陈柏峰：政法工作中的群众路线

人文与社会 — 2013-02-06T07:00:33+16:00

学科: 法律
来源: (经略23期；原刊文化纵横2010.6)
关键词: 陈柏峰，政法工作，群众路线，革命传统，法治国家
摘要: 过去的群众司法模式，当然不能直接成为今天政法工作的基本模式，但如何在新形势下，进一步激活群众路线，则是应当严肃面对的问题。

群众路线是党的根本工作路线，是指"一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去"。它也是政法工作的根本工作路线。改革开放三十多年来，政法工作中的群众路线经历了很大变迁，在不同时期其具体内涵有所差异。今天，政法工作面临许多挑战，形势有些严峻。在新的历史条件下，群众路线仍然有着根本性意义。如何与时俱进地走群众路线，是政法工作面临的关键问题之一。

一、改革初期的群众路线

虽然政法工作一直强调"群众路线与专门工作相结合"，但20世纪80年代的中国乡村不太强调"专门工作"的一面，而更侧重于"群众路线"的一面。政法工作中"群众路线"最初来源于毛主席的具体指示。建国初期，为了巩固新生的人民政权，针对当时的国内政治和治安形势，党中央决定，在全国开展镇压反革命运动。在此期间，毛主席为这场运动制定了明确的工作路线："党委领导，全党动员，群众动员，吸收各民主党派及各界人士参加，统一计划，统一行动，严格地审查捕人和杀人名单，注意各个时期的斗争策略，广泛地进行宣传教育工作，打破关门主义和神秘主义，坚决地反对草率从事的偏向"。应该说，毛主席为政法工作如何走群众路线所作出的具体指示，确定了基本路线，为政法工作在党委领导下走群众路线奠定了重要的思想基础。

1957年我国第一部《治安管理处罚条例》颁布，中央希望"经过充分的群众工作，依靠广大农民的自觉自愿，依靠广大农民的支持来管理坏分子，依靠多数人的支持来约束少数人侵犯他人利益扰害公共秩序的行为"。中央要求各级公安机关"实行群众路线。在执行治安管理处罚条例的时候，必须依靠广大群众，对于要求人民遵守国家纪律这一部分说来，必须坚决贯彻说服教育的精神。为此目的，就应当在群众中广泛地进行宣传教育，通过报纸、广播、书刊、影片、戏曲、黑板报等形式，深入到机关、团体、学校、企业、街道和农村，向群众反复宣传治安管理处罚条例的意义，......号召人民群众自觉遵守，不要违反，并且督促别人遵守。号召人民群众监督坏人，不容许坏人破坏秩序。各级公安机关应当经常听取人民群众的意见"。1957年《治安管理处罚条例》的效力一直维持到1987年新的《治安管理处罚条例》的施行，其间极度倚重"群众路线"的工作方式则一直得以延续。

20世纪80年代，政法工作作为"专门工作"的一面还不具较强的特殊职业性和技术性，因此具体工作中也一直沿袭着"群众路线"。在政法工作中，群众路线主要体现在三个方面，一是直接呼应群众的要求，这使得当时对违法犯罪行为的惩罚具有道德标准性；二是依靠群众来维护治安，这使得当时的政法工作具有全民动员性质；三是通过接近群众来维护群众的安全感，保持政法机关对违法犯罪的威摄力，这使得群众对政法机关及其工作具有高度认同。这三个方面在具体实践中往往联系在一起，具有整体性。对群众路线的极度倚重使得治安工作呈现出群众司法的样态，使得整个社会被统一动员起来应对治安问题，使得对违法犯罪行为的惩罚具有群众性和弥散性。

