欧树军：国家认证的历史逻辑：以中国为例

人文与社会 — 2011-08-09T15:08:43+16:00

学科: 政治
来源: (北大《政治与法律评论》2010.1)
关键词: 欧树军，国家认证，历史逻辑，国家行动，国家机器，福利国家，社会保障，认证体系
摘要: 认证对于国家强制、汲取、濡化、再分配、统领和规管能力的基础作用越来越显要。有认证的国家与无认证的国家，有适度的强认证能力的国家与在认证能力上存在事实或规范缺陷的国家，将在这些事关个人福祉、人心安定与政治认同的国家事务上呈现出相当大的不同。

一部国家机器，如果不了解自己国土上人口、财产、物产、行为和事务的数量、流向、真假和优劣，就无从区分利弊得失，进而无法恰当行动，无法实现征税、征兵、维护社会秩序、缔造国族凝聚力、建立福利体系、维持官僚机构廉洁高效和规管社会经济事务等国家目标。因此，就其最基本的意义而言，认证是国家行动最为基础的环节，是国家基础能力的基础。

依据认证的推动力、对象特征、制度形式和功能形态，可以将历史上的认证分为身份认证、财产认证、福利认证和社会经济认证四类。本文以身份、财产、福利与社会经济认证为线索，分析认证动因、认证知识和认证形式在中国的演化，并在此基础上梳理认证与国家建构之间的内在关系。

一、认证的理想蓝图

与其他古代国家相比^¹，古代中国的认证从一开始就更加成熟、更加例行化和制度化，在收集社会事实、积累认证知识和建立认证规范两个层面都处于领先地位。先秦时期，认证知识已经相当完备，认证标准因此更加合理。^²夏禹时期（约公元前2000年左右）有了完善的人口、土地、物产和地理认证，^³天下分“九州”，查考各地人口（总数、男女比例）、疆域、地形、田地、土质、植被、牲畜、物产及运输，这使中国有可能以土地常产为标准核定税额，视乎地力确定税负。

国家政制典籍《周礼》描述了人类历史上最理想的认证制度设计，人口、财产、产品、行为无所不涉，身份认证、财产认证、福利认证和社会经济认证无所不包，堪称古今中外认证制度的理想蓝图，也为中国历代政治所镜鉴。春秋时期《管子·问》和《管子·八观》所描绘的认证制度也很全面，身份、财产、福利和社会经济认证在可操作层面成为国家的基本职能。^⁴对人财物行事的认证，对百姓衣食住行、地方风俗、官吏好恶、法令宽严情况的确认和识别，成为判断国家正常与否、实力强弱与生死存亡的前提，当时的统治者已经充分认识到了认证对于国家治理的重要价值。

在这个理想蓝图中，身份、财产认证由大、小司徒掌管。大司徒职掌土地之图与人民之“大数”，分辨物产、因地教化，划分等级、因产征赋；以家户为单位建立行政层级，登记万民。小司徒职掌建邦之教法，清查全国城乡男女人数、所属户口及其历年民数变化以及牲畜、车辆之数，核定贵贱、老幼和废疾状况，从而审慎地征派赋役、实施法律、推行政教和建立军队。

人民之数由秋官司寇下属的司民具体统计，每年登记国民的性别、住所及出生、死亡之数，根据人口变迁每三年校正一次，并将全国户口数报送国王存入档案，建立了一套人口普查与生命登记兼备的身份认证制度。^⁵人民归属、土地之数及物产状况则由夏官司马所属之职方氏具体统计，^⁶以家户为单位，从一个乡村到整个国家，准确计算人民、财产之数。

蕴含在荒政之制中的福利认证，也是中国古代认证的独特之处。战争创伤初愈之际，国家常向无地贫民分配土地，既救济贫民又补充财源。^⁷福利认证由大司徒与槀人分掌，大司徒以荒政聚万民，^⁸遇到自然灾害和大规模疫病则令邦国移民通财，^⁹槀人掌管老人、孤儿、士人与庶子的抚恤、照顾和公共饮食。^¹⁰通过户籍制度确认老人和幼儿的福利资格，以及幼儿不纳税、不征赋役的资格，^¹¹也是福利认证服务于尊老爱幼社会政策的体现。

社会经济认证由司市^¹²、质人^¹³、疾医^¹⁴掌管，依据九种社会分工划分人口，将流动人口登记入册，^¹⁵并要求邦国和都鄙按照十二种职业登记人口。^¹⁶ 福利与社会经济认证的长期实践表明，中国的古代认证比其他国家更为成熟、更为制度化，工业化国家在近代才开始出现这些认证类型。

这幅认证制度的理想蓝图并不纯为空想，它对中国历代认证政治实践有直接影响，集人财物行事认证于一身的户籍、以赋税为目的的地籍、上计财政制度以及姓名制度，都本源于此。但是，人、财、物、行、事流动性的加大及其他属性的复杂化，以及认证执行者的中间扭曲作用，常常在国家认证制度紊乱的时候，严重影响古代认证的实际效果，使之与理想的认证制度相去甚远。现代认证比古代认证拥有更多的沟通技术和社会条件实现这个制度设想，现代国家也比古代国家更需要借助这些技术条件完善现代认证，实现国家的基本目标、履行国家的基本职能。

