欧树军：基层政权的国家建设--评张静《基层政权：乡村制度诸问题》

人文与社会 — 2012-05-29T00:12:53+16:00

学科: 政治
来源: (洪范评论第10辑（北京大学出版社, 2008）)
关键词: 欧树军，张静，基层政权，科举制度，单轨政治，基层民主，费孝通

费孝通先生在《乡土中国》一书中梳理了中国传统社会实际运作中的权力结构：中央集权和地方自治两层的"双轨政治"：自上而下的皇权一轨，即皇帝的政策经由读书人下延民众；以及自下而上的绅权一轨，即下面的意见经由士绅逐级上达皇帝，费老将这种上通下达、来去自如的双轨形式视为政治运作健全而持久的根本保障。[1]

1905年科举制度的废除使士绅阶级退出了历史舞台，自下而上的一轨也随之中断，只剩下自上而下的单轨政治。张静教授的《基层政权》一书承接了这一问题，通过深入剖析单轨政治下基层政权的不稳定结构，从经验证据角度检讨了"国家建设"理论框架的解释力。

本书把国家权威和地方权威分别视为中央集权和地方自治这两轨的代表。在中国传统社会，由族长、乡里、长老、士绅、退休官员等组成的地方精英，与普通民众结成了地方利益共同体，前者是地方权威的来源，并为传统地方社会确立了稳定的自治基础。但是，自近代以来，中国社会在强大外部压力下开始急剧转型，基层政权与乡土社会利益之间的疏离不断加剧，而国家又试图将地方权威变为基层政权分支、纳入国家管制范围、服务于国家目标，从而导致地方精英与普通民众的利益共同体逐渐瓦解，社会关系越来越紧张。然而，基层政权仍被赋予更多权力，仍然处于控制并整合基层利益的中心地位，在经济政治和社会权力方面保持控制优势，使之与社会力量的对比处于严重不平衡状态，由此不断"生产"出基层政权的不稳定结构。

这种不稳定结构的特征抑或其社会政治后果，具体表现为五个方面：首先是基层政权与社会共同体之间出现"结构分离"，前者越来越多地成为垄断经营者而非公共服务者，政治支持不断削弱。

其次是社会成员通过财富交换和个人关系寻求公共服务，也可以说是通过个别谈判和交易来"购买"公共服务。这不是"国家与社会"对立模式所理解的那种干部与村民相互对立的支配与服从关系，村民们事实上常常拥有共同的价值准则、行为规则以及公共意识（尽管这种公共意识不同于学界通常的理解）。

再次是基层与国家管辖权的分割，二者相互警惕又相互依赖。国家无法强有力地直接控制基层的财产、资源、信息和权力，只能被动协调。基层政权则不仅小心谨慎地防止自身控制权流失，还积极伺机扩张权力，并刻意以消极怠工、敷衍、抵制等方式阻止国家权力的下延。国家向乡村秩序的渗透遭遇结构性的阻力，基层政权有选择地执行国家政令，或者进行有利于自己的变通，国家沦为基层政权自身行为合法化的工具。基层组织的道德声望持续弱化，权威和形象不断矮化，导致国家与乡村生活隔离，从管辖结构和治理原则两方面阻止了国家权力的实际下延。这正是"响应口号总是浮于表面，政令始终难以畅通"的重要原因。

然后是基层财税制度运行不良。基层政权没有提供公共服务的压力，不愿坚决执行税收制度；农民无力监督税收，自愿交税的积极性不高。因此，一方面，基层公共服务质量低下，税款浪费严重；另一方面，农民普遍拖税、欠税甚至抗税，促使基层政权采取强制收税行动。农民不信任、不合作、回避甚至抵制基层政权，但又没有制度化的协商、妥协和修订架构，最终演变成基层社会的冲突和不稳定。当然，随着近几年农业税、农业特产税、牧业税和屠宰税的取消，这方面的矛盾冲突已经基本消失。

最后是乡村政治无法生成实质性的制度变化。乡村政治普遍表现为以经济指控代替政治挑战，个体利益的组织化水平不高、立场不坚定，社会利益的组织过程混乱且不稳定，利益群体的边界经常变化、难以确定。这既造成了乡村政治的难题，也使村民的政治参与容易受基层政权的权位竞争、官僚政治所左右，无法引出实质性的制度变化。

简言之，基层政权不稳定结构的最大政治后果，就在于不断削弱人们对基层权威的认可和接受。这促使国家发现，基层干部并未成为自己在基层的有效代理人，自己也无法有效地单方面监督乡村干部。因此，避免基层干部行为失控，避免基层干群关系的恶化，就成为国家推行以选举为主要形式的基层自治的初衷所在。