改革初期，虽然法律精英们开始了人治和法治的争论，但在中国基层，人们还延续着之前的革命思维方式，法律上的犯罪和道德上的越轨还不太为人们所区分。人们对犯罪只有笼统的、模糊不清的认识，往往把群众不能容忍的各种各样的人归入到违法犯罪分子这样笼统的概念中。群众排斥越轨分子的原因，有的是由于越轨分子直接侵害了群众的利益，有的则是由于越轨分子直接违反了群众的传统道德观念，还有的则是由于群众接受各种"说服教育"后提高了"政治觉悟"，从而对越轨分子产生了"阶级仇恨"。人们在泛革命化的集体化时代所培养起来的各种集体情感还没有消失，党和国家在新的历史条件下，还在以新的方式培养人们的集体情感。在这些集体情感的支配下，违法和犯罪行为具有很高的道德性，对越轨行为的惩罚也因此有很高的弥散性。尤其是在"严打"期间，道德气氛愈加浓烈，许多只是道德问题的案件，由于"民愤"极大，也会受到严厉惩罚。

当时公安派出所的建制还不健全，"专门工作"远远不到位，政法工作高度依赖乡村组织和城市单位组织来完成，它们在其中起着非常基础性的作用。那时的村庄和单位组织甚至可以开办"法制学习班"，"帮教"有越轨倾向的青少年。而在"严打"中，乡村干部、单位干部简直成为政法机关的下级组织，在实践中享有扭送越轨分子去政法机关的权力。

改革初期政法工作中的惩罚直接呼应群众的要求，符合群众意愿，有时甚至直接由群众发起，对违法犯罪行为的惩罚也是依靠群众，具有全民动员性质。不仅如此，惩罚行为还以群众看得到的方式进行，这尤其体现在公审公判大会的频繁召开，大会前后还会押着罪犯"游街"。在乡村，为了打击"歪风邪气"，也会押着轻微违法者或道德违反者游街。通过开展群众运动，国家有效打击"敌人"和"坏分子"，社会秩序得以保障，"好人"长了志气，"坏人"没了威风，不敢再危害秩序；群众运动还可以教育群众，防止他们在生活上工作上犯错误。

国家将犯罪行为当作"敌人"、"坏分子"对社会主义秩序的破坏，严重犯罪者是人民群众的敌人，当然要严厉打击；在对"敌人"和"坏分子"的打击中，政法部门充当了"刀把子"，要首当其冲地打击犯罪，保护人民利益；同时，对"敌人"的打击要依靠群众，动员群众，群众是"刀把子"的坚强后盾。"敌人"并非永远是"敌人"，而是可以通过劳动改造成对社会有用的人，因此对于那些认清形势、悔过自新、投案自首、如实交代自己和揭发同伙罪行的犯罪分子，可以从宽处理，在接受应有惩罚、进行劳动改造后，重新纳入人民群众的范畴；而对那些死不悔改的、负隅顽抗的顽固分子，则应给予更严厉的打击。群众并不是一个完整无缺的整体，他们虽然属于"好人"，但觉悟常常并不高，因此需要教育，需要党团积极分子深入群众中进行动员，动员他们同违法犯罪分子作斗争；群众中的一部分，尤其是青少年则很容易受"敌人"和"坏分子"拉拢，很容易受到剥削阶级思想和丑恶现象的侵袭，因此需要加强世界观和人生观教育，增强思想道德修养。

上述思维逻辑源自改革开放之前。1957年《治安管理处罚条例》颁布时，中央就认为，"在这些违反治安管理应当受到处罚的人中，有一部分人原来就是各种坏分子。......这些坏分子是我们专政的对象。对他们的违法活动，是必须实行专政，必须加以处罚的。......从这个意义上说，治安管理处罚条例是人民对各种坏分子实行专政的一个武器。"通过开展群众运动，国家有效打击"敌人"和"坏分子"，社会秩序得以保障，"好人"长了志气，"坏人"没了威风，不敢再危害秩序；群众运动还可以教育群众，防止他们在生活上工作上犯错误。应该说，改革初期治安工作中的"群众路线"，呼应了群众的要求，不但接近群众，还从群众运动中教育群众，发动群众维护了社会秩序，将群众带进国家的具体司法过程中，并从群众运动中增强转型期党和国家政权的合法性。从实践来看，在当时的政治和社会条件下，"群众路线"基本上有效维持了社会秩序，保障了人们的生活安全感。