二、古代认证体系

古代中国最早将身份与财产认证结合起来，建立了户籍、地籍和上计制度，定期调查、普查人口、土地及财政开支，改进社会事实的真实性和准确性，作为国家履行征兵、征税、征役和治安等基本职能的决策依据。

1、户籍制度：身份与财产认证合一

在中国古代认证体系中，户籍通常兼有人口普查与生命登记内容，人的性别、年龄、住所、出生、死亡、流动和疾病都纳入国家的户籍认证范围。政治混乱时期，这种定制得不到执行之际，又有临时人口调查相补充。

户籍在事实的全面性与规范的统一性两个层面的水准已经相当高，人口开始按照年龄、性别、体质、职业登记。商朝的登人制，^¹⁷周朝的专门户籍、地籍及赋役登记定制，^¹⁸西周末年（公元前789年）周宣王的“料民”，^¹⁹春秋时期，鲁、齐、卫、吴、越的“书社”（户籍）制度，齐国的每年登记制，^²⁰春秋中后期楚国的单独兵籍，战国时期秦献公的户籍相伍制，秦孝公商鞅变法时期军民合一的什伍连坐法，^²¹都体现了国家在履行征兵、征役、征税职能时，对人、财、物、行、事等基本社会事实的关注，人的、性别、姓名、出生、死亡、强壮、老弱、职业和财物的真实状况得到极端重视，^²²整合人、财、物、行、事认证的户籍成为全国统一的基本认证制度，延续至今。

秦开创了以民众自实为基础的国家认证格局，认证的真实性、准确性从一开始就受到关注。秦始皇十六年（公元前231年）令秦国男子自书年，^²³始皇三十一年（统一中国后第五年）令全国百姓自实田，开个人主动向国家申报纳税财产之先河，不仅为中国历代所沿用，现代工业化国家的纳税登记也以自实为原则。秦朝用郡县制取代分封制，完善了身份与财产认证制度，全国人民户口多少、强弱、疾苦及重镇要地都列入国家认证范围，编户齐民成为中国古代影响极为深远的政治社会结构，^²⁴后世历朝历代的政治实践一以贯之，对我们思考现代国家如何通过认证治理国家有很大的启发意义。

秦亡而其制存，认证成为汉代国家的基本职能，成为官吏的基本职责，认证的真实性、准确性受到极大重视。公元前206年，刘邦入主咸阳的第一件事便是取秦之版图，^²⁵承袭秦制建立户籍制度，登记个人的姓名、年龄、住所、身高、肤色等个人特征；^²⁶还强调民众多寡关乎国力强弱，把辖户多少作为地方官吏的考核标准。^²⁷两汉及三国时期，国家税收以税额大于田赋的人头税为主，士兵、役民也按人丁征召，乡之三老、县道户曹负责户籍与人口统计，按时逐级上报。^²⁸两汉时期认证的真实性、准确性很高，尤其是西汉平帝元始二年（公元2年）的全国和各地人口、土地数，涵盖西域都护府辖区的户口、应服兵役者和土地数目，颇受后世学者称道，^²⁹堪称古代认证的典范。

在政治与社会动荡时期，认证的真实性、准确性无法落实，导致严重的税负不公现象。为了防止逃税、避税，国家创设了一些新的认证形式，重点仍在于准确认定纳税人数，制定合理的纳税标准，减轻税负不合理的程度。西晋和南朝以黄籍制度登记适龄丁口，南朝历代以户为税赋单位，但士族势力强大导致很多百姓有家籍无国籍，豪门世家隐瞒属民的真实数目，国家户籍的认证真实程度颇为可疑。^³⁰东晋为革除此弊，推行土断法重整户籍，取消本地、外地之别，将民众一律按照现居住地编户纳税服役，负担赋税和兵役的普通百姓入白籍，官僚地主等免役户入黄籍。^³¹隋朝文帝推行不定期的大索貌阅和每年一次的输籍定样，意在通过全国户口清查解决税役难题。州县官吏按照户籍登记年龄，核对本人体貌特征，核查是否谎报年龄逃避税役，从而清理逃户和隐户，此为大索貌阅；按财产和人口多少确定户等和纳税标准，每年由县令到乡村根据朝廷“定样”细分户等并征派赋役，此为输籍定样。输籍定样改变了税负不平等的状况，大量原本依附于地主的荫户纳入国家认证体系，成为国家编户。^³²尽管人的身体特征、社会特征和经济特征也频频成为国家认证创新的重点，但分裂时期形式上的短暂革新无法系统改进认证的真实性和准确性，后者只有在国家统一、政治稳定和社会安定时期，才可能得到实质提高。

