法律对宗教的保护：以美国为例

（Jay Wexler） [1]


美国法律中保护宗教的一个主要来源是《美国宪法》的第一修正案的规定："国会不得立法设立宗教或禁止宗教的自由行使。"第一修正案所谓的"自由行使条款" 在某种程度上保护了个人不受干扰自由实践其宗教的权利，而"禁止成立条款"则阻止政府给宗教提供太多的支持或过于卷入宗教机构当中。对《宪法》第一修正案的解释主要由美国最高法院做出。最高法院在保护宗教自由，尤其是在数量上占少数的宗教的自由方面判例不一。最高法院的有些判决对保护宗教少数的利益非常敏感－如禁止校内祈祷 [2]，而其它判决则没有那么敏感－如允许政府通过普遍适用的法律间接限制个人宗教信仰和实践[3]。

尽管《宪法》第一修正案为宗教信仰者提供了某些保护，但美国国家有时认为有必要通过立法对这种保护予以补充。例如，《平等机会法》禁止公立学校歧视希望在学校操场举行放学后集会的宗教组织。许多联邦法律，包括联邦所得税法均免除宗教信仰者的某些负担和责任。《1964年民权法案》（尤其是第七章）禁止私营企业雇主在宗教方面歧视雇员。《宗教土地使用和法人法》("RLUIPA")禁止地方分区主管部门和监狱限制宗教信仰者行使宗教自由权利，除非有迫切国家利益冲突。《宗教自由恢复法》（"RFRA"）对联邦政府也有同样的规定。

在《宪法》第一修正案方面，国会通过制定法律对宗教的保护有时成功，有时无力。有时，在《平等机会法》和《宗教自由恢复法》（也许）这些适用于联邦政府的法律方面，国会已经给宗教提供了相当大的保护。但是，其它保护宗教的尝试效果却不大，如《1964年民权法案》第七章禁止雇主出于宗教原因歧视雇员的规定。为什么会出现这种差别？在美国，由于法律的主要解释者是最高法院法官，因此这些法官的倾向很可能与这种差别有关。不过，立法机构采用的法律用语和文本结构对于这些法律促进宗教自由的效果有着非常重要的影响。本文将简要介绍《宗教自由恢复法》和《1964年民权法案》第七章的成败得失，探讨美国（联邦、州等）立法机构和其它国家的立法机构可以从美国国会通过制定法律保护宗教自由的实例中获得的经验教训。


一、宗教自由恢复法（RFRA）

1990年以前，最高法院多次坚持认为根据"自由行使条款"，只有在有迫切理由并采用最谨慎的手段时，政府（无论是联邦、州还是地方政府）才能通过一般法律（比如普遍适用的禁止犯罪的法律）限制个人宗教实践。尽管最高法院对这一原则制定的各种例外规则在某种程度上冲淡了所谓的"严格审查"，[4]但最高法院在这一领域的立场给宗教信仰者提供了相当大的保护。例如，从谢伯特诉维尔纳案开始的一系列案件来看[5]，最高法院认为政府不能拒绝向因宗教原因拒绝在某一特定日子上班从而被雇主解雇的雇员提供失业救济。同样，在威斯康星诉优德尔的案件中[6]，最高法院认为威斯康星州缺乏充分理由要求阿米什教派的青少年到违反他们父母宗教信仰的学校上学。

但是，自1990年（俄勒冈人力资源部）就业司诉史密斯[7]开始，最高法院调转了立场。在该案中，最高法院认定，只要政府能避免把宗教或宗教惯例单列出来进行歧视，政府通过普遍适用的（对宗教与非宗教一视同仁的）法律可以向宗教信仰者施加限制。这件案子涉及一位请求获得失业救济的美国印第安人。该人由于在宗教仪式中使用了一种名为佩奥特碱的管制药物而被解雇。当俄勒冈州拒绝了他的请求后，他援引谢伯特诉维尔纳案控告该州违反《宪法》第一修正案赋予他的权利。最高法院驳回了他的请求，并做出新的司法解释："自由行使权的效力无法因为遭到具有普遍适用性法律禁止的行为是个人所信宗教所要求的行为而免除该个人遵守该法律的义务。"[8]最高法院的判决遭到宗教组织和政界领导人的强烈反对，国会迅速采取了补救措施，通过了《1993年宗教自由恢复法》（RFRA），恢复了史密斯案以前的法律。《宗教自由恢复法》具体规定如下：