《基层政权》一书假定基层干部不仅是国家政策的机械执行者，他们也是理性的自我利益最大化者，其自我利益与社会公共利益的分离，确立了基层政权的不稳定结构，进而导致乡村社会的冲突与不稳定。其颇具说服力的分析，看上去似乎宣告了近代以来国家建设框架的失败，但实际上本书并未全盘否定国家建设。作者所反对的，只是将"官治"与"自治"简单对立的国家建设研究框架，以及"干群冲突、社会抗争、公民社会、积聚基层力量进入新的政治关系"等等"国家与社会"分析模式，这些研究框架、分析模式把中国基层的社会问题简化为"政府压制、群众反抗"，这种看问题的方式实际上是把原本复杂的看得过于简单化了，把原本建设性的看得过于破坏性了，把原本非政治性的看得过于政治化了。

比如作者反思，既然基层政权存在种种不尽人意之处，为什么基层社会秩序还能在低稳定、不稳定的结构中得到延续呢？作者发现，原因之一在于基层政权仍然发挥着重要作用：它界定了村民的社会成员身份，确认并保障村民的政治（参与和选举）、经济（工作、财产分配和保护）和社会权利（享受福利和教育），建立了与社会公共体制进行联系的渠道，农民得以从事经济交易、申请公共援助、接受公共物品分配、接受服务和福利。国家建设在基层所遭遇的问题错综复杂，正面的和负面的因素交织在一起，因此解决问题的方法自然也不能简化得只剩一根筋。正如作者所言，更为重要的是反思和追问什么才是正确的问题，是国家权力的大小、有无，还是扩展什么性质的国家权力。也即要"扩展它的正面权力，并防止负面权力对社会乃至对国家自己的损害。"

其他社会学者和政治学者同样就此进行了思考，Michael Mann认为问题的关键在于区分两种类型的国家权力：横暴权力与基本权力。横暴权力是指国家精英不与各社会群体协商即可实施的权力，以国家干预的强制程度和广度为衡量指标。基本权力是指国家向社会渗透并在整个管辖区域内合理贯彻政治决定的实际能力，以国家干预的有效程度为衡量指标。[2]这种横暴权力与基本权力两分说，与费孝通先生当年所概括的中国传统社会权力的四分法异曲同工。二者对横暴权力的界定没有实质性的差别，尽管基本权力与同意权力、教化权力和时势权力在多大程度上、在什么意义上等同亦或不同及其意义仍然值得讨论。

政治学者进一步细化明确了国家的基本权力，依据Pye、Binder和Grew的研究，王绍光教授分析了国家基本权力的六个主要方面[3]：对暴力的合法使用实施垄断（对应维护主权和领土完整的军事权力、惩治犯罪维护社会稳定的警察权力）；汲取资源（对应税收权）；塑造民族统一性并动员群众（对应缔造民族认同与凝聚社会共识权）；规管社会和经济（对应社会经济调控权、干预权）；维持国家机构的内部凝聚力（对应惩治腐败、建构有效的官僚机构权）和重新分配社会资源（对应重新分配收入、财富、机会以缩小贫富差距权）。

在这个意义上，上文所述本书对基层政权在界定村民成员身份、保障政经社权利、提供公共服务方面所发挥作用的分析，实际上表明基层政权的国家建设已经取得了显著的成就。它对乡村政治的观察也发现，国家的基本权力实际上得到了基层民众的广泛认可，并被援引为自身诉求的依据和保障。比如，上访者只针对某一基层政权的具体行为，只涉及某一地方群体的政治经济利益冲突以及地方资源控制权的重新分配，他们希望从宪法、法律法规、政府规章、领导言论和党章中找到合法依据，不是规避而是广泛依赖国家权威，强烈要求国家干预以解决基层政权的问题。

因此，《基层政权》所批判的，正是把官治与自治、政府压制与社会反抗简单对立的分析模式，正是不区分国家权力的不同性质，而笼统讲积累国家权力的那种囫囵吞枣的国家建设研究取向。《基层政权》所理解的国家建设，主要指积累国家的基本权力而非横暴权力。越来越多的研究已经指出，以打碎国家的控制结构、降低国家对社会经济的干预程度为标志的第三波民主转型浪潮在大多数转型国家已告失败，民主转型范式业已破产。不难发现，凡是明显缺乏基本权力的国家，必须着力于建设基本国家制度并强化其运作能力。[4]