唐朝将认证的真实性和准确性提高到了一个新的历史高度，民众手实与官吏核查相结合，建立了专门的定期身份、财产认证制度，在每年申报一次的手实基础上，形成一年一度的计帐和三年一度的户籍，从而准确认定纳税资格与纳税标准。每年手实之际，各级官吏负责登记辖域各户人口、年龄、性别、相互关系及田亩，并将其财产分为九等。官吏综合当年本乡户口数字，分类统计本乡人口，区别男女、良贱，有课口的民户为课户，无课口的为不课户；妇女和奴婢（贱民）为不课口，男子中老小、三疾（重病、重残等）及府兵、在职官吏享受不课户待遇，只有白丁（无政治身份的21-59岁男子）为课口，此为计帐。里正将20余件民户手实连帖，在户主名下注明政治身份、是否课户（纳税户）见输（不享受免税待遇，照常纳税）；在家口名下注明男女丁中老小和“帐后附”、“籍后死”等等，即为户籍。^³³唐初武德令还将番胡内附者也区分上中下三个户等，分别赋税优待。我们可以看到，国家通过户籍所建立的对人、财的认证，在唐朝就已经成为确定合理税负的基本条件。

宋以后，尽管户籍仍为征税所用，但地籍在国家赋税征收上越来越重要，单独的地籍成为财产认证的基本形式。宋朝沿袭唐制，由地方官依据民户手实上门登录，并核实家产、升降户等版籍，每三年重造一次，又有依户等定赋役的五等丁产簿、不分主客户的男子年度税役丁账、监督现任官员和州县要人赋税的形势版籍，以及登记应纳税额和所有财产的户帖等多种财产认证形式，宋神宗时期开始推行保甲法。^³⁴但是，由于外患频仍、政治腐败和社会动乱，南宋常常一二十年不登记户口财产；流动性很大但居住一年以内的外来客户可以不登记户口；大地主为规避差役科率将人口财产分为诡名挟户（把一家人分为二三十户），官户则按阶官和职官分为几户。这些原因导致南宋人口土地数不如北宋准确，户均人口较少，脱漏现象较多。^³⁵金朝户籍制度也以手实为基础，由地方里正、主首“诣编户家责手实，具男女老幼年与姓名，生者增之，死者除之。”^³⁶元朝户籍登记成为青册制度，登记时间并无定制（共约12次，分别在1235、1252、1261、1262、1263、1264、1270、1274、1275、1290、1291和1331年），但仍以民户手实丁口和田宅为基础，按职业划分民、军、匠、站、打捕、近、灶、儒、医、盐、矿、屯田等74个职业户，以及蒙古、畏吾儿、回回、契丹等9个民族户。^³⁷元代赋役繁重，人民大量逃亡，户口数并不准确。^³⁸认证的真实性、准确性再次与税役负担合理与否关联在一起。

明朝恢复了全国统一的定期身份认证制度，身份主要有三种：纳税人身份、士兵身份和役民身份，这是人类历史上现代认证的开端。1381至1642年间，明朝历代推行赋役黄册和里甲制度。黄册以全国人口统计为基础，内容以户为单位，按职业分为军（军、校尉、力士、弓、铺兵等）、民（役民、儒、医、阴阳等）、匠（工匠、厨役、马、船等）和灶（登记制盐户）四籍。统一入户调查，每十年编制一次黄册，各州县地方官把户部统一格式和填写要求的户帖发给各户，逐户询问逐项填入，详细登记户类、乡贯（原籍现籍）、居住地、姓名、年龄及与户主关系、丁口、全部动产、不动产（田宅、畜产、车船、山地）数额并核实变动情况，各户人口无论长幼、性别皆入户帖。

明朝的里甲制度沿用了宋朝保甲制，里甲实为保甲：110户为1里，推选丁多财多的10户为甲长，其余100户分为10甲，每甲10户。甲长每年承担收税、登记人口增减以及充役当差任务，每十年轮流一次。为了避免里甲制变动，洪武二十四年将黄册编造重点转变为：按年龄顺序登记可服劳役的十岁以上男孩，人口登记重点转向财政赋役。随着黄册越来越脱离实际状况，赋役全书开始兴起，并逐渐与一条鞭法保持一致，丁取代户、口成为重要的赋税人口，清朝顺治八年（1651）至乾隆五年（1740）也以丁数统计为重点，^³⁹按照性别、年龄、体质区分人口税役负担。这再次说明，对税役的需求，是国家认证的主要推动力。稳定的财政来源、劳役供给和兵源补充，离不开针对人、财、物的真实、准确的认证，离不开对人的身体特征、社会特征和经济特征的细致关注。在这一点上，不存在古今中西之别。区别只是在于，国家在多大程度上掌握人的特征、属性及其演变，因为这与国家认证能力的强弱直接相关。

清朝最初继承明朝的黄册制度，将入册内容扩大至人口、税收统计、国家各部例行开支账目以及行政、惩戒事务汇报。^⁴⁰后来由户部掌“正天下户籍”，新建了一套户籍认证制度。顺治三年颁布户口律，既区分职业户（军、民、匠、灶、卜、工、乐），又区分民族户（回、番、羌、苗等）。顺治五年规定户籍每三年重编一次，逐级汇总上报。康熙二十五年将五年编审改为每年造报，一直实行至光绪三十一年。康熙于1713年下令以康熙五十年之丁为常额，此后增丁永不加赋。^⁴¹清朝以保甲制度取代明朝里甲制度，^⁴²解决了户口数的真实性问题。^⁴³从此至1850年间，中国人口实数而非纳税丁口数目得到了比较可信的统计。