这种全民动员性质的群众路线和群众性司法很容易让人联系起群众运动，也许是因为担心局面失控，因此在邓小平去世后很少在政法工作中动用。

二、"专门工作"的进展

随着农村人民公社体制的瓦解和城市单位体制的松弛，政法机关与基层单位的关系发生了质的变化，基层单位与基层政府绑在一起的年代一去不返。于是，政法机关越来越觉得村庄和单位干部不配合，发现难以通过旧有的组织渠道维持社会秩序。基于这种现实，承担着维护乡村秩序专门职责的乡镇派出所，也越来越对村庄组织和基层单位不抱希望，而是在政法工作中越来越独立作为。

到20世纪90年代中后期，基层组织和干部已经难以在维护社会秩序中起作用，基层政府由于缺乏有效的组织渠道就更加难以动员群众来维持秩序，集体化时期和20世纪80年代初的"群众路线"逐渐丧失了实践的可能性。一方面，固然是由于国家正在经历转型，治理工作方式发生了变化，运动方式逐渐遭到抛弃。另一方面，由于在当时的治理性危机面前，群众与基层政府的对立情绪不断高涨，群众运动已经无法动员起来。由于基层政府和农民的对立和矛盾，基层政府越来越害怕农民聚集起来。因为无论何种原因，只要农民聚集起来，矛头就很容易莫明其妙地指向政府，从而引发群体性事件。这种情况下，明智的基层政府就不会用从前那种"群众路线"方式来解决社会秩序问题。在无法有效动员群众的情况下，20世纪80年代的"公审公判"和"游街"等方式不再能够起到作用。

在法治的道路上，政法机关不能依赖群众性司法，逐渐通过加强"专门工作"来应对治安工作中的问题，而"专门工作"的发展在无形中加大了对混混和黑社会的依赖。其中主要包括治安联防和"线人"两个方面。治安联防制度的出发点是通过加强群众力量来遏制混混的力量，但在实践中基层派出所往往将一些混混吸收进入了治安联防组织中。而线人制度本身就是通过加强同混混的联系来遏制混混、打击黑社会。

20世纪80年代末、90年代初，国务院和公安部多次发文指示加强社会治安综合治理，要求建立群众性自防自治的治安保卫组织。这一时期的治安联防队，主要由派出所负责组建，经费保障实行"以费养队，自收自支"。在组建治安联防队时，很多地方派出所采取"以匪治匪"策略，从混混和无业青年中招募联防队员，这虽非所有地方的情形，却是非常普遍的情形。由于治安联防队的人员来自混混，且需要"以费养队"，因此导致乱收费几乎是必然的后果。比乱收费更加重要的问题是治安联防队员的违法和侵权。这支队伍人员来历复杂，很多本来就是混混，因此常常发生违法现象，侵犯群众合法权益。2003年3月发生了深圳治安员打死犯罪嫌疑人事件，郑州治安员系列抢劫杀人案。胡锦涛、罗干、周永康等中央领导先后作出批示。

2004年9月公安部发出通知，要求各地将逐年治安联防队员清退；2008年1月1日以后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。治安员违法往往产生很大的负面社会影响，造成"警匪一家"的恐惧和想象。应该说，治安联防队是在警察与群众关系疏离，警方维护治安能力下降的特殊历史条件下，维护社会治安的补救方法。但由于这种制度依赖混混，也付出了较大的成本，以至于最终被中央勒令退出历史的舞台。然而，实践总是很复杂，目前基层留用联防队员的情形依然存在。一方面，治安联防队员协助民警工作，发挥着不可替代和忽视的作用；另一方面，基层警力严重不足，在短时间内无法得到足够补充。面对基层违法犯罪案件日益增多的现实，在不扩充警力的前提下，大规模地消减联防队员不利于打击违法犯罪，不利于维护乡村社会秩序。

