发展思路看，仍然没有摆脱传统发展模式，其城市 化战略重点区域是推进陆桥通道、沿长江通道、铁路动脉沿线和环渤海、长江三角洲、珠江三角洲以及中西部地区城市的扩张，形成若干城市群，所处大多皆良田沃 土、膏腴之地，对实现其提出的农业战略格局十分不利。应当对我国国土资源进一步深入研究，扩展优化国土利用。比如，有研究提出，黄河"几"字湾区域应当是 我国发展的又一"增长极"，即黄河流经甘、宁、蒙、陕、晋5省区接壤地带的14市和宁东能源化工基地，面积41万平方公里国土，其煤炭探明储量占全国总储 量的66.5%，煤层气探明地质储量占全国煤层气总资源量的50%，天然气探明地质储量占全国总储量的37.8%，原油探明地质储量约占全国总储量的 7.5%，钠盐保有储量约占全国总储量的70%（《光明日报》2011年4月19日）。如果国家层面在全国再培育1～2个类似空间规模经济区域，大规模集 聚人口与产业，就能够极大地扩展国土利用空间，极大地减轻"渤海湾"、"长三角"、"珠三角"等东部地区耕地的占用压力，保护有限的优质耕地。

（二）大幅度减少耕地占用指标，实行部分农田的"零占用"制度

在没有发现确切可靠的大规模后备粮食资源之前，必须坚持从紧控制耕地占用的方针，鼓 励减少耕地占用。划定部分优质高产的基本农田，至少在20年内禁止"农转非"；对到2020年的各类建设耕地占用指标，减少1/3甚至1/2；对保护耕地 突出的地方，给予财政、金融、税收方面的支持。

（三）增强利益激励，着力调动粮食主产区政府和粮农的积极性

对粮食主产区政府财政支持，首先以不低于本省县（市）中等水平为标准给予财政补偿，以后按照全国中等收入水平逐步提高；在目前补贴政策的基础上，对粮农实行以收入补贴；对粮食主产区的经济社会发展项目，给予财政、金融、税收方面的倾斜。

    （四）建立粮食进口多元战略支撑点和后备梯队，避免受制于人

    在保持与美国、加拿大、巴西、澳大利亚等农产品出口大国良好贸易关系的同时，要建立我国周边国家、非洲国家两个后备梯队，开辟新的食物进口来源。 

    作者单位系国务院发展研究中心农村经济研究部