2、地籍制度：单独的财产认证

土地是国家认证的重要对象，《周礼》中的理想认证制度设有专门机构、专门官吏调查土地及其物产并划分等级、制定土地图册。春秋中后期，鲁、郑、楚三国相继进行田赋和土地清查，鲁国先后有宣公 “初税亩”（前594年）、成公 “作丘甲”（前590年）和哀公 “用田赋”（前483年）三种田赋，郑国有“作丘赋”（前538年），楚国则有兵籍、赋籍和地籍合一的详细籍册。^⁴⁴秦朝在百姓自实田基础上建立了全国统一的土地之图，也即单独地籍，^⁴⁵对土地这一重要财产的全国性认证正式开始。

自汉至唐，征兵、征税和征役所必需的人口、土地和赋税都整合在户籍制度当中，人的生、成丁、老、死等成为历代田制及纳税的依据^⁴⁶，单行地籍也开始出现。西魏大统十三年（公元547年）的籍账，已包括按户登记户口、受田和交租的户籍以及受田、租调等统计帐册。由晋至唐，还出现了手实、计帐、户籍、受田帐、欠田帐、退田帐、差科簿、定户等单独土地籍账。^⁴⁷唐后期长庆年间、五代后唐明宗、后周世宗柴荣年间实行均天定租法，以百姓手实为基础，地方官员核实并绘制均田图，将税额按实耕田亩均摊。^⁴⁸单独的财产认证越来越必要。

从宋朝开始，土地分配日益不均，土地成为家户分等的重要依据，方帐、庄帐、碊基簿（自实为基础，再由保正长召集田主、佃户逐块核定设界）、流水簿和兜簿等等单行地籍大量涌现，逐渐与户籍平行。^⁴⁹北宋以方田均税法、南宋以经界法（在田主自实基础上丈量土地）、推排法（每三年一次估定户口赋税）清理地籍，直接影响了元明清三代的土地登记。^⁵⁰明朝洪武二十年开始编制鱼鳞图册，以图形样式标记土地，每块土地都标明政府统一编号、所在行政区名称、所有人姓名、土地位置、面积、草图、边界及土地买卖分割状况。^⁵¹明万历八年至十二年，进行了历时四年的第二次清查丈量，土地面积增加两倍多，并按新土地面积以万历八年前各地原定税额均税，绘制了新的鱼鳞图册，一直沿用至清朝。

3、上计制度：对财政开支的认证

战国时期韩、赵、魏、秦推行“上计制度”：郡县长官年底前根据本地历年实际经验，做出下一年度民户和税收预算书写在木劵上，国君保存右劵，地方保存左劵，下年度末国君根据右劵考核官吏确定赏罚升迁。^⁵²上计制度实为将身份认证与财产认证整合在一起的财政制度，便于中央掌握各地年收入概况，为秦、汉、唐、宋、明、清历代所通行。

上述古代认证的制度简史告诉我们，古代认证主要用于国家的征税、征兵、征役和治安职能，中西之间在这一点上没有差别。中西之间的主要差别在于认证能力的强弱，古代中国的认证能力远高于古代西方。中国从一开始就相当彻底地实现了政教分离，很早就实现并长期坚持身份、财产认证的制度化与国家化，福利认证与社会经济认证的历史也比古代西方长很多。

工业革命以来，西方主要国家才逐渐走上古代中国的认证能力制度化道路，借助现代技术手段，人与物越来越特征化，事实收集权的中央集权化，加上沟通技术的升华，使得现代认证超越了古代认证，在事实的全面程度上发挥到了极致，使现代国家开始真正渗入社会经济生活，在制定恰当社会政策、解决相应社会问题上优于古代国家，这导致了认证能力的古今差异，发达工业化国家在各种认证类型上、在事实与规范两个层面开始全面超越古代中国和现代中国。

二、现代中国认证体系的重建

无论从典籍转述、信史抑或考古发现，还是从认证能力的事实与规范两个维度及其制度的历史连续性来考量，古代中国的身份、财产、福利、社会经济认证一直领先于包括西方前工业化国家在内的世界各国。^⁵³1850以后，由于外国殖民侵略的破坏，包括中国在内的很多发展中国家在国家真正独立以前，一直无法在事实与规范两个层面真正建立全国统一的现代认证体系，基本的身份、财产认证常常久拖不行，福利认证与社会经济认证也就更为迟滞。

与发达的古代中国认证和现代西方认证相比^⁵⁴，由于政治腐败、农民起义、列强入侵、连年战争和社会混乱，现代中国的定期人口普查相当落后。1850年是转折点。1850至1949百年间，整个国家动荡不安，保甲制度完全崩溃，全国户籍登记系统土崩瓦解，真实、准确的全国人口、财产认证不复存在。^⁵⁵以救亡图存为最大使命的中国，已经无法开展全国定期人口普查。1908-1909清政府的全国人口普查并不可靠，1929年的国民政府调查只覆盖13个省，^⁵⁶1942年国民政府颁布了《户口普查条例》但从未真正进行过全国普查。^⁵⁷倒是1895-1945年日本在侵占台湾期间举办了七次岛内户口普查（1905、1915、1920、1925、1930、1935、1940）。^⁵⁸直至1949年中华人民共和国成立后，中国相继进行了1953、1964、1982普查，才真正摸清了人口家底，并自1990年起开始十年一次的定期普查。