如果说治安联防制度是警方维护治安的替代性应对方式中的"阳面"，那么"线人"制度则是其"阴面"。线人制度是警察侦察中的一项固有制度，但在群众性司法状态下，警察可以得到几乎所有群众的支持和主动帮助，村干部和单位组织干部也绝对支持他们，根本不需要用到线人。20世纪80年代中后期，情况发生了变化，线人逐渐登场。线人是指公安机关发展的为其获取情报信息的人，也称为特情、耳目。1984年，公安部制定了至今仍为秘密文件的《刑事特情侦查工作细则》。线人中除了少数是有正义感，爱打抱不平的人外，大多数本身就是混混圈子中的人。他们起初犯有治安方面的案件，情节轻微，警方依法可以从轻处罚。于是民警找他谈话，如果愿意与警方合作，充当线人，警方就直接将他释放。有极少数线人可能已涉及犯罪，但警方想让他们"戴罪立功"，从而将他们发展为线人。线人会经常与警方联系，反映情况。警察也会定期或不定期与线人联系，联络感情。警察平常还会给线人办一些力所能及范围之内的事。

1980年代中后期开始，警方一直强调群众路线与线人制度相结合；到1990年代开始，公安机关越来越重视线人制度的建设，不断宣传利用线人破案的成功经验。现在，线人制度早已成为派出所的基本制度，上级公安机关以此对基层派出所进行考核。当前政法工作中的许多信息只能依靠线人提供，民警们竭力与一些混混搞好关系，希望从混混那里获取破案的关键线索。现在，基层警察最头疼的往往不是混混犯下的重案，而是一些偶发重案，因为偶发重案往往缺乏足够的线索来源渠道。

正是由于基层干部在政法工作中的无所作为，警察对治安联防队员和线人的制度性需求才非常急切；治安联防和线人制度作为"专门工作"的一部分，其发展才更加紧迫，也更加具有现实可能性。

三、新时期的群众路线

在"专门工作"日益发展的背景下，最近十多年来各地政法工作形势却不断严峻。1993年，当时的公安部长在《人民日报》发表文章，提出"重温毛主席的教诲，做好新时期的公安工作"，文章重温了建国初毛主席提出的，搞好政法工作"最重要的一条，是如何做好群众的工作，教育群众，组织群众"，指出新时期的公安专门工作更应与群众路线相结合。在"专群集合"原则指导下，各地政法机关开始了新时期"群众路线"的各种尝试，这些尝试试图与群众建立了密切的联系，发动和组织群众参与治安管理，实行警民携手共同预防和打击违法犯罪、维护社会秩序。在农村，这些尝试主要包括巡访制度和社区警务。

巡访制度，就是民警定期主动深入到辖区街道居委会或村民组的群众中去，通过巡查访问的方式，调查了解辖区的社会治安情况、犯罪分子的活动规律与特点，以及各种社会"热点"问题，然后采取针对性措施，及时预防、控制及打击各种违法犯罪活动的一种工作制度。巡防制度最初于1993年由河南省宁陵县公安局首创，被认为是新形势下基层派出所工作的新思路和新探索，是对改革农村基层派出所的传统管理模式的创新，是市场经济条件下专门工作与群众路线相结合的新路子。其基本内容有：排查案件线索，调查"三逃"人员潜址，考察重点人口，收集治安信息，指导治保会工作，宣传社会主义法制，倾听群众对公安机关的意见、建议。其基本方法是搞好"四个结合"，即巡访工作与侦查破案、基础工作建设、队伍建设、宣传发动群众相结合。在具体操作上，要求所长、指导员、警长、民警每月在辖区内定量巡访，并作好记录。民警下乡一律徒步或骑自行车，方便接触群众。同时还建立了周讲评、月定绩、季评比、年考核的管理制度，保证干警积极主动地开展巡访工作。

