张煜柠：全球减排乏共识NGO空间料有限

人文与社会 — 2009-09-05T02:20:13+16:00

学科: 环保
来源: (中国社会科学院报)
关键词: 张煜柠，NGO，气候变化，减排
摘要: 至今，发达国家提出的中近期减排目标差距很大。2008年G8+5峰会在日本北海道举行，中、印等五个发展中国家的首脑发表政治声明，要求发达国家2020年比1990年减排25%—40%，2050年减排80%—95%。在今年3月份的波兰会议上，中国和南非也联合发表了宣言，进一步明确发达国家到2020年总体上比1990年减排40%，到2050年减排95%。现在看来，达成协议会有很大的难度。　哥本哈根会谈应尊重气候谈判走过的路

　　现有的制度框架不可破

　　清华大学校务委员会副主任、低碳经济研究院院长何建坤教授认为，我们必须尊重应对气候变化走过的历程，尊重现在形成的国际制度框架和现在的谈判规则。哥本哈根大会必须按照公约的框架、议定书的框架和巴厘岛路线图的要求来推进气候变化的减缓。谁要想违背这三者，谁就得对哥本哈根会议的失败承担历史责任。巴厘岛路线图确定了双轨谈判的进程。一是议定书下的谈判，目标很清楚，就是确定附件I国家在2012年后的中近期减排目标。二是公约下的谈判，一方面，没有签署议定书的发达国家（主要指美国）要和签订议定书的发达国家承担可比的减排义务；另一方面，要确定发展中国家有效的减缓行动。

　　至今，发达国家提出的中近期减排目标差距很大。欧盟提出，到2020年发达国家总体上应该比1990年减排30%。美国提出，到2020年基本上恢复到1990年的水平。日本现在的温室气体排放比1990年增加了百分之十几，已经很难完成《京都议定书》的义务。日本对于2020年怎么承诺很犹豫、很谨慎，现在拿出六个方案征求国内意见。澳大利亚基本上和日本的减排量级差不多。

　　发展中国家对发达国家的期望是什么呢？2008年G8+5峰会在日本北海道举行，中、印等五个发展中国家的首脑发表政治声明，要求发达国家2020年比1990年减排25%—40%，2050年减排80%—95%。在今年3月份的波兰会议上，中国和南非也联合发表了宣言，进一步明确发达国家到2020年总体上比1990年减排40%，到2050年减排95%。现在看来，达成协议会有很大的难度。

　　两个“三可”缺一不可

　　国务院发展研究中心刘培林副研究员认为，排放权是发展权，在清晰地界定排放权之后，就不再是公共产品了，而成为类似于石油、资金、劳动力的私人产品和发展要素了。在计算各国排放责任的时候，不应该区别历史排放和当前排放。也就是说，在吨数上，1850 年的一吨在今天还是一吨。因为发展中国家有权力重新走发达国家走过的道路，这是一个发展空间的问题。发展中国家固然在技术上受惠于发达国家，但其实没有免费的技术赠与，从来都是花钱买过来的。发达国家到发展中国家来投资是技术外引，是有经济利益的，不是对发展中国家的恩赐。

　　清华大学公共管理学院产业发展与环境治理中心研究员荣芳博士介绍了巴厘岛行动计划提出的“三可”这一概念。对发达国家而言，这意味着，一方面进行可衡量、可报告及可核实的国家减缓承诺，另一方面要给发展中国家提供“三可”的技术、资金和能力建设上的支持；对发展中国家而言，这意味着“三可”的国家减缓行动。在今后的国际气候制度中，发达国家“三可”的支持及发展中国家“三可”的减缓，两者缺一不可。目前发达国家向发展中国家提供的资金支持，远远低于发展中国家在减缓及适应气候变化上所需要的资金投资总额。

　　后京都时代国际气候制度中必须包括一个可以兼顾排放责任、支付能力及具体国情的气候变化成本分担机制，并在此基础上确保发达国家对发展中国家“三可”的资金、技术及能力建设上的支持。而与此同时，“发展中国家无悔目标部门减排”基于公约和京都协定之下（不能取代京都协定下附件I国家的绝对减排目标，也不会最终导致对非附件I国家的约束），与发展中国家降低能源强度、实现可持续发展的目标一致，因此该方案在确保了发达国家“三可”的资金支持的基础上，可以考虑作为发展中国家实现“三可”减缓行动的有效途径之一。