中国的生命登记主要由1958年《中华人民共和国户口登记条例》所确立并沿用至今，涵盖常住户口、暂住、出生、死亡、迁移与变更等重要的个人生命活动特征。人口普查功能从户籍中剥离出去，只剩下生命登记功能，并按照血缘、婚姻、收养和业缘关系区分家庭户与集体户，这与西方国家的生命登记并无实质区别。区别在于1953-1977年所确立的，区分非农业与农业户口、城镇与农村户口的严格户口迁移政策，也即限制人口流动的政策。^⁵⁹这种区分又与不同的国家福利安排相结合，成为改革开放所引发的巨大人口流动的制度障碍，在压力下被迫松动，在功能上被1985年全国推行的身份证所替代，后者更能促进人口流动。在福利待遇的巨大城乡差异真正消除以前，在国民的经济社会权利状况得到实质提高以前，在新的身份认证形式完善以前，这种不恰当的城乡区分并不会轻易消失。

中国的全国经济调查与社会统计兴起较晚，现代认证较不发达，对物的特征了解和掌握不多。日本侵占东北期间做过包罗万象的“满铁调查”；民国时期有1931-1936年间的大规模经济调查和国民党中央农业试验；抗战胜利后解放区的土地改革走群众路线，通过群众大会与建立村级土地调查小组推动土地调查登记，按各块土地常年均产调剂土地、平均地产、征收税额，并核发土地证书。^⁶⁰土改时期所形成的田赋资料，成为1951年财政部按照制度化的官僚制方式，自上而下查田定产、按常年产量核定农业税的重要依据。国家通过调查人口、田亩、划分土地类别、评定土地登记，编造了农村分户土地清册，通过地籍清理编制了城市地籍册、产权登记薄、产权平面图和公地、无主地清册。^⁶¹1979-1986进行了第二次全国土地普查，基本查清全国各类土地面积、土壤类型、数量、分布和肥力等情况。^⁶²土地这一独特的“物”，因其对于国家治理的重要价值而首先得到认证，它的各种特征首先纳入国家的视线。

国家正式的经济普查与社会统计也在政治混乱之后相继恢复并逐渐定期化。1950年代在全国范围内建立职工家计调查、农民家计调查、农产量调查，在1980年代相继恢复，并增加了人口变动、物价统计和职工生活费用价格指数等抽样调查，在工业、交通、农业、固定资产投资、国内商业、物价、外贸、劳动工资、人口等领域建立了定期统计报表制度。^⁶³1990年代以来，逐步建立了人口、农业、工业、第三产业和基本单位定期普查制度，2004年开始全国经济定期普查。与现代西方国家相比，中国在经济普查与社会统计方面的全国认证制度上还存在不小的差距，国家对物的特征的认证能力还不高。

为了建立自上而下的现代认证体系，中国从1990年代中期开始陆续推进一系列金字工程：包括旨在增强汲取能力的金税工程和金关工程，旨在增强经济信息化的金桥工程，旨在增强金融规管能力的金卡工程，旨在增强财政统一与财政监督的金财工程和金审工程，旨在维护法律与秩序的金盾工程，旨在增强社会保障能力的金保工程，旨在增强安全生产规管的金安工程，以及旨在加强质量规管能力的金质工程等等。

认证知识逐级向上集中，从省级统一过渡到全国统一，从分散隔离、各自独立过渡到互联互通、整合运用，从提升官僚制的理性化过渡到公共服务的最大化，是这些金字工程的基本模式，建立自然人、法人的身份、财产、产品、行为、事务的真实性、准确性、唯一性、整合性是这些金字工程的内在追求，身份证，人口基础信息系统，个人纳税、社保、金融、犯罪与信用基础数据库，机构统一代码标识制度等基础认证体系建设，是中国希望提升国家认证能力的最直接体现。^⁶⁴

中国的现代认证体系建设，尤其需要实现政府各部门之间的互联互通、信息共享，特别是在税收、福利和规管这些部门，而不仅仅是部门内部上下级的信息共享。服务于基本国家目标的重要部门之间的互联互通，是个重大的政治问题，关系着国家认证能力的强弱，关系着在主权完整这一外在结构统一之外能否真正实现治理上的内在统一。在国家基本职能的履行上，在国家基本制度建设上，在认证这样的国家基础能力上，要有全国统一的认证方式和认证标准，将各种相关的认证知识整合起来，覆盖全体国民，最大限度地消除认证流动性的障碍，如果全国3000个县30个省各行其是、互相封闭，认证全面将无从谈起，认证统一也无从实现。