巡访制收到了一定的效果，被认为使"严打"斗争的冲击面明显扩大，使派出所基层工作更有成效，干警队伍建设充满活力，提高了民警的作风和业务素质，改善了警民关系。其优势在于"攻""防"一体，不但是一种主动预防手段，而且使治安工作从"被动反应型"变为"主动进攻型"，在某种程度上将治安管理模式由静态为主转变为动态为主。由于民警经常深入辖区巡访，能够及时发现各种违法犯罪线索，使许多案件能够及时破获，增强了打击力度；也由于民警经常下乡巡访，不断发现并打击犯罪，从而将"严打"寓于日常工作之中；还由于民警经常下乡巡访，提高了公安机关对社会面的控制能力，使得防范工作更加有效。

社区警务是新时期另一种贯彻"群众路线"的重要制度。"社区警务"是指社区群体和对社区有治安管辖权的警方密切配合，共同管理社区治安、防控违法犯罪活动的一种工作方式。在警方的指导下，充分依靠社区力量，利用社区资源，以调查、发现和解决社区治安问题为导向，以预防减少社区犯罪为根本目标，不断增强公众安全感，提高社区居民生活质量。20世纪90年代，许多地方在探索社会治安管理方式中不断试行了社区警务。2002年3月，公安部在杭州召开的全国公安派出所工作会议上，提出了2005年底在农村推行社区警务的构想。2006年9月，公安部颁布了《关于实施社区和农村警务战略的决定》，要求农村公安机关推行农村社区警务，为社会主义新农村服务。《决定》指出，社区和驻村民警的主要任务是开展群众工作、掌握社情民意、管理实有人口、组织安全防范、维护治安秩序。《决定》要求社区和驻村民警通过走访调查、宣传发动、巡逻守护、实地检查、警情通报等方式做好警务工作；以开展群众工作、构建和谐的警民关系为工作核心，有效地预防和减少社区和农村的犯罪和治安问题。

从实地调研来看，全国性的社区警务战略有一定的效果，它推动了警力下沉、警务前移，密切了警民关系，促进了很多地方乡村治安的改善，增强了农民的安全感。第一，警察经常在社区里活动，民众比较有安全感，犯罪分子不敢放胆乱来，有正义感的民众也敢出来管事。第二，丰富了警方的信息来源。当警察民警在村庄中的出现频率提高后，群众和警察就有了良性互动，群众有疑问能找到警察咨询，有纠纷能找到警察排解，有案情能找到警察举报，有信息也愿意向警察汇报，警察也能在不经意中获得许多额外有用信息。第三，群众可以感觉到派出所工作态度的改变。派出所如果是机关办事方式，民警的任务由所长临时指派，发生案件时下村处理，无事则回营待命。实施驻村社区警务后，警察与群众交道多了，官僚气息少了，群众都能感觉出来。但是，这些措施却由于缺乏激励而流于形式，很多地方虽然建有警务室，但警察却很少出现。

应该说，当前警察与群众的关系是比较疏离的，远远比不上改革开放初期。改革初期的群众路线包括直接呼应群众的要求，依靠群众来维护治安，通过接近群众来维护群众的安全感这三个方面；而目前则主要包括通过接近群众来维护群众的安全感这一个方面。现在，群众配合警察维护社会秩序，最多只能进行一些与己有关的检举工作，群众的要求不可能直接转化为国家机关的具体行为，更不可能参与到司法过程中去。因为现代法治否定群众运动和群众性司法，认为群众运动不符合法治程序，很容易侵犯人权。因此，新时期的群众路线也不再主张群众运动，反对群众性司法。当前政法工作的运作基础不是群众运动和群众性司法，因此对群众的依赖程度较为有限；它较为强调警方的专门工作，强调合法证据的收集，尤其强调警察在混混和黑社会内部发展线人。

