王东宾：回乡调查之一：农村低保的民主治理

Ranger — 2009-05-25T16:53:53+16:00

学科: 社会
来源: (作者赐稿)
关键词: 农村低保，民主，投票，村治，王东宾，中国农村
摘要: 自2007年起，我国要在农村全面建立最低生活保障体系，以解决农村低收入和困难家庭的收入和生活难题。然而，在农村实际工作中，如何分配低保指标和贫困补助，却是一项很复杂的工作。本调研笔记中记录的案例采用了村民全体民主投票的方式产生低保名单。

自2007年起，我国要在农村全面建立最低生活保障体系，以解决农村低收入和困难家庭的收入和生活难题。然而，在农村实际工作中，如何分配低保指标和贫困补助，却是一项很复杂的工作。处理不好，容易出现人情户、关系户；即便村委会认真处理，也面临“僧多粥少”、评议标准难以确定的难题。2008年和2009年春节回家时，都听说了这方面的情况。而2008年采用全体村民投票的方式产生最终的贫困名单，在村里面引起了很大的反响。

以我的家乡文登市大台村为例，2007年和2008年的低保工作中，需要确定帮助对象的名单有这样几种情况。文登市民政局：低保户8名，每户每年的最低收入保证在1000元左右，农村低保户申请评议每年一次；五保户，集中供养 2400元/年，分散供养1400元/年，这种情况标准明确，无需评议。乡镇政府：贫困户补助8-11名，春节时每户50元。帮扶单位文登市人民检察院：职工联系农户8名，每户每年500元；困难户6名，春节时，检察院为每户提供价值400元左右的年货。因此，年末的时候，尤其在春节前，围绕这些贫困补助的话题都会在村里面引起激烈的讨论。文登市农村最低生活保障包含六个环节：个人申请、村委会评议推荐、乡镇（街道）审核、市民政局审批、三榜公示、社会化发放，其中村委会评议推荐是最基础也是最关键的环节。

2007年夏季我村进行了换届选举，年末，村委会对其前任产生的低保户和贫困户进行了新的评议，名单发生了变化。民政部门对于低保户的申请条件有明确的要求，与此同时，农村的乡土社会又有着自己的民间标准，包括子女的经济条件、家族的整体情况、道德人品等方面。与前者相比，后者更灵活、更多变，也更符合农村社会现实。民间标准和议论，显然比官方要求对村委会的约束更大。面对这项需要产生十几个名额的工作，村委会的三名成员感到力不从心，而来自村民的纷纷议论，村委会无论如何认真评议，最终结果似乎都难以让人们满意。海选产生的这些农村基层干部，对于村民的反应非常敏感。因此，在进行资源配置的同时，感受到了这种配置“权利”带来的压力，村委会一直在探索改革与寻求新的模式，以让全村村民更满意。 2008年，民政局要求在年度评议中充分重视村级民主评议环节，并将村民代表的评议结果纳入村委会民主决策记录中。客观上，这一过程提高了民主决策的力度，更好地实现了农村低保的公正性，部分地缓解了村干部在低保分配决策上的压力。来自其他方面的贫困户资助，则没有这方面的要求。怎么办？

村委会决定进一步扩大评议范围，采取全体民主的方式，将决策权交给全体村民。具体步骤如下：首先，村委会一方面根据日常了解的情况，另一方面进行走访调查，同时结合个人申请情况，形成一个建议名单，名单人数超过需要分配的指标数两个以上。接下来，由六位小区区长持建议名单，到区内每位村民家中，由村民根据自己了解的情况和意愿，进行投票。如果村民对于名单不满意，可以在空白处增加新的名字。村委会汇总六个小区的投票情况，根据得票数从高到低，得到最后的名单。同时，将投票情况和最终名单张榜公布，由村民监督。从最终产生的名单来看，与实际情况比较吻合。每次得票前几位的都是全村公认的贫困户，例如其中一位在生产队时期就是村里的贫困户，去年得脑血栓瘫痪，丧失劳动能力；另几位分别是尿毒症、脑血栓等重病患者。容易引起争议的是名单后几位村民。这部分村民的经济状况比较类似，但比前几位状况稍好。因此，能否进入最终名单主要取决于两方面的因素：在村民中的威信和人缘；村民对应享受低保民间标准的衡量。以往的情况下，村委会决议受到非议，多数也因这部分引起。经由全体投票，过去对村委会的非议转化为村民公开的大讨论。以全体村民讨论并投票的大民主方式，有效地解决了村委会在农村低保问题的难题，同时取得了比较积极的影响。

村委会方面：

第一，杜绝人情户、关系户。村委会提供的只是推荐名单，村民投票时也可以提供新的候选人。因此，单凭“关系”、“人情”不可能进入最后名单。同理，最终结果来自于全村投票，享受到低保，无须“感激”村委会成员；拿不到，也不能过度埋怨村委会成员。第二，村委会在提供推荐名单时会非常谨慎。他们要了解名单上村民的家庭情况，同时还要了解其他困难群众的情况，这样，才能应对村民或其他困难群众提出的问题。因此，村委会的权威不再来源于指标配置权，而是来源于比任何人都更加全面地了解村民情况。第三，村委会面临的压力不再是权衡低保应该分配给谁，而是如何全面地了解村民的实际情况。村委会真心了解村民生活情况，二者的关系融洽起来。

村民方面：

投票产生低保名单，全体村民参与到指标分配的权力过程，主体地位得到落实。过去，村民的目光集中在村委会上，被动要求分配的公平合理；现在，村民目光集中在低保对象上。在给予同情和帮助的同时，村民也关注他们的日常言行，抽什么样的烟、是否赌博、是否关心集体等。与停留在纸面上的申请条件相比，民主投票产生的社会舆论使监督进入日常生活，静态的申请条件转化为动态的日常监督。

低保户方面：

村里面的低保户和受资助的困难群众，一方面感受到来自政府和社会的关怀，另一方面深切地感受到，能否得到这些资助，来自于全体村民的信任。在村民心中，村集体将与全体村民，而不是作为代表的村委会。村里后来发生的一些事情反映了这种变化，上文提到的那位瘫痪的低保户，村里组织扫雪时，用拐杖责打儿子，要求其参加集体扫雪。这个案例引发了很多思考。比如，“海选”的大民主方式，是否只适用于村委会选举，是否能够使之日常化，进入村集体的一些重要决策过程中？如果可以的话，如何避免在村民委选举中的一些弊端？

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