(a)总则
政府不得向个人施加行使宗教自由权利的负担，即使该负担来源于普遍适用的规定，但本节（b）项情况除外：
(b)例外
政府只有在以下情况下才能向个人施加行使宗教自由权利的负担：
一、施加该负担
(1)会促进迫切的政府利益；而且
(2)是为了促进该迫切的政府利益所采取的对该宗教自由权利最低程度的限制方式[9]

根据美国法律，国会必须根据《宪法》赋予的权力颁布有效法律。例如，《宪法》授权国会通过保护美国州际贸易的法律，以及实施美国条约协议和第十四修正案的法定诉讼程序和平等保护规定。国会以行使其对第十四修正案实施权为由通过《宗教自由恢复法》。最高法院在1995年认为这项宪法赋予的权力没有授权国会将《宗教自由恢复法》应用于州政府和地方政府。[10] 不过，直到今天，人们似乎对《宗教自由恢复法》应用于联邦政府的效力没有怀疑。

有趣的是，国会本来是能够通过宪法赋予它的实施国家条约责任的权力将《宗教自由恢复法》应用于州政府和地方政府的。正如哥伦比亚大学法学院教授 Gerald Neuman 所指出的那样，国会可以通过《宗教自由恢复法》，作为其履行美国基于《国际公民权利和政治权利公约》第18条的义务的方式。[11] 该第18条声称每个人都有权"通过崇拜、尊奉、实践和教导的方式表明自己的宗教信仰"，并限制政府只有在为了"保护公共安全、秩序、健康和道德规范、或他人的基本权利自由所必需"时才有权侵犯这种权利。尽管第18条在某些方面比《宗教自由恢复法》对个人的保护更多（第18条既保护非宗教又保护宗教信仰），有些方面少一些（《宗教自由恢复法》的"迫切"利益标准可能比第18条的"必要"标准更严格），Neuman指出，"国会仍然可以证明《宗教自由恢复法》是实现第18条的手段"，因为国会"有理由认为对宗教自由的传统划分方式和迫切利益标准在美国法律体系中构成了一个能够保护宗教信仰实践的合理机制。"[12]直到去年，最高法院还没有决定《宗教自由恢复法》从何种程度上保护宗教信仰者免受联邦法律施加的负担。但是，在2006年的冈萨雷斯案Gonzales v. O Centro Espirita Beneficente Uniao Do Vegetal中[13]，最高法院认为该法律提供了较大保护。这一案件涉及某巴西基督教灵魂教派在美国的一个小分支组织，该组织在一次重大仪式中使用一种名为"hoasca"的仪式茶。由于这种茶含有美国法律禁止的致幻药，因此美国海关总署拦截了一批hoasca茶，威胁要起诉该组织。结果这家组织起诉控告政府，声称政府查禁 hoasca茶并起诉该组织拥有或使用hoasca茶的行动侵犯了他们基于《宗教自由恢复法》的权利。

最高法院以8比0的票数[14]一致认定政府侵犯了该组织法律赋予的宗教自由权。政府虽然承认禁止该组织使用hoasca茶将对该组织施加行使宗教自由权利的"实质负担"，但政府认为有各种迫切利益证明施加这种负担是合理的，最主要的是政府必须统一实施控制管制药品的法律。最高法院驳回了政府的这一论点。通过强调《宗教自由恢复法》的具体用语和回顾以前在谢伯特案和约尔德案中作出的判决并以此作为审查本案的指南，最高法院裁决：最高法院应"较少考虑作为普遍适用政府法律的理由的广义的政府利益，法院应对政府所谓的如果授予某宗教原告某种免责权就会产生的危害进行详察。" [15] 然后，最高法院分析了授予该组织《管制药品法》免责权可能产生的影响，并认为政府没有提供任何迫切利益可以禁止该组织使用hoasca茶并限制其宗教实践。重要的是，最高法院根据联邦政府长期以来将印第安人在宗教仪式上使用佩奥特碱的行为排除在《管制药品法》的实施之外的做法，证明授予另一种管制药品小小的免责权不会危害任何迫切的国家利益。