　　在建立了兼顾排放责任、支付能力及各国具体国情（包括资源禀赋、气候条件、地理特征等）的全球气候成本的分担机制基础上，荣芳博士进一步提出了设立全球气候变化基金的具体思路，包括资金的来源、构成、各国的支配原则以及基本的管理运作等。全球变化基金的设立，可以确保发达国家对发展中国家“三可”的资金、技术及能力建设上的支持。在此“三可”的支持下，发展中国家可以根据自己的具体国情选择合适的国内部门参与“发展中国家无悔目标部门减排”。

国内NGO参与气候变化活动较弱

　　2008年末的波兹南气候谈判处于后京都气候协议谈判的中点，曾被寄予厚望。当时各国忙于应对全球经济危机，为期两周的谈判成果寥寥。人们正满心期待2009年末哥本哈根会谈。然而，时至今日，各国减排目标仍缺乏共识。哥本哈根会谈将带人类通向何处？气候谈判始终是政治问题，非政府组织（NGO）是否有斡旋空间？清华大学公共管理学院产业发展与环境治理中心（CIDEG）举办的“全球气候变化的应对和NGO的参与”研讨会上，专家各抒己见。

　　世界自然基金会杨富强主任认为，跟其他国家的NGO比较起来，中国国内的NGO参与气候变化的活动比较弱。就现实原因来看，一是我国的NGO对自身的认识还不足，对自己的角色定位不是很清楚。例如，在一些国际会议上，中国的一些组织习惯于反击其他国际民间组织对我国不利的言论。其实国际上一些民间组织要说话，就让他们说。民间组织的角色与政府不一样，如果不管大事小事都要反击，那么在很多关键问题上，该为中国的核心利益站出来说话的时候，就不行了，而且这样做也有失NGO的性质。二是政府对NGO参与气候变化问题的定位还很模糊，相应地，很多NGO也想把自己涂上一种颜色，如深红、浅红，或者深绿、浅绿，自己对自己加以限制。

　　环境保护部甘霖主任认为，中国的NGO在气候变化问题上发挥作用存在两个障碍。一是体制上的障碍，二是NGO本身的障碍。目前中国所有的NGO的专业知识都比较欠缺，NGO人员有不同的背景，而真正能够有效影响政策决策的还相对较少。无论是气候变化行动，还是环境、法律问题，如果没有公众的参与、监督、理解和支持，很难达到其应有的效果。关键是要建立大家共同参与的机制。但是目前大多数情况下，NGO之间的联合不够，NGO与政府部门、非政府的研究部门及学术部门的合作也都是比较初级的。因此，应该认真探讨怎样加强合作。

　　中国的NGO定位：摸索在世界NGO光谱中的区间

　　世界气候组织喻捷主任认为，NGO的定位现在越来越困难。联合国鼓励不同的NGO组成一个网络，互相协调立场，以一个声音来发言。现在这个网络不但有商业NGO的加入，还有发展型NGO的加入。网络本身也在分裂，原来只有一个CAN（Climate Action Network），现在还有一个CJN（Climate Justice Network）。如果说NGO本身都在分裂，那么对外以什么样的声音来说话呢？

　　中国的NGO与以北方NGO为主的这些团体有一定的差异，而那些极端发展、极端第三世界的组织，比如TWN，也绝不是中国的NGO应该在的地方。我们在NGO里面看到一个光谱，不是说中国所有的NGO都在这个光谱当中的一个点上，我们可能在其中的一个区间。但是，这个区间在哪里？我们还在不断摸索，随着我们参与的深入，可能有更多的心得。

NGO广泛参与环境保护和气候变化问题

　　自1972年斯德哥尔摩人类环境大会以来，国际NGO在环境保护领域的参与一直非常活跃，而气候变化在最近十多年中也一直是国际NGO的关注焦点。清华大学公共管理学院蓝煜昕博士介绍，在过去各次联合国气候变化框架公约（UNFCCC）缔约方大会中，获得观察员身份的NGO数量逐年增加，UNFCCC第14次大会上（COP14）获得观察员资格的NGO达到985个，参与人数约占总参会人数的一半，参与力度很强。参与气候变化的NGO类型也由环保NGO主导转向环保NGO、发展型NGO、商业NGO共存的局面。就NGO参与的具体领域而言，NGO关注从减缓、适应到技术转让和资金安排的各个环节，尤其是清洁发展机制（CDM）、碳汇项目等灵活机制的合理性以及全球公平和南北发展等伦理价值问题。

