贺雪峰：中国城市化之忧

wen.org.cn — 2010-11-17T20:28:43+16:00

学科: 经济
关键词: 贺雪峰，城市化迄今为止，中央在城市化的道路选择上，一直保持了较为清醒的头脑，采取了较为稳定的政策，取得了比较好的实践效果。不过，最近几年，地方政府在如何城市化的道路选择上，明显表现出激进情绪，这种激进情绪如果不受到控制，可能给中国现代化带来灾难性的后果。笔者近年来一直反对目前学界与地方政府在城市化道路选择上的激进情绪，而主张一种稳健的城市化道路。遗憾的是，笔者的声音过于微弱，根本无力阻止地方政府的狂热情绪，因此再撰此文重申自己的观点。

一、地方政府的实践
最近一个月，在城市化的激进实践方面，笔者连续看到三个版本，一是众所周知的重庆市高调出台的农民转户进城政策，二是山东由诸城开始已在山东全省相当部分地区推开的撤村并居集中居住实践，三是2010年7月笔者在河南K镇调研发现的河南小城镇建设案例。

1、重庆版本
2010年8月1日开始，重庆市实施《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法（试行）》，正式启动重庆市农民转户进城的改革，根据规划，重庆户改分为两个阶段进行，第一阶段是2010年至2011年，将有条件的农民工及新生代登记为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，新增城镇居民338万人；第二阶段是2012年到2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生等保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80万—90万人，新增城镇居民700万人，全市非农户籍人口比重提升至60%。重庆市长黄奇帆说，“届时，重庆主城区集聚城镇居民为1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人”。
黄奇帆曾对新的制度打过形象比喻：城镇户口捆绑了养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”，农村户口则捆绑了宅基地、林地、承包地“三件衣服”，因此，农民工进城落户，关键是要解决他们的社保体系。
按经济学家郎咸平的说法，重庆户改可以称为“重庆模式”，“重庆模式”包括三步曲：第一，未来3年建设4000万平方米的公租房，可以解决100万到200万人的居住问题；第二，陆续引进300万农民工进城并入户，让农民工放弃宅基地与耕农地，为公租房提供土地；第三，加强建设IT产业集群，从而解决农民工的工作问题。
黄奇帆曾说：“重庆今年的工业产值将过万亿，未来将以20%—30%的速度增长，到2020年，工业总产值将达到4万亿”。[1]
黄奇帆表示，在未来10年间，新增的3万亿工业产值可增加500万工业就业人群，同时可再带动500万服务行业人员就业。[2]
据报道，“目前重庆可用建设用地仅9000多平方公里，基本已用完，今后几年，随着社会发展，需新增2000多平方公里土地。另一个现实却是，重庆近年来增加了大量的城市常住人员，但很多人依然保持农民身份，造成耕地闲置、宅基地抛弃、大量土地资源被浪费”。
“对此，黄奇帆在一次会议上称，1000万农民进城落户，三、五年后会逐渐退出250余万亩宅基地。重庆为此将产生250余万亩地票（用地指标），大大缓解城市建设用地的紧张。黄奇帆透露，仅第一阶段让330多万农民转为市民，享受与市民同等同权，政府就需出资1000亿元，但在重庆市政府看来，这是值得的。按照一亩地票15万—20万的价格将产生超过3000亿的收益，这足够支付给转户农民的退地补偿，在一定程度抵偿户籍制度改革需政府投入的高额成本”。[3]

以上引述简单地勾勒出重庆户改的思路与方略，笔者总结如下：

1、农户进城，同时退出宅基地。(人文与社会wen.org.cn注：关于重庆户改，崔之元教授指出该点理解有误，可详见胡舒立访问黄奇帆文章《重庆“新经济政策”》 http://wen.org.cn/modules/article/view.article.php/c6/2195/p0)

2、政府将宅基地等农村建设用地置换成为城市建设用地指标。
3、重庆市政府用城市建设用地指标做三件事，一是为农民造廉价公租房，二是用土地招商引资，三是用土地生财，为进城农民提供与市民同等的社会保障。
4、重庆市政府希望：因为可以大量招商引资并创造就业机会，一般进城农民工就可以轻松找到就业机会；因为为农民提供了与城市市民同等的社会保障，进城农民就可以在城市获得体面生存下去的基本条件；因为建有大量廉价公租房，进城农民中情况最不好者可以住进公租房，而不致于无房可住，从而可以避免因大量农民进城导致贫民窟的形成，及因此可能造成的社会动荡。
5、从而，在不长的时间内，重庆市可以成功地将千万进城农民体面地城市化，从而使重庆的城市化率有极大提高，及创造中国城市化的奇迹。
从以上总结来看，重庆模式看起来是相当地简单，就是希望通过让农民拿土地换户籍来创造城市化的奇迹。
如此简单的办法就可以创造奇迹，就让人怀疑，因为这样简单不用付出代价甚至不担任何风险就可以创造奇迹的事情，重庆可以做，其他地方当然也可以做。这中间显然是有地方出了问题。
问题出在三个方面，第一，“土地换户籍”后的土地仍然是农村土地，其中的农村建设用地可以通过复垦来获取城市建设用地指标。国家土地政策规定，城市建设用地要“占补平衡”，“先补后占”，即地方政府必须先造出耕地，才能获得城市建设用地权利。进城农民将宅基地退出来，地方政府主持复垦为耕地，就造出了可以用于城市建设用地权利的耕地来。
但是，这里有一个问题，就是国家规定“占补平衡”、“先补后占”，从而使地方政府可以获得建设用地指标，只是其中一个前提性条件，也就是，并非农民退出的宅基地复垦为耕地，就可以自动产生城市建设用地指标，而是有一个更大的限制性条件，即地方政府城市建设用地指标是由国家每年定额分配的，每年国家下达的定额建设用地计划，地方政府不能超标使用，即使复垦耕地超过计划用地指标100倍也不行。
因此，重庆要将复垦为耕地的农民退出宅基地面积转化为城市建设用地，就需要向国家要求增加建设用地指标，重庆可以要，全国各个地方政府都可以要，则全国控制城市建设用地指标的计划就会落空。
重庆当然可以借其是城乡统筹实验区或直辖市的名义来要求增加建设用地指标，但这里，重庆市已经有了特殊，别的省市政府无法也不能享受的特殊。
正是因此，有人写道：