消除税收结构的不合理成分，充分发挥税收的再分配功能；消除福利资格的城乡与地区差异，建立统一的福利国民身份；增大有效认证的空间，缩小自然灾害应急处置、食品药品工程质量、道路交通安全等等社会经济事务规管上的认证失灵，这些国家治理的基本任务，要求中国的现代认证体系尽快在全国范围内统一起来、全面起来、有效起来。

三、结论

本文简要回顾了中国国家认证能力的演变及其古今中西之别。就长期的认证政治实践史而言，不仅仅是中国，不同历史时期、不同类型的国家，都有足够的激励和兴趣提高国家的认证能力，收集治下人财物行事的更多特征，建立明确的分类、精细的规则和统一的规范，进而改进国家的各项基本职能。

身份、财产、福利和社会经济认证所构成的整个认证体系，是任何国家都需要的计划之网，是国家基本制度建设的地基，是国家基础能力的基础。用于国家征兵、征税、征役、治安需求的身份认证和财产认证最为基础，出现最早，历史最长，形式也不断革新；包含极大身份与财产认证成分的宗教认证贯穿西方历史，在政教合一的中世纪-文艺复兴时期的欧洲国家达到顶峰，并为现代西方国家的身份和财产认证所借鉴、继承、转化和吸收。

福利认证则是在农业国向工业国转型之后，个人无法单独应对工业化、市场化、城市化压力的情况下，现代国家通过再分配体制建立“福利国家”、化解自身内在矛盾、缓解个人社会压力、稳定国家体制与公共秩序的自然需求。社会经济认证意味着现代国家对社会经济生活干预的进一步深入，弥补市场失灵的“规管国家”，是回应大规模生产方式缺陷、大规模社会问题的规模化治理形式。

总体而言，无“知”无以“行”，认证是国家行动的前提。认证的基础作用在历史上是渐次铺开的，认证与国家建构之间的关系，首先体现在认证的动因、也就是认证的推动力上，发展认证最初是为了加强国家强制能力和汲取能力；后来是为了加强濡化能力；再后来是为了增强统领能力，维护国家机构的内部凝聚力；再往后是为了加强再分配能力，福利国家的发展最初与战争紧密关联，但为了再分配，必须建立“社会保障号码”等认证机制，由于能从国家福利中受益，人们也希望被纳入认证体系；最后，发展认证是为了加强对社会经济事务的规管能力，如产品认证、安全追踪等。

今天，认证对于国家强制、汲取、濡化、再分配、统领和规管能力的基础作用越来越显要。有认证的国家与无认证的国家，有适度的强认证能力的国家与在认证能力上存在事实或规范缺陷的国家，将在这些事关个人福祉、人心安定与政治认同的国家事务上呈现出相当大的不同。

 欧树军，中国人民大学国际关系学院政治学系讲师，香港中文大学政治学博士，曾任中山大学人文高等研究院“驻院学人”。作为作者博士论文的一部分，本文写作期间得到了我的导师香港中文大学政治与公共行政系王绍光教授的悉心点拨，特此致谢。文中可能出现的问题，由作者承担。

1 参见欧树军：《国家认证能力研究》，博士论文，香港中文大学，2006-2009，第32-39页。

2《周易·系辞下》：“结绳而治，后世圣人易之以书契。百官以治，万民以察。”

3“平水土，定九州，制土田，各因所生，远近赋入贡柒。”参见班固《汉书·食货志》，魏晋皇甫谧《帝王世纪》、南朝宋范晔《后汉书》和宋元马端临《文献通考》。日本学者根据《尚书·禹贡》绘制了《禹贡九州表》，南宋学者唐仲久根据《职方氏》的九州记述编制了《职方九州谱》，参见国家统计局：《中国统计简史》，http://tjj.maoming.gov.cn/tjwh/history/his_001.htm。

4身份认证：《管子·问》第2、4-6、22、24、26、27、30、33、35、41、42、43、45、52、53、54、58问；财产性认证：第11-12、15、18、19、20、21、25、28、29、31、33、38、39、40、44、46、47问；福利认证：第1、3、7-10、13、14、16、17、23、32问；社会经济认证：第36、37、44、48-51、55-57问。

5《周礼·秋官司寇》：“掌登万民之数。自生齿以上，皆书于版。辨其中国，与其都鄙，及其郊野，异其男女，岁登下其死生。及三年，大比，以万民之数诏司寇。司寇及孟冬祀司民之日，献其数于王，王拜受之，登于天府。内史、司会、冢宰贰之，以赞王治。”参见张光照、杨致恒：《中国人口经济思想史》，西南财经大学出版社，1988：22-34。

6 《周礼·夏官司马》：“辨其邦国、都鄙、四夷、八蛮、七闽、九貉、五戎、六狄之人民，与其财用九谷、六畜之数要，周知其利害，乃辨九州之国，使同贯利。”

7 王跃生：《中国人口的盛衰与对策》，社会科学文献出版社，1995：359-407。

8 《周礼·地官司徒》：“以荒政十有二聚万民：一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去几，七曰眚礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼。”“以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”

9 《周礼·地官司徒》：“大荒、大札，则令邦国移民、通财、舍禁、弛力、薄征、缓刑。”

