“思想库”与“公共外交”作为两个专业词汇，最早都诞生在美国。思想库也称智库，最初是指战争期间美军用来讨论作战计划的保密室，后来泛指一切以政策研究为己任，以影响公共政策和舆论为目的的政策研究机构。“公共外交”作为一个专业术语由美国塔弗兹大学教授埃德蒙德·古利恩在1965年首次提出，是指那些“在外交政策形成和执行问题上影响公众态度”的做法。传统公共外交理论认为，公共外交是以政府为行动主体，以国外公众为目标受众的外交行为。随着世界政治格局的不断变化、经济全球化的持续深入和信息技术的飞速发展，公共外交的行动主体已经从政府拓展为以政府为主导的，以思想库、利益集团、媒体和普通公众为主要行动主体的外交行为，而思想库在其中凭借与官方决策的特殊关系以及自身非官方的身份，在公共外交中发挥着独特而又重要的作用。具体而言，美国思想库在公共外交中的角色和功能主要体现在以下三个方面。



推行“二轨”外交



“二轨”外交是公共外交的重要组成部分，并且在公共外交中处于极为重要的地位，其突出特征是非官方性但却有意识地影响官方决策。“二轨”外交这个概念是1982年由美国外交官约瑟夫·蒙特威尔首次提出的，是指在存在冲突或争端的组织或者国家之间进行的一种非官方的、非正式的接触和互动。其目的是通过寻找战略方法，影响舆论和组织人力、物力资源从而解决冲突。美国思想库凭借与官方决策的特殊关系以及自身非官方的身份，在国际政治中发挥着独特而又重要的第二轨道外交通道作用。



目前，由于国际交往和相互依赖的加深，全球紧迫性议题以及若干国际事务必须借助跨国组织才能解决。思想库作为第二轨道外交的重要部分，是国内与国际交流的一个平台，在双边和多边外交事务中发挥着重要作用。思想库就某些涉及双方利益的重大问题进行合作研究，有时会成为在幕后推动双边关系的“助推器”。以中美关系为例，美国政府高层官员在访华之前，通常都会选择一家与政府关系密切的思想库进行前期的演讲，并且选择一家思想库来打前站。思想库则带着访华的一些议题与中国各方面进行接触，试探中国的态度，在掌握了各方情况后，为美国政府的决策作充分准备。1998年克林顿访华时，上海社科院、上海国际问题研究中心、美国哥伦比亚大学的研究机构等，在会前一起谈论了此次访问涉及的几个重要问题，形成备忘录，为双边关系提供政治和外交参考。之后，克林顿关于台湾问题的“三不”提法，就吸取了双方思想库商讨的结论。



2005年9月，美国副国务卿佐立克首次公开提出，希望中国成为“负责任的利益攸关方”。事实上，在佐立克公开提出“利益攸关方”这个概念之前的一周，布鲁金斯学会就拿到了佐立克的演讲报告，有针对性地提出了不少修改建议。佐立克的演讲发表后，“利益攸关方”一时成为热门术语，并带来很多不同的解读。布鲁金斯学会专门派高级研究员到中国与相关机构接触，向它们做解释工作，同时听取中方的反应。2005年 12月8日，佐力克与时任中国外交部副部长戴秉国在华盛顿举行了第二次“中美战略对话”，会谈前，布鲁金斯学会做了大量准备工作，派研究人员到中国，与中方的研究机构进行了会谈，中美两边的智库后来分别把会谈结果向戴秉国和佐立克做了汇报，使得战略对话进行得非常成功。