重庆现在之所以发展迅速，很大程度上除了物流成本、发展成本低外，其实最大的优势在于国家给足了很大的开发空间，仅仅两江板块就是1200平方公里，西部其他一些大城市一年的拓展指标大约在20km2，10年才能达到200km2，重庆直辖的时候城市建成区面积200km2，现在翻了一翻多，达到500km2的样子，未来是1000km2，10年时间比其他西部地区的城市化的预期面积至少多几百km2。[4]
但即使如此，300万乃至1000万农民进城所释放出来的宅基地复垦面积，也不可能因中央给重庆的特殊政策而被重庆市全部用于建设用地，因为重庆农村人均宅基地面积不低于200m2，1000万进城农民工的宅基地复垦面积超过300万亩，即超过2000km2。
重庆费这么大的劲不过是为了获得大致1000km2的用地指标（注意，不是实际用地，实际用地还要向农民征收），那干脆国家给重庆特殊政策，允许重庆不用补充即可以占用1000km2的土地用于扩大城市建设，不就可以了吗？1000km2相当于大约130万亩，扣除其中荒地、林地和空闲地块，仅仅相当于100万亩耕地。中国有18亿亩耕地，少100万亩，而可以成就中国西部最大城市，作为国家西部大开发的特殊手笔，也不是不可以接受。
第二，问题也许就在这里，即国家即使允许重庆可以额外地使用100万亩耕地作建设用地，重庆也未必就可以发展起来，因为城市建设用地的扩张是与城市发展内在要求相统一的，正是城市经济发展才带来对土地的要求，而不是反过来，有了土地就一定可以发展经济。土地到处都有，但经济并不是到处都发展了。日本国土面积狭小，新加坡就更小，经济照样发展，而一些土地面积巨大的国家如印度、拉美国家，经济并未就以更快的速度发展起来。因此，真正构成重庆经济发展瓶颈的，是招商引资，是资本进来投资。而一提到招商引资，这便是国人再熟悉不过的，全国每个地方都在乱弹且已经弹破琴弦的老调了。
重庆要招商引资，显然不能只是重庆的决心大，也不是重庆地理位置好，就可以招来商引来资的。资本的天性是获取剩余价值，没有利润，资本凭何会来？而决定资本利润高低的一是劳动力成本，二是土地成本，三是地方税费，合起来叫做投资环境。从土地成本上讲，工业用地的成本是比较低的，一般每亩土地价格在20万元左右，很多地方政府为了招商引资，而将土地价格零成本，以至有些企业仅为占地而佯作投资，比如著名品牌汇源果汁就在全国很多地方圈地。重庆以每亩10多万元地票价来获得用地指标，又要再征用规划区内的农民土地，这样积累下来，重庆市政府给到企业的用地，要么价格高昂，要么市政府贴钱。从劳动力成本来讲，重庆指望通过招商引资来安排进城农民工，以使进城农民工可以获得体面的生活，则这些企业必须支付进城农民更高的报酬，否则，进城农民在城市的生活就不可能体面，甚至生活不下去（原因见以下几节的进一步讨论），以及要为这些进城农民支付更多的社会保障和失业保险金。因此，这些招商引资进来的企业要么不招聘进城农民而招聘外地农民工，要么就不得不承受过高的劳动力成本，从而无法在重庆坚持下去。当然，更可能是根本就不会来。从地方税费来讲，重庆市因为进城农民数量巨大，而不得不支付财政成本，重庆市的财政收入不会从天上掉下来，全国绝大多数地方为了招商引资，都可能对企业减税，重庆却欲加税，因为财政缺钱。
即无论从哪一个方面来讲，重庆市的投资环境都不大可能很好，招商引资的决心很大，实效却可能很小。
有人说，重庆市可以通过土地生财，但正如前述，更多的建设用地只有与更大的经济发展相匹配，才可以创造出财富。当建设用地面积远远大于其经济容量时，建设用地的价格就起不来，重庆市政府指望通过卖地来获得无限的财政收入，当然是不可能的。
当然，有一种可能，就是因为重庆可以有特殊的使用更多建设用地的政策，不断地增加土地供给，从而使得重庆市的房地产价格持续下降，并因此使重庆劳动力的成本下降，这样来增加重庆市的招商引资吸引力。但即使如此，重庆也敌不过农民可以往返城乡所具有的农民工的低劳动力再生产成本：因为农民工在城市几乎不用花钱在住房上面。
我们再退一步，即假设重庆因为可以有更多土地用于城市建设和工业发展，并因此可以较其他地区更容易招商引资，从而可以有经济的更快发展，重庆市的这种更快发展也是建基于国家特殊土地政策的照顾上的，这样的以挤压其他地方政府，而不是以企业家的创新为手段的发展，显然不具有示范的意义。
第三个问题是构成企业主要成本之一的工资成本状况。进城农民在城市生活花费要远高于农村，或劳动力再生产成本要远高于农村，企业若仍按农民工的工资水平来支付，这些进城农民的状况就大不如以前在农村的生活水平，而若以较高的工资水平来支付，一方面企业支付不起，另一方面，其他地方的农民完全可以过来竞争这个岗位。最终，指望依靠经济快速发展来解决进城农民的就业，结果却可能是农民就业没有解决，经济也发展不起来。
从而，重庆市希望创造的中国城市化的奇迹成了进城农民退无处可退，进又无处可进的困局，重庆的城市化建设陷入两难的尴尬境地。这样的两难是概率极高的，试想，到现在还敢设想用10年时间将重庆市的工业产值由1万亿提高到4万元的计划，实在是不可思议。
黄奇帆市长讲：“若无公租房，农民工进城将造成社会动荡”，其实有无公租房并不是什么重要问题，真正造成社会动荡的是进城农民长期无法获得可以在城市体面完成劳动力再生产的工资收入。大量农民进城不再退得回去了，一旦有了经济的、金融的以及其他可能的危机，这些不能体面完成劳动力再生产的数量极为庞大的进城农民正是适合烈火燃烧的干柴。

2、山东诸城版本
源起于山东诸城的拆村并居实践在性质上与重庆一样，即地方政府要的是农民的土地，而说的是要为农民提供与城市一样的生活与公共服务设施。结果，在很短时间内，诸城即将农村传统村庄拆得七零八落，十几个村合并到一个地方，每处居住人口达上万人，家家户户上楼，政府获得了节约出来的宅基地，将宅基地复垦为耕地，地方政府即可以通过“先补后占”、“占补平衡”来换取城市建设用地。
山东与重庆的不同之处大致有三，一是山东仍然是在农村范围里面重组，以此获得农民宅基地，重庆则是将农民从农村中彻底地不可逆地拉出来了。山东农村，农民仍然可以从事农业，重庆进城农民不只是无法从事农业了，而且根本就已经失去了农村这个田园家乡。这个意义上讲，重庆“户改”较山东“撤村并居”更为激进；二是重庆给进城农民“五件衣服”，但农民必须脱掉在农村穿的几件衣服。而山东并不给农民穿进城的衣服，也不脱农民在农村穿的衣服。但山东农民拆村并居以后，大规模聚居，农田离农民的住处变得相当遥远，而农业生产恰恰是一件需要随时随地照料的产业，农民因此在农作上远不如过去方便；三是重庆与山东经济发展水平有差距。重庆事实上仍然是一个落后的西部农村，而山东尤其是诸城地区，则是经济相当发达的沿海地区。正是诸城发达的经济产生了对土地的内生要求，也是在这个意义上讲，诸城的拆村并居较重庆“户改”要有内在合理性。