尽管冈萨雷斯案清楚地表明了政府必须在根据刑法直接管理宗教活动之前要承担相当大的举证责任，但从上诉法院最近的一例案件来看，《宗教自由恢复法》除了保护类似冈萨雷斯案的情况之外还能有多大的保护范围仍然是不确定的。如果联邦政府不直接监管宗教活动，而只是允许州或地方对宗教实践施加负担，会有什么结果呢？2006年8月，哥伦比亚特区巡回上诉法院在审理本森维尔镇诉联邦航空管理局[16]一案中对这一问题进行了思考。在本案中，联邦航空管理局（FAA）同意（按照联邦法律制定的具体标准）资助芝加哥市扩建奥黑尔国际机场的项目。原告们指出：联邦航空管理局批准该项目违反了他们依据《宗教自由恢复法》享有的权利，因为如果要扩建机场必须搬迁某一教会公墓。该案一个非常重要的问题是，《宗教自由恢复法》是否管辖州和地方着手的需要联邦审批的项目对宗教施加的负担。因为美国实行联邦制，许多州和地方项目都必须获得联邦批准或准许或资助才能进行。根据一项名为《国家环境政策法》（"NEPA"）的重要法规，法院认为这种联邦批准行为有时可以被视为"联邦行动"，因此联邦各机构有权审查这些待批准项目对所在州或地方的环境影响。

就《宗教自由恢复法》管辖联邦航空管理局对芝加哥项目的批准行为的论点，哥伦比亚巡回上诉法院以2比1的票数给予否定。尽管该法院承认搬迁教会公墓将会在很大程度上限制原告行使宗教自由权利，但法院不相信联邦政府需对这一限制行为负责。法院拒绝比照《国家环境政策法》，指出，实施《国家环境政策法》的法规明确指出《国家环境政策法》适用于任何"可能需要联邦控制和负责的行动，"[17]而与执行《国家环境政策法》的法规不同，《宗教自由恢复法》的法律用语没有显示国会有意进入"广泛的政府活动范围"，比如联邦资助或批准州或地方项目。[18]法院回顾了《宗教自由恢复法》意图恢复实施的Smith案件前的自由行使标准，认为在相关案件中没有证据显示这种与间接的联邦行为曾经触发过（对宗教实践的）特别保护。另一方面，持异议一方认为，无论是Smith案件前的自由行使法律还是《宗教自由恢复法》字面意思都表明其管辖联邦航空管理局的资助决定，异议认为该资助决定使"联邦机构积极介入了实质上限制宗教实践的项目"。[19] 由于审理本森维尔村一案的法院是级别较低的法院，权限有限（尽管很重要），因此，在该法院管辖区域之外，《宗教自由恢复法》是否适用于联邦政府资助和批准的问题仍然没有解决。


二、《民权法案》第七章


国会通过《1964年民权法案》以禁止某些形式的种族、性别、族裔和宗教歧视。该法各章节的重点是歧视的各种形式。例如，第二章禁止旅馆、餐厅和剧院等公共场所歧视，第六章禁止联邦机构歧视。对于本文来说最重要的是，《民权法案》第七章禁止雇佣超过十五名雇员的雇主在作出与雇佣有关的决定（例如：雇用、解雇、降级等）时， 进行种族、性别、族裔或宗教方面的歧视。第七章第703节的具体规定如下：
(a) 雇主以下雇佣行为违法：
(1)　因一个人的种族、肤色、宗教、性别或国籍，不雇用，拒绝雇用，或者辞退该个人，或在就业赔偿、期限、条件或福利方面歧视该个人。