除了充当“助推器”之外，美国思想库还通过组织对敏感问题的对话和对冲突各方提供第三方调停来承担一种更加积极的第二轨道外交的角色。



除了布鲁金斯学会之外，其他更多美国思想库也把自己的权限扩展到积极参与预防性外交、冲突处理和解决争端。卡内基国际和平基金会从20世纪80年代中期开始，就在华盛顿主持召开了一系列会议，把南非重要的政治家、牧师、商人、劳工代表、学者和流亡的自由派人物，与美国国会成员和行政机构的官员聚集在一起。这些持续了8年多的聚会，帮助美国在微妙的政治转折期对南非的未来增进了了解。同样，国际战略研究中心有一项以改善前南斯拉夫境内的种族关系，调和以色列宗教与世俗的分歧，推动希腊和土耳其对话为目的的计划。



通过推行“二轨”外交，美国思想库从一个独立于政府之外的政策研究机构，成为一个对国内、国际政策具有重大影响力的权力机构。美国思想库所承担的“二轨”外交功能有巨大的潜力来使缺乏沟通的国家之间、易发生冲突的地区和遭受战争破坏的社会里建立和平、达成和解。思想库或者可以作为美国政府努力的补充，或者可以作为当美国官方不适宜介入时的替代者。



设置政策议程



从某种意义上说，一个国家公共外交推行的成败与否取决于其所传递的思想和价值观，取决于其采取的传播策略，公共外交实质上是一场“思想之战”，而思想库就是公共外交思想的“工厂”和“议程设定者”。在公共外交政策的制定和实施过程中，美国思想库虽然处于政策制定的核心主体——总统、国会、政府行政机构之外，但却凭借自身的独立性、思想创新能力、专家地位和舆论影响力，在政策制定过程中掌握着设置政策议程的强大力量。



在美国公共外交政策的不断演变和调整历程中，几乎每一项政策的出台、实施和改革都与思想库有着密不可分的关系。无论是冷战时期美国政府对公共外交的大力倚重，克林顿政府硬实力与公共外交的双重使用，“9·11”之后小布什政府对公共外交的改革，还是奥巴马政府上台之后推行的“巧实力”外交政策，背后都有思想库在发挥着作用。



以“9·11”之后美国公共外交改革为例，“9·11”事件发生后，如何打赢一场观念与心灵之战，成为小布什政府首要考虑的问题，而这场战争的关键就是公共外交。为此，以布鲁金斯学会、美国企业研究所、对外关系委员会、传统基金会、美国和平研究所、国际战略研究中心等为首的著名思想库，通过各种形式展开对公共外交的研究，为美国政府如何有效开展公共外交，打赢这场思想之战提出了很多具体的政策建议和方案。 2001年10月，布鲁金斯学会在其制作的第一份重塑国家安全战略的报告中，从政府、公众的角度提出了反击恐怖组织的大方向和具体建议。而布鲁金斯学会学者保罗·皮勒则在第一时间出版了《恐怖组织与美国外交政策》一书，及时、深入分析了美国面临的困境并给出应对策略。2001年11月27日，也就是 “9·11”事件发生之后不到3个月，卡耐基国际和平基金会召开了以“赢得心灵和观念：信息时代的宣传和公共外交”为主题的研讨会。2002年5月，布鲁金斯学会成立了萨班——中东问题研究中心，其成立目的之一就是研究如何在中东地区传递美国政策和价值观。美国企业研究所在2003—2004年连续召开了 8次有关公共外交的研讨会，传统基金会则在2003—2004年连续召集顶尖学者，以“如何恢复美国在海外的声音”为题，对改革美国的公共外交进行研讨。



美国思想库在公共外交方面的很多具体建议，在美国政府2002年的《国家安全战略报告》以及之后的一系列重大举措中都得到了体现。2002年，美国政府在《国家安全战略报告》中表示，美国将发动一场“观念之战”，“以赢取国际反恐的胜利”，对此，“需要一个崭新的全方位的公共外交，来帮助全世界人民了解和理解美国”。如此高调推崇公共外交，并将其置于美国安全战略的重要地位，这在美国现代历史上还是第一次。美国国会研究部2005年10月曾向国会提交一份题为《公共外交：对过去建议的评估》的报告，对由美国主要思想库“9·11”以来所提交的有关公共外交政策的29份报告作了总结性评估，这些报告被美国国务院认为“可信度高、包含有价值的建议”，“每份报告都提出了针对当前公共外交政策的改革建议和反思。”