不过，山东历来是行政手段极强，追求政绩很猛的地方。诸城拆村改居的经验在很短的时间即在整个山东发酵，无论本地经济发展状况如何，也无论本地农村的主要产业是农业还是工业，山东几乎全省都通过“村改居”来做起了土地的文章。
而这篇土地文章的背后，无非是国家土地政策中关于“占补平衡”，“先补后占”规定的在地化。因为开发新的耕地比较困难，将农村建设用地复垦为耕地，然后以此耕地指标来要求国土资源局批准在城市规划区内征收农民耕地用作城市建设用地，这样就可以不减少中国的耕地总量。
但这里同样有未解决的问题，一是国家土地政策中，不仅规定了“占补平衡”原则，而且用地计划是按年度下达的，每个年度的用地指标不能超过下达计划。重庆或许可以说是特殊的，因为重庆可以借用城乡统筹试验区的特殊政策和直辖市以及西部地区的特殊条件，来要求国家每年多批准建设用地计划，但未必山东也是特殊的？未必全国每个省市区都可以特殊？这样特殊下去，国家每年制定和下达城市建设用地指标还有何意义？计划还进行得下去？因此，这些特殊要么是直接违反国家土地政策的，要么是地方政府盲目决策圈地。
盲目决定圈地之一种，是将复垦出来的农村建设用地留作将来向国家要更多城市建设用地指标的理由，这些复垦出来的耕地成为地方手中战略性的土地储备，以为今后的城市发展与建设用地之扩大预作准备。这样看来，地方政府真是在替“古人”担忧。
如果农民的确可以从拆村并居中获得实实在在的利益，则这样的政策也是可以忍受的，——虽然还是有点浪费，毕竟农民之前造的房子都是好好的，住起来蛮舒服，拆掉了，至少是浪费了能源与资源，不够低碳与环保，但管他呢，农民高兴就行。但如果农民住到一起，生产不方便了，生活也不方便了，各方面反而不如过去了，则这样拆村并居的问题就大了。
即：
1、诸城市拆村改居，10多个村拆并到一个居民点，农民因为离土地太远，进行农业生产不方便，且因为住到楼上，农具无处放，耕牛无处养，生活也不方便。
2、拆村并居，节约出来大量的宅基地，将宅基地复垦成为耕地，这些复垦出来的耕地就可能置换成城市建设用地指标。但因为拆村并居规模太大，复垦出来的耕地太多，而使可以补充的复垦耕地数量远远超出了国家批准下来的城市建设占地计划，因此，复垦出来的宅基地只好储备在那里，留待来年再用。
3、留待来年再用的复垦耕地的宅基地，是需要地方政府当年就拿出财力来拆村，及来补偿农民在新居民点建房开支的。地方政府财力不够，就可能要求开发商预支。开发商预支有风险。但不承担风险如何能有利益？
4、整个过程中，农民生产生活不方便了；拆建浪费了大量资源；地方政府财政支出空前扩大，负担空前加重；开发商因此也被迫预支风险投资。唯一的好处就是可以换取国家土地政策源于“占补平衡”而允许地方政府将城市建设规划区内的耕地征收用作城市建设用地，进行工业区建设或搞商品房开发，以及建设城市基础设施。
注意，直到这里，并没有涉及到城市建设规划区内的农地征收问题。
所有的问题只涉及到国家为了保持18亿亩耕地红线，而要求所有的城市建设用地在占用耕地时，必须先复垦出相应的耕地出来作为补偿。而目前唯一比较容易复垦为耕地的是农村建设用地，尤其是农民的宅基地。因此，重庆市和山东省的一些地方政府，若通过“户改”，“村改居”，大动干戈，不惜花费巨额成本，包括拆掉本来建成不久仍然住得舒服的农舍，从而造成严重的资源浪费，[5]不过是打着保护耕地资源的幌子：难道中国突然之间耕地不足已经到了必须让农民腾出自己的宅基地，并且一天都不能耽误，并且必须忍受农作的不便，忍受生活的不便，忍受将来可能不再能回来的不便，[6]并且必须将本来是好端端的还可以住上几十年的小楼拆掉浪费资源与环境的一步了吗？
显然不是！因为在农村，到处都是农民将耕地抛荒在那里，且到处有可以改为耕地的荒坡水面，可以大幅度提高产量的中低产田，可以低成本开辟为梯田的荒山荒丘。即使是宅基地等农村建设用地，全国农村也有数以亿亩计的宅基地，比如在极多的地方，农民的宅基地，一户2、3亩，若国土局愿意出钱在这些的户均2、3亩宅基地的农村搞国土资源整治，则可以节省出来的农村建设用地足以供全国十多年的城市建设用地规划。[7]
因此，本来“占补平衡”，“先补后占”这一保护耕地的国家土地政策，是一个好的政策，但到目前，在地方的实践中产生出来极大的问题，以致于很多地方政府通过大撤大建，通过浪费资源来机械执行这一政策。本来应该在一个更大的范围内和更长的时间内形成的平衡，却以极大的资源浪费来生硬地维持。
村庄是农民生活于其中数百年的地方，不仅仅是农民住在其中，而且是农民社会关系、人情关系展开的地方，是农民意义世界展开的地方。就是说，村庄不仅是生产性的，而且是生活性的，是价值世界的，是宗教的，是农民祖祖辈辈而来、子子孙孙而去的空间。现在地方政府仅仅为了得到农民的宅基地以复垦换得城市建设用地的指标这点小事，而编出种种理由，破坏了农民基本的生产和生活条件。地方政府为了自己一个暂时的小利而破坏了所有农民的千年生活，这该是多么大的荒唐与罪恶！
若进一步解析，这个地方政府也很奇怪，因为地方政府仍然是“公”，而地方政府的负责人则有公有私。当地方政府领导人为地方发展、为民众福祉而下判断作决策，则是公，若只是为了个人政绩，则半公半私。更为糟糕，其实也更为普遍的却是地方政府领导人如此规模地大拆大建，往往只是为了将农民的所有存量资源变为流量资源，从而可以让自己有机会从巨额的流量资源中获取“定额租”。流量资源越大，“定额租”的总租金越高。因此，地方政府领导人有着强烈的将过去的存量资源和未来的可用资源，都一起用在当下，用在自己可以收“定额租”的现在：一旦这样，我们就可以理解为什么各个地方政府强烈的不考虑后果也完全不理性的各种用政绩来掩饰却实际上是寻租的各种行为。他们将祖祖辈辈和子子孙孙的所有资源都无效地消耗在当下了。

3、河南K镇案例
在河南K镇则可以感受到另外一种城镇化路径的强烈震憾。最近5—6年时间，在地方政府的强力支持下面，K镇镇区面积由1km2发展到3km2，之前全镇只有三条街道，现在则已有21条街道。目前镇区已有接近6000户居民，按每户4人计算，可以住接近3万人，而K镇全镇人口只有3.5万。也就是说，目前镇区已经可以住下全镇所有人口。而K镇镇区仍在快速的扩张中，镇区商品房正在兴建，新的街道也已规划，正被人承包搞三通一平，然后将街两边的土地卖出建房。
K镇并非中心镇，而只是县下面的一个比较大一点的乡镇，镇区的市场范围也只在本镇。不过，这几年K镇的快速发展，吸引了周边几个乡镇农民来镇上买房居住，镇区至少已有数百户外镇农民来购房，当然，相对于近年建成的5000多套住房，外乡镇来住人口只是极少。