　　从国际、区域到国内及社区，NGO在政策议程的设定、政策制定、政策实施等各个环节都发挥了一定的作用。NGO的活动方式包括创造性的政策建议、知识建构与传播、游说与运动三大类别。NGO在活动中平衡使用两类策略，即面对面的抗议指责和通过对话合作构建新制度。新近的趋势是，越来越注重建设性的合作而尽量减少激进的对抗。在NGO的影响方面，议题本身的性质、历史以及其他利益团体的态度等外在因素同NGO自身的实力与策略，都影响了其作用的发挥。同时，他援引其他学者的观点，强调NGO在国际层次面临深刻的合法性危机，此时尤其需要专业性来弥补这一缺陷。

　　清华大学公共管理学院曾少军博士认为，就CDM项目活动而言，NGO可以在项目的设计、审定、销售、注册和执行环节发挥可持续论证、公众质疑、标准创建、减排监督等作用。对于具有相当潜力的自愿减排市场，NGO则可以通过推动企业和个人担负社会责任而参与其中。

　　NGO的意见需体现独立性

　　美国能源基金会、清华大学公共管理学院产业发展与环境治理中心研究员齐晔认为，气候变化问题需要广泛参与。气候变化问题和其他环境问题有很多相似的地方，除了政府和企业的努力很重要之外，整个社会的参与也特别重要。在这个过程中，公平、公开、透明的参与以及法制等，对于解决现在和未来的气候变化问题非常重要。全球气候变化应该由政府来领导，2007年6月之后地方政府陆续跟进。在节能和环保领域，有的企业做得好一点，有的企业做得差一点。但是，在应对气候变化这个问题上，企业普遍不是很积极。在应对气候变化中，NGO有自己独立的视角和观点，因此它们的参与非常关键。

　　全球环境研究所金嘉满主任认为，NGO对企业、政府和金融机构等都可以做很多服务性工作，参与的态度、形式应体现独立性。全球环境研究所在气候变化问题上基本做两个层面的事情：一是政策研究；二是作最基层的研究，比如企业的能效改造等。美国环保协会张建宇认为，从性质上讲，NGO要具有代表性、思想性和专业性。其中，代表性解决生存问题，思想性解决干什么的问题，专业性解决怎么干的问题。汪永晨认为，公众参与者不仅应该包括大学教授，包括会说英文的人，也应该包括我们的老百姓。

　　清华大学公共管理学院产业发展与环境治理中心学术委员、清华大学公共管理学院NGO研究所所长、CDM中心主任王名教授认为，在中国，NGO已经较早地进入了环境保护领域，最早的如1989年在辽宁盘锦成立的“黑嘴鸥保护协会”、1994年在北京成立的“自然之友”以及后来的“地球村”、“绿家园”等。它们在动员公众参与、影响环境政策方面发挥了积极的作用。特别是近年来围绕怒江建坝问题，国内数十家NGO联合起来，与环境保护部门密切配合，演绎了一次在国内外影响巨大的倡导行动，在相当大的程度上改变了中国政府在重大公共工程上的决策模式，让公众参与，尤其是让身处气候变化边缘的弱势群体参与。在怒江事件中可以清楚地看到不同利益相关者之间的博弈，如中央政府、地方政府、水电公司、环保NGO和水库移民等，尽管到目前为止尚未有结论，但国家总理两次批示，表明了中央高层对NGO及其所表达的反对声音的重视。

　　NGO参与气候变化问题难在协调

　　刘培林认为，关于NGO参与气候变化应对，有一个难题需要解决，就是不同的NGO主张的主要目标不尽一致，大家在目标等不一致的情况下，该如何协调行动。举个例子，中国大力减缓温室气体排放的一个关键是大力发展可再生能源发电，把能源结构中煤占70%的比重降下来。这就要求提高水电的比重，而开发水电涉及河流生态问题。有的NGO呼吁减排温室气体，呼吁中国积极参与减排行动；有的NGO注重保护河流原始生态，呼吁限制水电开发。这两种观点中任何一个走到极端都不可取，可能需要一种协调。