奥巴马政府上台后，迫于国际形势发展和美内外处境变化，对小布什政府奉行的单边主义强硬外交政策做出较大策略调整，实施所谓柔性“巧实力”外交战略，并在美国总体外交政策和对外战略中赋予公共外交前所未有的重要地位。



“巧实力”的核心内容是，认为美国应吸取布什政府对外政策过度依赖军事实力的教训，综合运用软硬实力特别是软实力，大力推行公共外交，传递美国价值观，重塑美国形象，从而更加有效地维护美国国家利益。“巧实力”理论建议美国政府加大对公共外交的资源投入；考虑设立监督公共外交的独立机构，直接向国务院汇报；充分发挥非政府组织的作用；加大对教育交流项目的投入。“巧实力”外交政策及其奉行的公共外交理念也是直接来源于美国思想库的政策建议。



2004年，美国和平研究所学者苏珊娜·诺塞尔在《外交》杂志上首次提出“巧实力”思想，强调美国外交应摒弃保守主义的“单边主义”战略，重视综合运用软实力与硬实力。2006年，约瑟夫·奈在《外交政策》杂志上发表题为《重新思考软实力》一文，提出美国必须变革其外交战略，要将美国的“硬实力”(经济实力和军事实力)与“软实力”（社会政治制度、意识形态和价值观等)巧妙结合起来，形成“巧实力”。同年，美国国际战略研究中心发起成立了“巧实力委员会”，由小布什政府副国务卿阿米蒂奇和约瑟夫·奈共同担任主席。该委员会由20多名国会议员、前政府官员、退役将军和商界精英以及学者共同组成，横跨民主、共和两党，研究的重点之一是如何更好地推行公共外交，重塑美国形象。“巧实力委员会”于2007年11月发表了名为《一个更灵巧、更安全的美国》的报告。该报告建议美国政府在对外战略上应从五个方面进行改进，其中非常重要的一个方面就是推进公共外交。与此同时，如兰德公司、布鲁金斯学会、对外关系委员会、美国全球接触中心等思想库也把“巧实力”和公共外交作为美国外交的战略方向，“巧实力”外交逐渐成为美国思想库研究界的共识。2009年1月美国国务卿希拉里在参议院提名听证会上表示，美国政府将推行“巧实力”外交政策，有效维护美国利益和国际地位。 2010年5月，奥巴马总统公布其任内第一份《国家安全战略》报告，“巧实力”思想在其中得到了充分的体现。



传播政策理念



美国思想库在公共外交中作为一个重要的行动主体，通过各种传播媒介和方式对国外公众进行政策理念的传播。人际传播、组织传播和大众传播是美国思想库采取的主要传播模式，人际传播主要是通过思想库学者个人的关系网络进行的公共外交活动，组织传播主要是指组织国际学术会议和国际交流项目，大众传播主要通过广播、电视、网络媒介展开，其中网络媒体以其信息传播的快捷、互动、全球化成为美国思想库公共外交战略中的重要一环。