K镇的开发模式大致分三个步骤，一是统一规划，大约在2005年K镇就作了规划，二是以规划为基础，开街建设。政府没有财力开街，因为开一条街，据说至少要投入4、500万元，即要做到三通一平，然后将街两边的土地整理出来，卖给愿到街上建房的农民或开发商。通常一个4米宽16—20m深的土地，要8—10万元，农民买这块土地，在上面建一个两层的房子，一楼作营业用，二楼住人居家生活。这样，一条500m的新街就可以容纳200多户农民自建房，买地加上建筑成本，约要20万元。
对于农民来讲，20万元是相当大的一笔投入，因此，开发商允许农民分期付款来购买地皮。几年以后，随着大量新街的开发，K镇镇区就出现了极多的数以千计的一楼营业二楼家居的临街门面房，这些门面房都是当街一个铝合金拉闸门。在小小K镇，几千家营业的临街门面房显然不可能都开门营业，因为没有消费者，因此，我们在K镇街上看到的是，虽然门面房众多，但3/4以上是不开门的，也当然是不营业无生意可做的，因此是空在那里的。
临街门面房太多，K镇做生意的可能性几乎没有了，而临街门面房从生活角度来看，又相当不方便，且十分吵闹，因此，最近2—3年，K镇又开发起几个小区，建有单元房的楼盘。这样的小区内，住起来安静，且是按居家过日子的功能内安排单元房的结构，因此住起来也远较临街门面房舒适，因此而成为当前农民进镇的首选。一套单元房，120m2，约要15万元，农民一次性拿不出这么多钱不要紧，可以只付首付3、5万元，其余分期付款即可。
K镇镇区扩张的过程，也是极多资源和财富投入进来的过程。开街要占地，一般征地，镇政府统一的价格是每亩1万元，后来修高速公路通过K镇，高速公路的征地费为每亩2万多元，因此，农民强烈要求提高征地费，征地费因此提高到了2.5万/亩。一条500米的街道，宽度在50—60m，则这个街道占地就要超过100亩，若按2.5万元一亩支付征地费，仅征地费即要250万元，而且建街道通常还要涉及拆迁。征地后，必须进行街道的硬化，要通水，通电，要安装路灯，所有下来，没有数百万元前期投资是不行的。因此，来K镇投资开街的人都是有钱人。
只是有钱还不行，还必须与镇政府有关系，因为虽然投资巨大，回报也高，且基本上是稳赚不赔的。
只是与政府有关系还不行，还必须与地方势力有关系，有些新街的开发就是由地方势力所投资的。地方势力在K镇又叫做“面上的人”，就是1980年代好勇斗狠积攒下“名气”，1990年代到城市赚取了不少灰色收入，到2000年以后农村资源开始涌流时，他们又回来投资获利的人物。地方势力因此也可以称为地方黑恶势力，因为所有人都怕这些人，但这些人又有名气在外，他们不用动用武力，更不用带一帮背着砍刀的小弟，就可以让一般农民心惊胆战。他们现在是开着高级小车，穿着西服，打着领带的人，是体面的人，是地方势力，“黑恶”两字加上去，好象有点不符合他们当前形象了。
开街是政府的事情，征地由政府出面与村民谈，所有人都是一个价，比如1万元/亩。但有人认为自己的田地离镇区的中心近，而要高价，有人认为自己被拆的房子刚建不久，装修较好，而要高价，政府谈不下来。政府不好强征和强拆，地方势力出面在一个月淡风清的夜晚来到要高价农户家中，请对方给自己一个面子，并说他让政府加1000元如何之类的话。看到地方势力进门，要高价的农户早已心惊肉跳，哪里敢不给面子（他知道不给面子的可能后果，这方面的传闻多得是），因此皆大欢喜。
地方政府当然也要给地方势力面子，更加要给地方势力好处。有地方势力与地方政府的默契配合，土地征收和房屋拆迁是不难的事情。
土地被征收，农民得到了补偿（虽然不够多），地方势力要有好处，开街的商人要有利润，地方政府可能会有回扣，这些都是在巨大资源投入到K镇镇区建设的过程中实现的，这种利益的实现又最终是以开街后地皮有人买，或建的单元房有人买为前提的。
K镇不是大城市，也不是商业中心，也不是工业中心和交通中心，K镇快速扩展必须要有人跟进买房或买地皮建房。
K镇是一个农业乡镇，人口规模并不大（也不小，全镇国土面积有近100km2），农民的主要收入来自务农收入加上务工收入。K镇是一个有着长期外出从事建筑业传统的乡镇，农民因外出务工而有一定的现金储蓄。K镇镇区开发，唯有农民到镇上买房，镇区开发才进行得下去，各方力量才可以从镇区开发中实现利益。
恰恰外出务工的农村年轻人有着强烈的城市化冲动，年龄比较大的农民工，手中已有一定积蓄，他们正在考虑年龄大了外出务工已不适合，回乡创业又找不到门路，且自己的积蓄又少，办厂开发的资本不够。正好，镇上开新街有地皮，自己用十几年务工的积累买一块地皮建一个临街门面房做生意，是一个不错的返乡选择。因此，这些正考虑返乡的农民工成了第一批新街开发的入住者。
年轻的农民工在外面见过世面，当然喜欢城市灯红酒绿的生活，但城市房价太高，买不起，镇上房价虽然高，若只付首付的话，还是可以想办法一试的。未婚年轻姑娘当然更是希望进城，她们找到一条进城的捷径，即她们要求与自己谈婚论嫁的男方至少在镇上买一套房子，否则免谈。这几年，K镇已经形成惯例，凡是没有在镇上买房子的男青年，根本就没有人上门提亲，若不想打一辈子光棍的话，年轻人就要想方设法在镇上买房。年轻人能想的办法有限，在镇上买房的任务因此落到父母身上，父母即使拿没有积蓄买房，借贷也要买。我们在K镇调查，进镇买房的主力就是新婚买房。K镇现在已经形成惯例，结婚必须在镇上买房，正如之前结婚男方必须自建一栋新房一样。
有人买房，会推动更多的人买房。因为刚开始买房时，农民都嫌贵，一个地皮就要4、5万？太贵了。结果，到了现在一个地皮要上10万元了。早买得了好处，迟买吃了亏。刚开始单元房一平米700元，现在已涨到1000元了，一套单元房，120m2，涨了三、四万元，这三、四万元比农民这几年在外打工赚的所有收入还多！因此，有一种主导性的意见出来了，就是买地皮和买房是投资，是最划算的事情，因为房价还会涨，而生有儿子的家庭，虽然儿子才10岁多一点，但也早点买房，反正迟早要买的，迟了就更加被动，更加买不起了。买房的钱不够怎么办？借、贷都是办法，实在不行，先付首付，今后再通过打工定期付款。
当然，也有早投资吃了亏的，比如返乡农民工指望建门面房来营业从而获得收入，结果是所有人建门面房，而根本无法营业，无生意可做。其中原理与传销一样。
而且，村民都说镇政府有文件，凡是在村里建房都不允许，即使旧房子坏了要整修，镇政府也不允许，整修只能偷偷进行，发现了是要罚款的和制止的。这当然是不可能，镇政府怎么会发文件不让农民整修旧房子？但农民都这样传说，反映出一股强大的推动农民到镇上买房的力量。正是因此，K镇农村已有多年未建新房了。