在1972的修正案中，国会试图澄清关于该法律在意义上混淆不清的地方，增添了旨在定义"宗教"一词的第701(j)节。内容如下：

"宗教"一词包含宗教遵奉，实践以及信仰的所有方面，除非雇主证明他无法在不遭遇过度的业务困难的情况下合理适应某位雇员的宗教遵奉行为。

但是，由于《民权法案》没有进一步定义"合理适应"和"过度困难"这两个关键短语，因此它实际上能给工作场所的宗教带来多大程度的保护是不确定的。取决于这些短语的含义，《民权法案》字面上可以在几乎任何场合或某些场合要求雇主适应宗教需求，或几乎没有要求。通过这种模糊和未定义的短语，国会让法院来决定《民权法案》的保护范围，尤其是最高法院。正如在增加701(j)节五年后，法院对这一问题的认定："《民权法案》没有给确定雇主适应宗教的程度提供任何指导。"[20]1977年判决的环球航空诉哈迪森Trans World Airlines v. Hardison[21]和1986年判决的安索尼亚学校董事会诉菲尔布如克Ansonia Board of Education v. Philbrook[22]这两个案件中审查了第七章有关宗教歧视的范围。在这两个案件中，法院指出《民权法案》很少保护声称因其宗教信仰或实践遭到雇主歧视的雇员。

在哈迪森案中，原告声称他信奉的宗教禁止他在星期六工作，并请求他的雇主允许他星期六不上班。雇主与代表雇员们的工会之间达成的一个协议禁止雇主强迫资历超过原告的雇员与原告调换工作日，而雇主拒绝违反这项协议。雇主也拒绝允许原告每周只工作四天。当原告拒绝在星期六上班时，这位雇主解雇了他，因此原告起诉雇主违反根据第七章他应该享有的权利。

最高法院以7比2的票数拒绝了原告的请求。法院认为使原告星期六不上班呆在家里的唯一办法是迫使另一名雇员在星期六上班，这等于对其他雇员的歧视。最高法院认为《民权法案》没有允许这种歧视。最高法院具体写到："正如我们所看到的，国会在颁布第七章时最关注的事情是消除雇佣歧视。在没有明确的法律规定或立法史提出相反意见的情况下，我们不认为《民权法案》允许雇主为了使一些雇员能够遵守安息日而歧视另一些雇员。" [23] 在做出这个判决时，法院宣布了一个非常宽松的衡量雇主是否遵守了《民权法案》反歧视要求的标准： "要求[雇主]承担超过最低成本以便使原告星期六不上班是[加在雇主身上的]一种过度困难。"[24] 这一标准使《民权法案》在保护宗教雇员方面几乎毫无用处。根据这一标准，如果适应宗教会使雇主付出任何一点代价，雇主就可以不必考虑这些雇员的要求，只有当基本上没有代价时，《民权法案》才要求雇主考虑宗教信仰者的权利。

在菲尔布如克案中，法院进一步指出如果可能不只有一个适应方式存在时，雇主可以选择适应方式而不必给予雇员想要的。在这一案件中，一名教师请求每年休假六天来庆祝他所信仰宗教的圣日。由于校董会与教师工会达成的劳动协议规定每年只能因为宗教方面的原因带薪休假三天，因此这位教师请求他能否将"个人事务"休假日（带薪）转成三天休假，或者享受全工资并由他自己支付代课教师这三天的报酬。校务委员会拒绝了他的请求，但允许这位教师另外休假三天但不享受工资。毫无疑问，根据《民权法案》这一决定构成了合理适应。这位教师在诉讼时声称他的请求也是合理的（即，对学校来说基本上不需要付出什么代价），校董会应该给予他想要的适应方式而不是委员会认为合理的方式。

在审理这一案件时，最高法院再次支持了雇主。如同哈迪森案，最高法院指出《民权法案》或立法史没有要求雇主必须提供雇员所请求的适应方式。法院写道：

我们认为无论是在《民权法案》还是立法史上都没有要求雇主选择任何特定的合理适应方式的依据。根据《民权法案》使用的术语，该法指示雇主采用的任何合理适应方式足以满足其应履行的调整责任......因此，雇主已经合理地满足了该雇员的宗教需求，法律审查终止。雇主不需要再进一步证明每位雇员的适应方式请求都会导致过度的困难 [25]