2002年，身兼美国民主促进与全球民主化研究权威与美国外交政策专家的Thomas Carothers，根据自己对全世界民主状况的长期研究，尖锐地指出，实践证明，以Huntington为代表的民主化理论的"转型范式"的五个核心假设实际上无一成立。首先，第三波是向民主的转型这个说法不准确，只会把问题简单化。一些国家根本就不是冲着民主去的，大部分国家只是有零星的民主特色，却并不必然有任何可预测的深入民主化迹象。其次，成功的民主转型国家和地区也不是按照开端、突破、巩固这样的过程发展的，其政治演变常常是极为保守、渐进的，政党发展、公民社会壮大、司法改革、媒体发展也不遵循民主推动者所谓理性发展顺序，而是相当混乱的走一步退两步等等方式。再次，旨在提供民主合法性和民主责任的选举往往虎头蛇尾，选举是有，但投票之外的政治参与仍旧非常浅显，治理责任依然虚弱。如何弥补政治精英与公民大众之间的政治鸿沟，建构有效而深入的政治参与的民主形式，才是真正重要的问题。第四，与"民主没有前提"这样的想法相反，不同的结构条件深刻塑造着政治结果。最后，国家建设远比转型范式所设想的要复杂。[5]

实际上，这也正是曾经预言自由民主式西方社会标志着历史已经终结的福山，近年来不得不强调国家建设的原因所在。在福山看来，在绝大多数发展中国家中，政府软弱、无能或者无政府状态，不仅已经成为当今世界许多严重问题的根源，而且直接困扰着希望帮助这些弱国的发达国家。国家的弱化还导致国际局势动荡不安，损害了国家体系中的国家主权原则，并导致美国、欧洲和其他发达国家之间在国际层面上的民主合法性问题争论不休。9·11之后侵入阿富汗和伊拉克的美国，已经为此背上了沉重的包袱。这迫使福山承认，三十年来，缩减国家机构规模、弱化国家概念的世界政治趋势是错误的，国家力量的强度也即国家能力的强弱比国家职能范围的宽窄更为重要。太阳底下无新事，尽管福山2004年的这番肺腑之言照旧像他的历史终结论那样引起了广泛关注，但实际上是在重复王绍光教授早在1991年的那篇著名文章"建立一个强有力的民主国家"的观点。而且，我们也不难听出福山在谈论这个问题时那种帝国主义的弦外之音。

在这种背景下，这本《基层政权》对乡村制度问题的实证讨论，对国家建设框架的逻辑反思特别值得关注。与需要重新回归国家研究、主张国家自主性的一些美国学者（以Theda Skocpol, 1985为代表）不同的是，很多学者始终把国家和国家建设作为学术研究的核心问题。国家建设概念首先是与西欧国家的形成联系在一起的，并且具有丰富的含义。比如，T.H. Marshall强调以公民权利、政治权利和社会权利为基础的公民资格的，埃利亚斯强调国家作为社会经济秩序的最高协调者，Charles Tilly强调资本与强制的结合程度和对强制工具的集中控制，Perry Anderson强调国家权力的集中程度，Michael Mann强调国家的结构性基本权力等等。

这本《基层政权》是中国学界关注基层政权的国家建设问题的代表作之一，作者在本书的续文《国家政权建设与乡村自治单位-问题与回顾》中，以国家权威对现代公民权的推动作用为主要指标，对中国是否确实存在现代国家建设的过程表示了谨慎的怀疑，但她同时希望避免将国家建设与地方自治对立起来，因为这种以批判而非解释为目的的简单对立，会降低研究者的学术敏感，降低学术研究的建设性，以及学术分析的进步。作者希望以组织社会的不同规范和原则之间的冲突为出发点，分析乡村社会的各种关系，还原亦或说挖掘其中的丰富内涵。

今天，基层民主已被视为中国民主政治建设的重点领域，在加快建立基层群众自治制度，推进基层民主这一基础性工程的同时，如何避免基层政权的国家建设落后于基层民主政治建设，仍需要耐心细致的学术和实践工作。在这个意义上，本书有助于人们看清问题，明确方向。

* 欧树军，北京大学法学硕士，香港中文大学政治学博士。

[1] 参见费孝通，《乡土中国》，收于《费孝通文集第五卷 1947-1948》，北京：群言出版社，1999，页364-387；费孝通，《乡土重建》，收于《费孝通文集第四卷 1946-1947》，北京：群言出版社，1999，页418－440，347，434；以及赵晓力对双轨政治的概括："双轨政治'与习惯法问题--纪念费孝通先生，"（未刊稿）。

[2] Michael Mann, The Sources of Social Power, Vol. II: The Rise of Classes and Nation-States (New York: Cambridge UP, 1986): 44-91.

[3] Wang Shaoguang, 2003."State Effectiveness and Democracy" , Journal of Democracy, Vol. 14, No. 1.

[4] 有关文献可参阅注3所引文。

[5] 这篇文章在美国学界和政界引发了激烈讨论，参见Thomas Carothers, "The End of the Transition Paradigm", Journal of Democracy 13, no.1 (January 2002)。

人文与社会 :: 文章

欧树军：基层政权的国家建设--评张静《基层政权：乡村制度诸问题》