这样一来，K镇农村中，几乎所有积蓄的资源都变成了镇区的房子，且，不只是积蓄，而且农民的未来收入也预支进去了，因为大多数在镇上买房和建房的农户都有借贷，或只付了首付，今后若干年都还要定期还款。K镇的小城镇建设成功地将K镇所有的存量资源流动起来然后沉淀在了镇区的房子上，中间有各种力量从中获得了“定额租”。好处是农民终于进城了，城市化程度加深了（蔡昉的说法）。
这是问题的一个方面。
另外一个方面则是，农民将所有积蓄与未来都消耗进去建设的镇上的这些混凝土建筑却不能为农民带来切实利益，而且带来了各种严重问题。择要来说有以下几点。
耕作不便。
住到镇上，离农田太远，就耕作不便。中国农村是人均一亩三分、户均不过十亩的小农经济，每户都有七、八上十块耕地，小块耕地上，虽然并不一定需要投入多少总劳动时间，但农业生产的最大特点是要在作物生长周期内持续地照看作物（比如灌溉、防虫、治病、除草、施肥等等）。离农田远则是无法及时照看作物，也无法有效管理作物的，当然也是耕作不便的。在可以想见的未来30年，中国小农经济还会持续，K镇农民也还离不开土地，因此，他们若全家住到镇上了，则K镇农民的农业耕作实际上就难以维持下去了。
收入减少。
更重要的是，农民收入来源中的重要一块是家庭种养业。比如自种蔬菜，养猪喂鸡，捞鱼摸虾，等等，正是利用农村房前屋后的空地可以进行这些家庭种养业，不仅可以解决家庭的肉蛋果菜的问题，而且可以有些小笔的经常性收入。也正是因为住在村中，不仅生活费用便宜，而且果蔬足够新鲜。而且，农民在闲暇之余，在房前屋后空地上的劳作也是一种乐趣，一种享受，与大自然的亲密相处和天天泡在钢筋水泥筑成的混凝土建筑中的感受是大不相同的。农民当然不可能住在镇上而开车回到村里种花弄草、养猪喂鸡和捞鱼摸虾。
新城市剥削农村。
正是因为住到镇上，农业生产不方便，生活不方便，K镇农民虽然在镇上买了房，真正住在镇上的却不多。农村的中老年人是农业的主力，他们都住在村里的旧房子中，继续从事农业生产，不是他们不愿意去镇上过日子，而是住到镇上后农业生产就无法进行，农业收入就没有了。年轻人也不住到镇上，因为年轻人都要外出务工。农村维持一个体面的家庭生活，正是依靠父母等年龄较大一辈的务农，再加上子女等年轻一辈的外出务工来维持的。且正是依靠这样两笔收入，才能在镇上买得起房或付得起首付。
一般来讲，镇上的房子都是父母出钱买的，但产权是属于子女，由子女来住的。年轻子女外出务工，仅在春节回到镇上房子住几天，回来后，打扫好卫生，准备好享受镇上新生活，就要回到村里与父母一起过年。过了年再回镇上家中住几天，然后将所有设施都收拾起来，将门窗封好，外出打工，待到下一个春节到来，再重复前一动作。
换句话说，花了极大代价买来的房子及内部的装修，却实际上并没有用。这是多么大的资源浪费。
年轻人外出务工，或住到镇上，他们无法种田，也不种田。他们的土地由父母耕种，而由他们来收获，或由他们来获取收成。父母不仅要为子女在镇上购房花钱，而且子女在镇上居住、开销大，父母就只好从农业生产所获中补贴子女。这样就构成了我们说的“新的城市剥削农村”。
镇上人为农民打工。
K镇农民大量在镇上买了房子，但房子却无人住，K镇有数千家用于营业的门面，却只有极少数开门营业，且这些开门营业者也是生意惨淡。我们问一个门面很大的百货店主，一天营业额有多少，他说2、300元，且其中大头是烟酒。利润也就不会超过40元。K镇既不是商业中心，又不是工业重镇，所有人住到镇上，这就是城镇了？这种只有聚居在一起而没有城镇工商业内容的小城镇化，我称之为“农民式思维模式下的城镇化”，这种城镇化与河北万人大村，又有何区别？不同的是，河北万人大村是在其自然气候地理条件下形成的，与农业生产是可以配合起来的，而河南K镇，农民进镇了，却无法农作了。
K镇生意尤其惨淡，而K镇农田较多，到了插种季节，年轻人外出务工，农村缺劳动力，很多农户家庭因此要请人插秧，K镇镇上开店做生意的进城人员就组织起插秧队，以利用播秧季节帮农民在农忙季节插秧来获取收入。按当地请人插秧的价格，帮人插一天秧可以有100元报酬，若农忙季节插15天秧，就可以有1500元收入。虽然插秧很累，但1500元的收入比自己在镇上开店做生意一个月的收入还要多，这也就难怪镇上居住的人会为种田农民打工了。
没有发展前途。
显然，K镇将来也不可能成为工业重镇，小城镇大工业的时代已经过去，乡镇工业时代已经过去。现在工业企业的发展，因为进入买方市场，竞争激烈，土生土长的工业企业根本就不可能长成，招商引资都进到设施齐全配套合理的工业园区，而不可能将工厂办到小镇上。K镇也没有希望成为区域性的商业中心，因为周边其他乡镇也在大力发展镇区，在向农民讲述到镇上买房投资保值的故事，也在利用年轻人婚嫁中女方的优势地位向男女父母提出剥削性的购房要求。
如此一来，K镇这样的因为政府推动，因为农民虚假消费需求被调动所制造出来的“繁荣”，就注定只能是虚假“繁荣”，就只是一个消费性的小镇，是一个缺少经济基础，缺少基本收入条件作支撑的消费性小镇，因此也是不可持续的。这种“繁荣”的泡沫终究是要破的。
那么，为什么地方政府会有积极性来推动小城镇建设？除了地方政府在城镇化认识上的农民式思维和理论误区以外，有一个显而易见的事实就是，在一、二任政府的手中就可以调动起极其巨大的资源，并建成极为庞大的政绩工程。而这些将农民祖祖辈辈的积蓄和子子孙孙的红利都消耗掉了的由存量资源变流量资源的过程中，就为各种力量从中谋取“定额租”提供了极大的空间。资源流量越大，可以获得租金越多。
而至于由此引起的将来的困境，则是后人的事和后任的事，那个时候，自己早已洗净上岸了吧！

二、讨论中国城市化必须明确的两个根本性前提
讨论城市化，必须明确中国城市化的基本前提，因为城市化不是也不能只是人都住在城市，聚集在一起，还要讨论城市化的质量问题，讨论城市化与中国经济发展的关系问题，讨论城市化与中国人民生活质量提升之间的关系问题。城市化不只是城市化率的高低，而且要考虑城市化的质量，城市化也并非仅是户籍制度改革，而且要考虑就业与社会保障。总之，城市化是一个系统工程，而其中尤其需要统筹考虑的是中国经济结构与劳动力再生产的状况，这是讨论中国城市化必须要明确的两个根本性问题。
1、中国经济结构及特征
中国目前的经济结构中，一、二、三产业中，第三产业产值和就业，相对于发达国家的水平显得太低，比如，美国第三产业的产值和就业，占GDP和就业人口总数的比重均超过70%，中国2008年的数据仅为40%和33%，也正是因此，国内学界和政策部门认为必须加快发展第三产业，只有第三产业发展起来了，社会就业才会提高，农民进城就不愁找不到工作，中国的城市化建设就可以加快。