10 《周礼·地官司徒》：“掌共外内朝食者之食。若飨耆老、孤子、士、庶子，共其食。掌豢祭祀之犬。“

11 王跃生：《中国人口的盛衰与对策》，社会科学文献出版社，1995：179-215。

12 度量衡，参见《周礼·地官司徒》：“掌市之治教、政刑、量度禁令。以次叙分地而经市，以陈肆辨物而平市，以政令禁物靡而均市，以商贾阜货而行市。以量度成贾而征价，以质剂结信而止讼，以贾民禁伪而除诈，以刑罚禁虣而去盗；以泉府同货而敛赊。”

13 《周礼·地官司徒》：“掌成市之货贿、人民、牛马、兵器、车辇、珍异。凡卖儥者质剂焉，大市以质，小市以剂。掌稽市之书契，同其度量，壹其淳制，巡而考之。犯禁者，举而罚之。”

14 死因登记，参见《周礼·天官冢宰》：“疾医掌养万民之疾病… …凡民之有疾病者，分而治之。死终，则各书其所以，而入于医师。”

15 《周礼·天官冢宰》：“以九职任万民：一曰三农，生九谷。二曰园圃，毓草木。三曰虞衡，作山泽之材。四曰薮牧，养蕃鸟兽。五曰百工，饬化八材。六曰商贾，阜通货贿。七曰嫔妇，化治丝枲。八曰臣妾，聚敛疏材。九曰闲民，无常职，转移执事。”

16《周礼·天官冢宰》：“颁职事十有二于邦国、都鄙。使以登万民：一曰稼穑，二曰树艺，三曰作材，四曰阜藩，五曰饬材，六曰通财，七曰化材，八曰敛材，九曰生材，十日学艺，十有一曰世事，十有二曰服事。”

17 《史记·周本纪》：“维天建殷，其登名民三百六十夫，不显亦不宾灭，以至今。”以及《逸周书·度邑》：“维天建殷，厥徵天民名三百六十夫，弗顾亦不宾灭，用戾于今。”

18 涉及的官员和机构有天官冢宰大宰、小宰、宰夫、外府、司会、司书、职内、职岁、职币，地官司徒徒大司徒、小司徒、乡师、乡大夫、族师、载师、闾师、县师、均人、媒氏、遂人、遂师、遂大夫、里宰、土均、土训、甘人、廪人，夏官司马大司马、司险、司士、职方氏，秋官司寇小司寇、司民。

19 《周语》：“宣王即丧南国之师，乃料民于太原”。

20 《管子·度地》：“常以秋岁末之时，阅其民，案家人比地，定什伍数，别男女大小。”

21 参见韦庆远、柏桦：《中国官制史》，上海东方出版中心，1991：261-266。

22 《商君书·境内》：“四境之内，丈夫、女皆有名于上”；《商君书·去强》曰：“举凡民众口数，生者著，死者削”；“欲强国不知国十三数，地虽利，民虽众，国愈弱至削”，所谓十三数为：“境内仓口之数；壮男壮女之数；老弱之数；官士之数；以言说取食者之数；利民之数；马牛刍藁之数”。

23 司马迁：《史记·秦始皇本纪》。

24 杜正胜：《编户齐民：传统政治社会结构之形成》，台湾联经出版事业公司，1991。

25司马迁，《史记·萧相国世家》：“汉王所以具知天下扼塞户口多少，强弱之处，民所疾苦者，以何具得秦图书也。”

26 谢桂华等：《居延汉简释文合校》上册，文物出版社，1987：74-75。

27《旧五代史》卷一零三《后汉隐帝纪》：州县令录佐官，请据户籍多少，量定俸户。

28 张光照、杨致恒：《中国人口经济思想史》，西南财经大学出版社，1988：129-130。

29 何炳棣：《中国土地数字考实》，台北：联经出版事业公司，1995：1-16；葛剑雄认为，公元2年西汉户口数是现存最早的全国人口数目，是世界上现存最早、最完整最精确的人口调查记录，在公元初年对分布在约400万平方公里的6千多万人口进行逐年逐人登记，这在世界上绝无仅有。参见葛剑雄：《中国人口发展史》，福建人民出版社，1991：32-35。

30 李剑农：《中国古代经济史稿》第二卷，武汉大学出版社，2005：145。

31王跃生：《中国人口的盛衰与对策》，社会科学文献出版社，1995：19-20。

32 《隋书·食货志》、《资治通鉴》卷一八一。

33翁俊雄：《唐朝鼎盛时期政区与人口》，首都师范大学出版社，1995：4-29；沈昫等《旧唐书·职官志》。

34 王威海：《中国户籍制度---历史与政治的分析》，上海：上海文化出版社，2006：132-134。

35 张光照、杨致恒：《中国人口经济思想史》，西南财经大学出版社，1988：239-241。

36 《金史》卷十六《食货志一·户口》。

37 黄清连：《元代户计制度研究》，台湾大学文史丛刊，1978：134、197-215。

38 张光照、杨致恒：《中国人口经济思想史》，西南财经大学出版社，1988：242-243。

39 何炳棣：《明初以降人口及其相关问题1368-1953》，三联书店，2000：3-28，41。

40 何炳棣：《明初以降人口及其相关问题1368-1953》，三联书店，2000：28。

41 刘铮、邬沧萍、查瑞传编：《人口统计学》，人民大学出版社，1981：2。

42 这是一种国家结构深入自然村乃至每家每户的理想官僚制度，参见萧公权：《中国农村：十九世纪帝国政权对人民的控制》（Hsiao Kung-chuan.1960, Rural China：Imperial Control in the Nineteenth Century, Seattle：University of Washington Press）。