四、群众路线的当代意义

片面发展"专门工作"，常规政法工作的运作基础就在于混混和黑社会，警察对混混就有了制度性需求，警察就必然与混混发生日常联系和来往，从而产生负面效果。尽管借用混混和黑社会的力量，只要控制得当，还是可以有不错的收效，但负面效果往往相伴而来。变成治安联防队员的混混，终因"素质不高"、屡发侵权现象而遭到中央的全面否定。线人固然是常态社会中不可缺少的，但也会产生负面效果，这种负面效果主要体现在"警匪一家"。虽然线人制度是警察利用混混的"暗"的渠道，但只要这个渠道存在，最终警察与混混会发生联系，"暗"的一面会在"明"处呈现出来。

警察与混混的交往未必是腐败层面上的，却很容易走向腐败。警察为了工作需要，而与某些混混保持特殊的联系。但这种关系久了，就难免称兄道弟，最后很容易变成权钱交换，从而滋生腐败。然而，最重要的是，即便不存在腐败和勾结，这种外在的关系就已经给群众留下了"深刻"的印象，造成强烈的心理刺激，给群众带来"警匪一家"的心理后果和想象空间。混混已经可以利用这种关系中形成的"势"来压制群众，群众则因此而惧怕他们。而且，在这种情况下，群众更加对警察敬而远之，如果没有"渠道"前去"巴结"的话；更加不会向他们提供重要线索，协助他们维护治安。如此一来，就很容易形成一种恶性循环的警群关系。警察由于工作需要（更不用说腐败了）与混混保持很近的关系；混混可以利用这种关系从事非法活动，获取非法利益，一般只要不存在严重犯罪行为；这种关系给群众造成很大的心理威慑，使他们与警察的心理距离更远，因此对警察的工作越加无法配合支持；这样警察对混混的制度性需求就更加强烈了。

简而言之，侧重专门工作的法治打黑策略收效不大，无法有效打击混混和黑社会，群众会有所不满；在遇到大案要案时，警察为了有效打击黑社会，通常要利用混混充当线人，而需要与他们保持良好关系，这对群众也会有心理威慑；更不用说经常与混混保持良好关系，难免滋生腐败，出现警匪勾结的情形。这是一个恶性循环的怪圈。在新时期、新形势下贯彻群众路线，也许是打破这个怪圈的一条出路。重庆的"唱红打黑"，正是这个方向的努力之一。也许重庆的打黑过程中，确实存在一些法学家所讲的瑕疵，但毫无疑问，它取得了巨大的成功。

打黑与唱红同步进行，唱红弘扬了正气，激起了群众的期待和认同。唱红的本质是要告诉群众，打黑要走群众路线，告诉群众，今天的共产党同革命时代一样，同群众站在一起。这使得在常规打黑策略下由于依赖线人制度，而使得警察与黑社会一家的形象在群众中有所改变。这也向群众释放了信号，打黑还是要依靠群众，而不是依靠混混和黑社会。因此，唱红能够在打黑中起到实质推动作用，推动群众以实际行动直接支持打黑行动。群众认同了政府，就会配合政府的工作。在仅仅侧重专门工作的打黑策略下，群众认为"警匪一家"，当然不会支持警察协助警察维护治安。而在唱红的映衬下，政府和警察拿出了表率，群众看到了希望，自然会尽其所能地参与到打黑行动中去。如此，1983年严打时警民同心协力的样态又出现了。可以说，重庆的"唱红打黑"是新形势下政法工作走群众路线的成功典范。

今天，建设社会主义法治国家已经提上了日程，法治是我们这个时代所最契合的社会治理措施。然而，在中国建设法治国家，不能仅仅从西方的法治理念出发，应当正视中国的政法体制和政法传统，并在此基础上建设稳定可行的法律制度体系，采取可行的法治策略。过去的群众司法模式，当然不能直接成为今天政法工作的基本模式，但如何在新形势下，进一步激活群众路线，则是应当严肃面对的问题。

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