以农业为主的第一产业占中国GDP的比重连续下降，今后还会下降，目前农业产值占GDP的比重已经只有10%左右。如此之低的产值与如此之多的农业人口，是导致“三农”成为问题的一对基本矛盾。只有当农民大量转移出来，仅留下较少农民来分享越来越少的农业GDP时，农民经济收入才可能相对较好。不过，农业主要是生产与人们基本生活密切相关产品尤其是食品的产业，农业是一个社会的基础产业，农产品消费构成了任何一个家庭最为基础的消费。从恩格尔系数即从食品支出占家庭支出的比重来看，即使在发达国家，食品支出也要占到家庭支出的三成以上，一些发展中国家要占到五成，中国目前城市居民的恩格尔系数为37.9%，农村为43.7，即约占到农民家庭支出的四成。
恩格尔系数只是部分地反映出农产品在居民消费中的重要性，因为一些家庭经济困难，食品在家庭支出中占较高比重时，这样的家庭往往正是消费不起基本富食品的家庭，是卡路里摄入往往不足因而营养不良的家庭。
而在一些发达国家，虽然恩格尔系数较低却也未完全反映出农产品在家庭支出中的重要性，因为有些发达国家，农产品价格十分昂贵，一般家庭根本就不敢放开消费农产品，比如日本、韩国，这些国家通过减少农产品的消费来维持家庭支出的平衡。当然，这种减少并非是基本农产品，而往往是果蔬等鲜活食品，这些食品可能特别昂贵，而使一般城市家庭消费起来颇为吃力。
中国当前农产品价格极其便宜，绝大多数国民都可以解决温饱问题。这一点很重要，一是基本营养是身体健康和国民素质的基础；二是正是廉价农产品，使进城务工的农民可以廉价生活在城市，而廉价劳动力又构成了中国外向型经济成功的重要基础。当然，廉价农产品也使中国城市贫困人口可以有较为充足的富食品，可以消费得起鲜活农产品；三是农民往往营养良好。
尤其重要的是，中国农村人口占全部人口的多数，这些生活在农村的人口，虽然都是人均耕地面积极少的小农，但这些小农因为有土地，就可以自己生产粮食、果蔬、肉蛋鱼虾，他们可以自己种菜园，自己养猪喂鸡，这些农作的成果是几乎不需要资金投入的，是自己利用劳动之余暇换来的，大多数是自给自足的，因此，农民的富食品尤其是蔬菜是新鲜的，是充足的，是只要自己勤劳一点，就供给充分并可以到处送人（比如送给在城市生活子女）消费的。而最为重要的一点是，在农村小块土地上耕作的往往是年龄大的中老年人，耕作也是他们的人生兴趣，是闲暇度过方式，是有趣的有意义的事情，因为“老有所有”，有力有处使。
构成中国GDP最大比重的是第二产业，其中外向型的“中国制造”又是其中最大一块。
在全球化背景下，“中国制造”因其廉价而可以占有世界市场。不过，“中国制造”也正是凭借廉价优势才占有了世界市场。“中国制造”的重要特点是其技术含量低、产品低端，是组装产业甚至只是“代工”企业，因此是高度竞争性的产业。因其低端高竞争，而使“中国制造”既无法获得垄断利润，也无法实现高附加值，且“中国制造”必须廉价才能在消费市场竞争中占据优势位置。恰恰中国劳动力廉价，且土地制度有优势，而使中国可以生产出几乎是世界上最廉价的消费品。
中国具有自主知识产权的产业不多，高科技的因此也是高附加值产业不多。“中国制造”的绝大多数都集中在低技术、高竞争的未端制造加工组装行业，因此只能是低利润的。中国要发展具有自主知识产权的高科技的战略产业，但这需要一个很长的过程，且需要国家正确的产业导向与支持，需要中国社会足够的耐心。在“中国制造”仍未成功变身“中国创造”前，中国第二产业即使创造出巨额的GDP，却往往不能带动第三产业的快速发展，其中的关键是“中国制造”无法承担起工人高的工资和社会保障，第二产业的就业者因此无法为第三产业提供消费能力。反过来，正是中国廉价的劳动力为“中国制造”占据世界市场提供了前提。
当中国经济结构在世界经济结构中所处位置未变时，中国能利用“人口红利”来实现“中国制造”占据世界市场，就应该是一个极大的成绩。当然我们不满足于“中国制造”，而要“中国创造”，但“中国创造”是未来的理想，是现在奋斗的目标，而不可能一蹴而就，现实则是“中国制造”，我们的一切考虑必须从现实出发。“中国制造”之所以可以成功，是因为中国廉价劳动力。我们不会因为失去了“中国制造”就自然变身“中国创造”了，或者说我们不会因为劳动力价值升起来，“中国制造”被“印度制造”、“越南制造”代替了，“中国创造”就成功了，而只能在细心维护“中国制造”的基础上，耐心培育“中国创造”。（当然，有点悲观，因为宝贵的资源不是往“中国创造”那里去了，而是用于投机性的房市、股市上去了）。
在可以预见的未来30年，“中国制造”仍然需要依靠廉价劳动力的优势来维持其在世界市场上的主导地位，并为中国换回升级到“中国创造”的资源。这个意义上讲，中国是否出现了“刘易断拐点”，及“人口红利”是否已经吃完，并非问题的关键，关键是，我们的制度设计要有两个方法的内容，一是如何继续保持“中国制造”的优势，二是如何将“中国制造”所获资源用于发展“中国创造”。
以上两点，都意谓着中国不应该将经济发展的重心置于消费性的第三产业的发展上，更不能置于投机性的房市和股市上。保持“中国制造”优势的关键是中国能否继续提供大量源源不断的优质廉价劳动力，而发展“中国创造”的关键是在遏止投机性产业过份膨胀。
在“中国制造”不能为劳动力提供高工资和高保障，不能为国家提供高税收时，消费性的第三产业就发展不起来，服务业的高就业就没有前提。城市就业机会因此不多，大量农民进城的结果可能就是大量失业。
2、农民如何完成劳动力的再生产
我们再来看“中国制造”的廉价劳动力是如何来的。
按马克思主义原理，劳动力的价格与谷物价格关系极大，因为劳动力再生产必须要能保证基本卡路里的摄入。中国农产品是全世界最廉价的，因此中国劳动力廉价。中国的贫困线水平低于世界水平，其中一个原因是中国农产品价格也许是世界最低的，温饱问题的解决在中国不是难事。有一次在农村调查，一个农民讲，现在随便打一天工，用打工收入来买米，可够自己吃一个月。这是实情。中国农产品价格低，并不只表现在粮食价格低上，而且果蔬价格也很低。因此，在中国要解决温饱问题，只需要比较低的工资即可。
中国农村劳动力价格廉价，当然与中国农村剩余劳动力众多有关，这是从劳动力供需角度来讲的。中国劳动力廉价还与劳动力的生产方式有关。具体来讲，当前在沿海外向型企业工作的劳动力，绝大多数是进城务工的农民，农民劳动力再生产的主要场所是农村，农村消费比较低，且有相当一部分自给自足经济。同时，农民家庭中，年龄比较大外出务工已经无优势的中老年人，可以在家从事小农经营，种10亩地，一年有1万元收入并不难。年轻人外出务工，有多少收入都不要紧，收入多就可以积蓄下来办大事，收入少，有父母在家务农的收入，温饱问题很好解决。正是通过代际分工，一家两代人同时务农和务工，因此同时有两笔收入来源，而使农民家庭可以温饱有余，生活得有点体面。外出务工的年轻人结婚生子，孩子就寄养到农村父母家中，农村的生活费用低，支出少，两笔收入合起来却不少，每年年终，总是收入多于支出，每年都有节余，这样在经济上就不感到捉襟见肘，就会因为有余钱而心里踏实，就可以用作人生大的规划。