43 袁良义：《清一条鞭法》，北京大学出版社，1995：26-40。

44 《左传·鲁襄公二十五年》：“楚蒍掩為司馬，子木使庀賦，數甲兵，甲午，蒍掩書土田，度山林，鳩藪澤，辨京陵，表淳鹵，數疆潦，規偃豬，町原防，牧隰皋，井衍沃，量入脩賦，賦車，籍馬，賦車兵，徒卒，甲楯之數，既成，以授子木，禮也。”

45 何炳棣认为中国自秦始皇三十一年使黔首自实田开始，历代土地数字都是地主、农民自己申报的，一般不是政府实测的。但西汉时期的人口、土地数字极为可靠。明清两代入地数字并不代表实际耕地面积，田亩只是纳税单位，民国时期的耕地统计也没能摆脱这一传统田赋亩额的影响，政府和私人的耕地估计都过低，1949年以后中国的土地统计也受此影响而仍然欠实，土地家底仍然摸不清。他由此分析了西汉至1953年土地数字不实的各种原因，参见何炳棣：《中国历代土地数字考实》，台湾联经出版事业公司，1995：序言及1，11-16。

46 参见王文甲编著：《中国土地制度史》，台北正中书局，1957：19-371；以及孙剑青编著：《中国历代土地制度史研究》，台北：正中书局，1970：6-111。

47 许牧、张小华主编：《中国土地管理利用史》，中国农业科技出版社，1995：45-49。

48 许牧、张小华主编：《中国土地管理利用史》，中国农业科技出版社，1995：54。

49 梁方仲编著：《中国历代户口、田地、田赋统计》，上海人民出版社，1980：10-11。

50 何炳棣：《中国历代土地数字考实》，台湾联经出版事业公司，1995：20，27-28，46-52。

51 许牧、张小华主编：《中国土地管理利用史》，中国农业科技出版社，1995：59-63。

52 梁方仲编著：《中国历代户口、田地、田赋统计》，上海人民出版社，1980：5-6。

53 赵文林、谢淑君：《中国人口史》，人民出版社，1988：1-3。

54 参见欧树军：《国家认证能力研究》，博士论文，香港中文大学，2006-2009，第52-67页。

55 葛剑雄、候杨方、张根福：《人口与中国的现代化》，学林出版社，1999：54-55，59-66，87-89。

56 1928年，当时的国民政府颁布全国户口调查通令，称：“我国人口向无准确统计。凡办理选举，实行清乡，及筹办自治时期，各县辄闭门造册，任意浮报，以致弊窦百出。总理三民主义中民族主义第一讲谓：我国人口四万万之数，犹是前清乾隆时所调查。据美国公使乐克里耳（William Woodville Rockhill）言中国现在人口，至多不过三万万，是已减少四分之一，此种天然淘汰殊属可惊！究竟我国人口总数确有若干，或增或减？经此调查以后，必须得一精密之统计。”

57 普查项目包括：户长姓名及单位名称，户内各人姓名及与户长关系，性别，周岁及出生日期，未婚、已婚、鳏寡与离婚，教育程度及毕业或肄业学校，从事或办事处所与所任职务，外国人国籍，现在或他往。

58 第一次为了解台湾人口状况；第二次为配合日本本土的五年经济建设计划，建立了专卖制度；第三次为配合产业复兴计划、制定工业与劳动政策；第四次为确立教育政策，设学校、建庙宇、培养师资，建立各种考试鉴审制度；第五次为测量土地利用及民众消费与收入，考察民间风俗习惯和政治信仰；第六次为掌握劳动人口、兵源兵种选择；第七次为配合日本南侵政策，配合军需生产、控制劳动力。参见李植泉：《人口统计》，台北正中书局，1967：14。

59 城镇户口与农村户口、非农业户口与农业户口二元户籍管理结构的形成过程，参见殷志静、郁奇虹：《中国户籍制度改革》，中国政法大学出版社 1996：4-10。

60 杜润生主编：《中国的土地改革》，北京当代中国出版社，1996：232-233，256-258。

61 许牧、张小华主编：《中国土地管理利用史》，中国农业科技出版社，1995：113-116。

62许牧、张小华主编：《中国土地管理利用史》，中国农业科技出版社，1995：136-137。

63 国家统计局：《中国统计工作现状》，1984年3月。

64 中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发[2004]34号），国家发展改改革委员会：《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》（发改委[2007]55号），中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于进一步推行政务公开的意见》（中办发[2005]12号），国务院：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，以及中共中央办公厅、国务院办公厅：《2006-2020年国家信息化发展战略》。

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欧树军： 国家认证的历史逻辑：以中国为例

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