最高法院在哈迪森和菲尔布如克案件审理中所持的观点导致第七章给宗教提供的保护非常少。正如一位评论家所指出的那样："对于保护在世俗单位工作的守教规的雇员方面，这两个判决使第七章基本失去用处。"[26]


三、经验教训和比较


关于这两项法律的分析让我们得出了立法机构应该如何通过法律保护宗教自由的经验教训吗？是的，有些需要小心的地方。这只是两项法律，从这样少的例子普及开来可能不合适。此外，最高法院人员更替意味着不同法官参与了解释这两项法律，因此在法律应用上的区别可能只追溯至法官的不同。当然，最后一点，从某一法律制度中得出的经验教训是否必定能为其它法律制度所借鉴，至少是能否直接借鉴，是谁也说不清的事情。尽管如此，我想提出五个有关各方可以从美国国会利用法律保护宗教的得失中得出的经验教训：

首先，立法机构不应该依靠法院来解释本来可以给宗教提供强大保护但又定义不清的法律。触及宗教自由的案件涉及太多利益，所以不能假设法庭一定会将促进宗教自由的利益置于其它重要的利益之上。例如，涉及第七章的案件说明美国最高法院不仅关心保护雇员的宗教实践对于雇主的影响，而且也关心其对于其他雇员的影响。促进宗教雇员的利益，使他们有一天额外的休假，将使得其它雇员－或许是更有资历的雇员－不得不违反自己的意愿在那一天上班。没有一项明确指示最高法院支持宗教利益而非其它可与之相比的利益的法律，因此最高法院不愿自作主张。

第二，实际上也是上一个结论的必然结果，如果某个立法机构想要宗教权利或利益胜过其它权利或利益，则必须在相关法律中明确加以规定。很明显立法机构未能在第七章这么做。国会没有要求法院应始终或几乎始终支持宗教自由而不考虑雇主和其他雇员实际关心的问题，而是规定除非雇主证明他无法在不遭遇过度的业务困难的情况下合理适应某位雇员的宗教遵奉行为，宗教利益将占上风。如果一个立法机构想为宗教提供强有力的保护，便不应该使用诸如"合理"和"过度"等弹性很大的模糊词汇。

第三，若要确保法庭能够有效地保护宗教，立法机构可以选择一个从表面上看起来模糊的标准，只要过去实践、其它法律领域的实践或本法律之外的其他资源可以保证该标准的严格性。例如，《宗教自由恢复法》使用"迫切"一词来描述在实质性施加宗教负担之前政府必须拥有的重大利益水平。从表面上看，如果不了解最高法院如何在其他案件中使用这个词，人们可能会觉得这个词就象第七章中的"合理"或"不适当"一样，给宗教提供的保护程度不明确。但是，对于了解美国宪法的人来说，这个词（以及《宗教自由恢复法》第(b)(2)节的"最低限制手段"）意味着政府必须在对宗教进行管理之前满足相当高的条件。"迫切利益"检验是最高法院广泛使用的最严格的审查标准，实际上甚至在1990年之前最高法院就在"自由行使条款"案件中运用过。

第四，立法机构应该认真思考宗教保护法律的应用范围有多宽，应该在法律中明确地解决这一问题。换句话说，也就是立法机构应该思考在法律保护范围方面可能产生哪些问题，给予这些问题明确的肯定或者否定的回答。此外，在这样做的时候，立法机构应该考虑其它法律，包括其它法律领域的法律，可能在适用中产生的问题。美国《宗教自由恢复法》是突显这一问题重要性的实例。尽管联邦机构对州和地方项目的批准行为是否应被视为该法律管辖的行为的问题是国会如果参考《国家环境政策法》就可以预料到的问题，但是立法机构没有在《宗教自由恢复法》中解决这一重要问题。结果，至少已经有一个法庭在这个问题上费尽心思，而且以后还可能由其他法院遇到类似的问题。这给法庭和诉讼当事人带来不必要的经济负担，给受这项法律影响的各方造成不必要的不确定性。此外，还可能导致法庭制定出有悖于立法机构本来可以清楚地阐明的规则（《宗教自由恢复法》不适用于联邦政府批准州和地方项目的行为）。