随着时间的推移，进城务工的农民工不再年轻，在城市务工，工作越来越不好找，工作环境越来越恶劣，工资越来越低，开始年老的农民工就回到家乡。他们有家可回。年龄越大，在外越是没有归宿感，思乡念土之情越重，农村的家乡是永恒的归属。正是因为有农村这个最终的归属，在城市努力劳动和节俭生活才显得出意义。
换句话说，我们不能夸大农民的城市梦。当农民有足够收入时，他们当然可以做城市梦，但若他们没有足够的收入，年龄又逐渐老去的时候，他们还可以做城市梦吗？城市梦碎，家乡难回，这才是进城农民的真正悲剧。无论如何，尤其是那些无法在城市体面生活的进城农民，家乡的农村不仅是他生活上的归属，而且更是他们精神上的归属。
反过来讲，正是农民可以在城乡之间流动，可以有城市和农村的两笔收入，可以为进城之后却不能获得足够在城市体面生活下去即可以返回家的制度安排，而使进城农民工的劳动力可以继续廉价，从而可以为“中国制造”继续提供强有力的支撑。[8]
我们可以设想，农民全家进城了的情况。在农民工资收入并不增加的情况下，全家进城的农民工家庭，首先是开支大幅度增加，因为城市的消费远高于农村消费，这应是常识；其次是失去了务农收入，因为五、六十岁的父母已经无法再种田了。而五、六十岁的父母在城市找工作也会十分困难。即使是诸如捡破烂的机会，也因为全家进城农民太多，要靠换破烂来补贴家用的老年人太多，而无破烂可捡。即使国家免费送房子住恐怕仍然困难。
这个时候，要让进城农民全家仍可以保持最低限度的体面生活，就必须较大幅度地提高农民工的工资水平和社会保障水平。但在中国经济结构未升级，“中国制造”还要依靠廉价劳动力支撑的情况下，无论是农民工工资的提高还是为提高社会保障水平而增税，“中国制造”的竞争力都会降低，由“中国制造”来推动“中国创造”的资源转移能力因此减弱（倒是危机感会加强）。
若不能大幅度提高全家不可逆进城农民家庭的工资水平和社会保障水平，则进城农民的生活质量就会降低，甚至不久之后即不得不进入到贫民窟的生活中去。贫民窟当然不是编造出来的谎话，而是几乎所有发展中大国城市化的产物。所有人都知道，无根的、无法治理的城市贫民窟的生活质量是远不及有根的有序的有熟人关系的村庄生活的。
或者说，对于当前经济处境下的中国城市化，可能的选择有二，一是农民不可逆的进城从而在较短时期内获得较高的城市化率，其结果是因为大量进城农民在城市失败后不再有维持体面生活的条件，而因此形成大规模的贫民窟；二是农民可逆的进城，即当农民进城失败，他们即返回农村家乡过依旧的生活，城市没有大规模的贫民窟，同时城市化率比较低。
以上两种选择源自政策设计，若政策设计为农民不可逆的进城，政府甚至为了提高城市化率（或甚至只是为了要农民的宅基地这样等而下之的目的，如重庆正在进行的“户改”），则大规模城市贫民窟几乎是必然产生出来。若政策继续强调农民土地承包权的稳定，强调土地的社会保障功能，强调土地只能有限度地流转，则即使中国城市化率提高不快，城市却不大会出现大规模的贫民窟。因为如果农民进城失败，他们不能在城市维持基本的生活，农民还可以选择返回家乡的农村。
而从农民的角度来讲，前一种政策设计，使农民失却了选择权，他们在城市失败了，就只能忍受因此的所有痛苦。后一种政策设计将选择权交给农民，即农民进城失败，他们还可以选择返乡，当然他们也可以继续留在城市碰运气。留城还是返回家乡的决定权在进城农民自己。从基础人权的角度看，后一种政策设计显然对农民有利。
其实不止是对农民有利，而且因为农民可以选择，从而使一旦出现危机形势，农民就可以成为缓冲危机的稳定力量。且因为农民可以在城乡之间自由流动，农民家庭可以同时获得务工和务农的两笔收入，而使“中国制造”可以继续在世界市场上具有竞争优势，中国经济在“中国创造”可以支撑发展之前，仍然可以保持活力。
以上两个问题才是讨论中国城市化的根本性前提，是最为关键基础并决定中国未来发展大格局的问题。糟糕的是，当前学界及政策部门讨论城市化时，却将主要注意力投放到土地、房地产以及户籍制度改革等表面问题上去了。
3、土地与房地产这些表面问题
当前国内学界与政策部门往往将一些很表面的问题当作根本来讨论，最典型的就是重庆市的“户改”和山东省诸城市的“村改居”。这种讨论不理解土地非农用的价值来自经济社会发展对土地的需要，没有经济社会的发展，土地的价值也就是其农用价值。正是因为国家限制土地非农用，才使得非农用土地具有超额的级差价值。正是因为经济发展要求有更多土地非农用，而国家限制土地非农用，就使非农用的土地表现出超额价值，也才会出现表现在建设用地上的普遍的“土地拜物教”。
如果国家不限制土地的非农用，因为土地使用的不可逆性，和农产品所具有的超出一般商品的战略性基础性及由此带有准公共品性质的特点，而使国家在土地使用上采取相对严厉的政策。在中国耕地资源有限的情况下，必然限制耕地的非农使用，但因为经济社会发展的确需要占用土地，国家也就不可能在土地政策上严厉到不能占用任何耕地的地步。因此，国家的土地政策上大致是在这样一个控制范围内，即希望非农用土地可以附载一个较高的价值，这个较高的价值远超过土地的农用价值。
因为建设用地分为农村和城市两大块，且不同地区经济发展水平不一样，因此，土地非农用的附加价值要求就不会一样。大致来说，在土地非农用上，可以保护耕地，又为经济社会发展提供足够活力，即是其政策的空间所在。
中国当前执行严格耕地保护政策，必须保留18亿亩耕地的红线，但中国并非没有任何拿出（比如2000万亩）耕地作为非农建设用地的空间，中国还有大约2亿亩可以复垦的农民的宅基地。既不浪费土地又可以为经济发展提供润滑作用的土地非农使用，使非农使用的土地有一个合理的级差收益。我们假定，国家每年拿出500万亩建设土地使用计划，从而可以在目前经济社会发展对土地的需求下，创造出每亩土地100万元的级差收益（这些不考虑土地的位置和地区差异），则如果国家每年拿出1000万亩建设用地计划，每亩土地的级差收益肯定达不到100万元，而可能只有70万元，甚至因为土地供过于求，而低于50万元。而若国家采取更为严厉的控制土地非农使用的政策，每年只拿出250万亩建设用地计划，则在旺盛的土地需求下面，每亩土地的级差收益可能突破150万元。