美国思想库在组织传播中采取的一个重要策略是在各国学者之间举办培训、交流项目。通过这种培训、交流项目，一方面可以使得思想库的学者们有机会与政策制定者直接交流思想，并与各国学者就政策问题交流信息，构建一个有国际影响力的传播网络；另一方面可以对项目参与者产生直接影响。关于国际交流项目，布鲁金斯学会东北亚中心的访问学者项目非常值得一提。东北亚研究中心是布鲁金斯外交政策项目下属的一个研究中心，现任负责人是著名“中国通”卜睿哲。这个访问学者项目创建于1998年，自1998-2009年，每年从中国内地、香港、台湾、日本、韩国、蒙古邀请一位访问学者到布鲁金斯进行访问研究，为他们提供为期8个月、每个人大约4万美金的研究经费，并且安排他们参加各种会议活动，与政府官员直接交谈，访问纽约、西雅图等城市，以加强他们对美国政治的了解。自2009年8月开始，这个访问学者项目每年分为两期，每期四个月。被邀请的访问学者不限于学术领域，也可以是政府官员、媒体从业者和企业界人士。这个项目不但为东北亚地区的学者提供了一个了解、参与美国政治的机会，也同时在东北亚各国的精英群体中建立了一个布鲁金斯学会的政策影响网络。通过影响这些来自世界各国的舆论精英，美国思想库实现了影响力的全球传播。



美国思想库非常注重大众传媒的力量，鼓励学者们接受世界各国传媒的访问，在世界范围内进行政策理念的传播。在各种媒介中，美国思想库充分意识到网络媒体在公共外交方面的巨大力量，通过网络媒体，全球网络用户都可以了解美国思想库对公共政策的分析报告和观点解析，从而潜移默化地在全球范围内构建着美国的软实力。

目前，几乎所有的美国思想库都有自己的网站，每一个网站都是思想库全方位展示自己的平台。实力雄厚的思想库都会花费巨资用于网络的设计、维护和更新。像布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会、国际战略研究中心、对外关系委员会、传统基金会、兰德公司这些思想库的网站，都是非常方便地了解美国公共政策的窗口。在网络上，受众既可以阅读思想库的政策报告、购买书籍，也可以收听、收看思想库举办的会议以及思想库学者在各大电子媒体上接受访问的录音或者录像。受众只要简单注册为会员，就可以定时收到思想库免费发送给他们的最新政策信息和会议举办的邀请信息。这些网站同时允许访问者免费下载所有的研究资料。除此之外，思想库的网站上公布思想库管理层的成员名单和所有学者的名单及其联系方式，受众可以非常方便地与这些学者进行观点的直接沟通。



在美国思想库的众多网站中，卡内基国际和平基金会和布鲁金斯学会在公共外交方面应该说是走在最前列的。目前，在笔者的视野范围内，只有这两家思想库的网站开设了不同语言的频道。早在2004年，卡内基就推出了中文网，旨在向中国的“政策制定者和学者广泛介绍来自卡内基基金会的著作、杂志、活动及其他信息资源，以增进中美之间国际政治和公共政策领域的学术交流及相互了解”。网络用户只需在网站上进行简单的邮件注册，就可以免费定期收到《卡内基中国透视》电子月刊。《卡内基中国透视》利用卡内基国际和平基金会的人力与信息资源，向中国政策制定者和学者介绍美国政策界对当前中国和国际问题的看法，提供客观而深入的分析与思考。



布鲁金斯学会在2008年就酝酿推出中文网站和其他几种语言的网站。2009年其中文网正式推出，其主要目的也是提升布鲁金斯学会在中国地区的品牌知名度和政策影响力。布鲁金斯学会的网站上不但有邮件信息订阅服务，还有多媒体和博客等，可以说是一站式服务的媒体超市。从公共外交的角度而言，网络媒体将会成为美国思想库全球战略中越来越倚重的传播媒介。



随着全球化进程的加速和深化，随着中国逐渐成为世界政治、经济舞台上的重要因素，公共外交作为一个国家 “软实力”构建的重要途径被赋予了更为重要的意义。明确美国思想库在公共外交中的重要地位和功能，将有助于中国政府廓清和加深对美国思想库的了解，从而在公共外交中更具主动性、策略性和有效性。中国不但可以通过影响美国思想库，进而影响美国政府对华政策和美国社会舆论对中国的印象，还可以在与美国思想库的交流中为其提供正确、及时的信息，从而使这些思想库做出有利于中国国家利益的决策。