最后，通过比较《宗教自由恢复法》和《民权法案》第七章的内容和结构可以看出某些关于立法机构应该如何制定和构筑保护宗教自由的法律方面的经验和教训。《宗教自由恢复法》的语言简单明了，其结构相当简单，主要由两个部分组成，即普遍禁止和例外部分。普遍禁止和例外部分单独分成两节论述，普遍禁止部分规定禁止条款应普遍适用，仅仅除例外条款适用的情况以外。此外，《宗教自由恢复法》只涉及一个主题－施加行使宗教自由权利的负担－而不是多个主题。《宗教自由恢复法》由于重点突出，再加上语言和结构简单明了，法庭容易通过对其解释运用以有效保护宗教自由。

相反，第七条无论内容还是结构都不清楚，重点也很多。最初的法律在禁止各种歧视方面内容明确，但由于宗教歧视在某些方面不同于种族、肤色、性别和国籍歧视，国会不得不在后来修改了该法律以澄清其在宗教方面的含义。这说明立法者可以考虑单独起草宗教立法而不是与其他种类混杂的好处。

此外，当国会修改这项法律，对"宗教"进行定义时，没有用明确的语言加以界定，随之产生了各种问题。首先，它将实质性的适应标准（合理，不给雇主带来过度的困难）作为"宗教"定义的一部分，结果不但几乎无意义而且易于混淆。其次，正如前面所述，对适应标准的表述语义模糊。最后，尽管《民权法案》从本质上是一项反歧视的法律，但新增加的例外条款（禁止歧视，除非不歧视将给雇主造成困难）至少显得完全破坏了原法律的反歧视效果。法庭在这项法律面前无所适从也就不令人奇怪了，因为它看来自相矛盾。《宗教自由恢复法》规定普遍禁止条款受制于一个有限的例外条款，与《宗教自由恢复法》不同，《民权法案》第七章应用于宗教时则规定普遍禁止条款受制于几乎完全的例外条款。这是起草宗教保护法的一条弯路，试图从美国实践中获取经验教训的立法机构应该避免发生同样的错误。

[1] 波士顿法律学校副教授 [人文与社会::Humanities.cn注：应为波士顿大学法学院副教授]
[2] 参见例如 Engel v. Vitale, 370 U.S. 421 (1962).
[3] 参见就业司诉史密斯, 494 U.S. 872 (1990).　
[4] 例如，参见 Goldmahttp://humanities.cn/modules/article/edit.article.php
人文与社会 - 文章阅读（文库）n v. Weinberger案, 475 U.S. 534 (1986); O'Lone v. Estate of Shabazz, 482 U.S. 342 (1987).
[5] 374 U.S. 398 (1963).
[6] 406 U.S. 205 (1972).
[7] 494 U.S. 872 (1990).
[8] 同上，第 879 页(忽略内部引证)。
[9] 42 U.S.C. § 2000bb-1.
[10] 参见波尔恩市诉弗洛里斯，521 U.S. 507 (1997).
[11] 参见Gerald L. Neuman, The Global Dimension of RFRA, 14 Constitutional Commentary 33 (1997).
[12] 同上，第 50页
[13] 126 S.Ct. 1211 (2006).
[14] 新近确认法官Alito没有参与这项判决。
[15] 同上，第 1220页.
[16] 457 F.3d 52 (D.C. Cir. 2006).
[17] 40 C.F.R. § 1508.18.
[18]本森维尔村， 457 F.3d at 62.
[19] 同上，第 77页 (Griffiths, J., concurring in part and dissenting in part).
[20] 432 U.S. 63, 74 (1977).
[21] 同上。
[22] 479 U.S. 60 (1986).
[23] 同上，第 85 页(增加重点)
[24] 同上，第 84页。
[25] 同上，第 68.
[26] David L. Gregory, Religious Harassment in the Workplace: An Analysis of the EEOC's Proposed Guidelines, 56 Mont. L. Rev. 119, 127 (1995).


（本文为作者在"转型社会中的法律与宗教"国际学术研讨会上的发言）