因此，我们不能用国家严厉控制土地非农使用情况下所产生出来的建设用地级差收益，来推算全国土地可以创造出来的价值。土地非农使用价值，只是因为经济社会发展对土地旺盛需求，与可以用于建设的土地的现有量的供需关系，创造出建设用地的价格，而因为可以用于建设的土地总量并不是国土面积，而是国家每年批准的建设用地面积。国家批准用于建设的土地越少，经济社会发展对土地的需求越大，则非农使用土地的价格越高，土地非农使用价值较农用价值越远。
若国家不限制土地的非农使用，在中国国土面积极大的情况下，中国经济社会发展所需要的非农使用土地只占整个国土面积极小的部分，大量圈占土地，可能导致土地非农使用的价值低于土地的农用价值：土地太多了，经济社会发展所要求的土地有限，因此，出现了土地仅以略高于甚至等于土地农用价值进行交易情况，这种情况下的土地级差价值主要与土地所位处置有关，而与土地性质关系不大。
现在有人用国家从紧的土地非农使用政策下面产生出来的土地非农使用价格来计算全国土地若非农使用，说中国有如此之多的土地，该是多么巨大财富，这种计算方法显然是本末倒置的。
与土地相关的是房地产，房地产本来是为居民提供住处的，当前中国经济却以特定时期供求关系（甚至是人为制造出来的供求关系，因为其中有大量的投机）制造出来的高房价（远高于房屋的实际成本）来推高对中国经济总量的计算。更严重的是，本来房地产只是服务于经济建设和社会发展的基本物品，今天却被当作发展经济的有效措施。这也是本末倒置的。
总结以上所说，即，中国城市化的核心不是土地不够用，也不是没有房子住，而是中国经济发展的水平和质量，中国经济在国际经济结构中的位置，劳动力在中国经济里面是否可以获得足以在城市体面生活下去的工资收入，和国家是否可以从中国经济中收取足够税款，不仅为整个国家的运转提供基本公共品，而且为中国人民提供比较好的社会保障。经济发展来自于投资，而今天的中国，未富先老，到处充斥的是关于土地和房地产投机的信息。土地和房地产本来是要为中国经济发展提供服务的，现在却反其道而行之。这种情况下，中国的城市化就实在是危险大矣。

三、中国经济发展路线图
以下极为简单地拉个线条。
1、“中国制造”
改革开放以来，中国经济得以发展的重要原因是出口导向的发展战略，而其中的核心又是作为“世界工厂”的“中国制造”的天下无敌。“中国制造”是集中在产业末端的装配行业，高竞争低利润。同时，因为高竞争低利润，而无法支付起工人高工资，无法承担土地高地租，无法承受国家高税收。
中国的改革开放，尤其是沿海制造业的发展，充分利用中国特色的土地制度，中国的特区优惠政策，及中国充分的大量的高素质的廉价劳动力，而使中国制造的产品很快就在世界市场上占据位置，并在不长时间即将中国变成“世界工厂”。中国从全球化中因此获益。
当然，代价也很大。比如环境高污染，资源高消耗，国家低税收，工人尤其是农民工低工资，以至于农民工在沿海打工20年，仍然无法获得在城市的体面生活。
但中国相对于其他发展中国家，至少可以通过中国制造的产品出口从全球化中获益。中国经济因此快速发展，以至于目前GDP总量已经位居世界第二。
但中国显然不能总是停留在“世界工厂”的阶段，中国必须发展具有自主知识产权的战略性产业，从而获取高端利润。
2、“中国创造”
自主知识产权的高端产业的发展要有一个过程，且要有国家的政策支持和企业的正确决策。在中国庞大的市场需求下面，在国家经济总量所拥有的战略支持力下面，在13亿中国人5000年文明的智慧下面，以及在中国经济发展所形成的已有相当规模的企业的决心下面，经过若干年发展，中国经济结构将成功实现转型，中国产业中，高端的具有自主知识产权因此具有高利润的产业会越来越多，并逐步由“中国创造”替代“中国制造”。“中国创造”因为具有高获利能力，而可以支付比较高的劳动报酬和可以缴纳比较高的税收，进而推动第三产业的发展。
3、“中国制造”变“中国创造”
当前中国劳动力成本正在上升，土地成本也在上升，从而使“中国制造”在国际市场上的优势可能被“印度制造”、“越南制造”所替代。
在“中国创造”还不能成为中国经济支柱的时候，“中国制造”既是中国劳动力的主要就业领域，又是中国从世界市场上获取资源的重要甚至主要渠道。因此，一方面，中国经济发展了，劳动力、土地的价格都要上涨，另一方面，劳动力、土地价格上涨的幅度又不能太大，不能将“中国制造”的优势很快就涨没了。
也就是说，我们应该有一套制度来保证，在“中国创造”崛起之前，继续保持“中国制造”从全球化中的获利能力。这套制度包括两个方面的内容，一方面是加快“中国创造”的崛起，另一方面是继续保持“中国制造”的优势。正是“中国制造”可以继续保持优势的时间，为“中国创造”的崛起提供了必要的时空条件和资源条件。
4、如何保持“中国制造”的优势
从目前中国的制度安排中，“中国制造”仍然有相对于其他发展中国家巨大的优势，主要有三点：
一是中国农业的成功，使中国谷物价格相对低且稳定，这就使中国劳动力再生产成本较低。而中国农业的成功恰在于中国式小农经济制度。
二是中国特色的土地制度包括征地制度，使中国可以做到孙中山先生所说“地尽其利，地利共享”。而一些土地私有化国家土地利益分配中普遍存在的“反公地悲剧”，导致未富先衰。
三是中国特色的城乡二元结构，不仅使农民可以在城乡之间自由往返，从而可以有效防范和应对各种危机，而且可以充分利用中国特色的“半农半工”的家庭劳动力再生产制度，极大地降低劳动力再生产成本。
只要中国仍然可以保持住以上三种制度安排，“中国制造”就还可以继续保持住优势，从而继续为“中国创造”的崛起提供时间。
5、忧虑
不过，目前国内学界、政策部门，而尤其是地方政府，都正在破坏“中国制造”所需要的以上三项制度安排，而急于做土地文章，急于做房地产的文章。其表面说项是加快推进城市化，改革户籍制度，打破城乡二元结构，等等，如前述三地的实践，他们并未想到（或想到了但故意视而不见）这一些做法并没有创造出中国经济发展的活力，而只是通过投机制造出大量垃圾GDP，且尤其有害的是，这种做法不仅使“中国制造”的优势不再，而且使进城农民的处境堪忧。
在“中国创造”仍未崛起的情况下，“中国制造”却又优势不在，进城农民退回农村又无可能，则，那个时候，中国所有附着在土地和房产上的泡沫就都要破灭，而因为失去农民可以返乡这一城乡二元结构所特别具备的缓冲器的调节，各种社会矛盾就可能在更大规模上爆发。
6、小结
中央应旗帜鲜明地制止当前各地推进的激进城市化举措。应当采取稳健从而更加安全的城市化战略。中国的现代化不可能一蹴而就，太快了容易翻车。在一片喧嚣声中，保守也许是最大的智慧。

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贺雪峰：中国城市化之忧