　　王名认为，形成有效商谈的空间很重要。NGO进行协调的前提其实就是哈贝马斯讲的公共领域、对话、商谈机制，而这些机制目前比较缺乏。以怒江为例，反对建坝的NGO和赞成建坝的利益集团之间，相关的NGO之间，对立的NGO之间，NGO和政府之间，总体上缺乏一种平等的商谈空间。其实，无论是怒江，还是整个气候变化，我们都很需要一个商谈的空间来形成协调的行动。

中国的减排方案与整体改革相联系

　　清华大学经济管理学院曹静博士认为，从事气候变化相关研究的学者应该给政府提供一个具体的政策方案，包括政策实施后对经济的具体影响。更重要的是，温室气体减排及环境问题不应当单独对待，而要把它们与许多大的改革方案联系起来，如燃油税改制、能源税、碳税，甚至未来的排污权交易等等。

　　何建坤认为，就中国而言，对外，既要发挥积极作用，体现我们大国的形象，又要维护发展中国家的利益，促使发达国家率先减排；对内，必须把应对气候变化作为国家重要的战略，必须用低碳发展来平衡发展和减排。实现“三步走”战略目标，不能沿着传统的高碳和高能源消费支撑的道路走，必须走新型的低碳发展道路。应对气候变化是非常严峻的挑战。如果不转变发展模式，大量排放，压力将不仅来自世界，国内的压力也会越来越大。

　　甘霖认为，电力工业毫无疑问是中国乃至世界上最主要的二氧化碳及其他污染物的排放源。但是，现在需要换一个思路来考虑怎样减少电力行业的排放。目前政府采取的措施是上大压小，即尽可能上大的高效的电厂，把小的关掉，这样做，社会成本太高。我个人认为，应该考虑能效电站，即通过节能来实现减排，提高能效，尤其是终端节能，节能的潜力大、成本低、见效快。

　　关键问题是我们目前的政策没有到位，公共参与意识也没有到位。而要解决这个问题，不能仅依靠自上而下的政府行为。否则，不但效果不好，而且成本很高。在这方面，NGO应该发挥积极的作用，搭建相应的平台，唤起民众共同参与，意识到我们大家每个人都有责任，每个人都既是受害者也是排放者。

　　“绿家园”志愿者召集人汪永晨女士认为，我国水电的开发程度还很低，此外，更为关键的是，我们开发得还很不均衡。例如，发达国家开发一条河流，40%的开放度是极限，但是我国的岷江、大渡河、黄河等，开发度都已经超过100%。不均衡的水电开发具有很大的危害，我们需要公正的环境影响评价体系。

人类的希望：受损者得到补偿受益者与大家分享

　　美国环保协会张建宇博士认为，整体排放有一个潜在的问题，就是要考虑到，在缔约的情况下，是不是有可能给予发展中国家进一步的发展空间，从而换取早期进入市场的权利。因为我们知道，非附件I国家是不允许进行排污权交易的，只能通过清洁发展机制进入这个市场。最合适的奖励机制是通过市场，也就是通过每吨碳的价格来进行补偿。过去美国二氧化硫的交易市场给我们提供了很多经验，即市场引入后，会有很多我们想象不到的事情发生，包括技术进步的速度、技术价格的降低和发展中国家的态度等。

　　清华大学公共管理学院院长、产业发展与环境治理中心主任薛澜教授指出，从各方面来看，全球气候变化不管是对中国，还是对全世界未来的发展都是至关重要的。减缓气候变化不仅是各国政府的事情，也不仅是研究机构的事情，实际上，包括NGO在内的各个方面都应该有机会来参与、来了解。气候变化问题对全人类的智慧提出了挑战。至今，完全有利的公共政策，早已被我们前人采纳了。人类已足够聪明，也不会去碰弊病满身的政策。只要往前推进，就会既有利也有弊。我们需要真正用比较科学的态度认清政策的利弊，并用一定的规则使政策制定得更加公平合理，受损的能够得到合理的补偿，受益的也要拿出合理的一部分跟大家分享。只有制定出这样的公共政策，不管是国内的还是全球的，我们的人类才有希望。

　　喻捷认为，为了保护全球气候，在某种程度上需要一个全球的政府。如果完全靠联合国来解决气候变化问题，让人比较悲观。能看到的希望之光是，中国和美国在跑一场竞赛，看谁的低碳技术、谁的新能源技术能够占领更多的市场。虽然大家可能有角色分工的不同，能力也不一样，但是大家都想往前跑，这就是希望。

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