中国社科院法学所：《2009法治蓝皮书》

学科: 法律
关键词: 法治蓝皮书 2008
摘要: 摘登蓝皮书总报告《2008年的中国法治：在坚持科学发展观中继续前进》一文的主要内容。编者按：为了总结中国法治发展状况，推动中国依法治国、建设社会主义法治国家的进程，中国社会科学院法学研究所自2004年以来，每年组织国内法律实务界、学术界的专家，编辑出版《中国法治发展报告(法治蓝皮书)》(中国社科文献出版社)。该书对中国当年的法治进展以及一些社会热点问题进行研究和评述。当前，《中国法治发展报告NO.9(2009)(法治蓝皮书)》即将出版。这里特摘登蓝皮书总报告《2008年的中国法治：在坚持科学发展观中继续前进》一文的主要内容以飨读者。该文由中国社会科学院法学研究所课题组撰写，对中国2008年法治建设所取得的进展进行了盘点，并对中国2009年可能出台的重大立法，行政法治和司法改革所可能采取的举措，金融监管、税收法制、民生法治等所可能取得的进展进行了展望。

中国社科院法学所《2009法治蓝皮书》

全景描述2008年的中国法治

■中国社会科学院法学研究所课题组供稿

■执笔人：李林、田禾、吕艳滨

■课题组成员：常纪文、陈洁、陈欣新、戴瑞君、黄芳、黄金荣、江菁、李林、李明德、刘敬东、柳华文、吕艳滨、莫纪宏、孙世彦、田禾、席月民、谢鸿飞、谢先胜、叶自强、余少祥　(按照姓名汉语拼音排序)
社会主义法律体系进一步趋于完善
2008年，全国人大常委会共制定通过了《循环经济促进》和《企业国有资产法》，修订了《残疾人保障法》、《水污染防治法》和《消防法》，另有多部法律正在依法进行审议。国务院则制定和修改行政法规20余部。
不断加强立法是确保形成完善的、有中国特色社会主义法律体系的重要保障。2008年，全国人民代表大会及其常委会、国务院为了实现这一目标，进一步加强了相关领域的立法，取得了一定的进展。2008年，全国人大常委会共制定通过了《循环经济促进》和《企业国有资产法》，修订了《残疾人保障法》、《水污染防治法》和《消防法》，另有多部法律正在依法进行审议。国务院则制定和修改行政法规20余部。据全国人大网站的数据统计，截止到2008年11月22日，各地方人大共计制定、修改了217部地方法规；各部委以及各地政府制定、修改了84部部门规章和62部地方规章，这些地方法规、部门规章以及地方规章大都对相应的行政行为设定了规范、提出了要求。2008年的立法活动呈现出很多特点。
第一，立法活动更加关注民生。关注民生乃是2008年中国法治发展的重要亮点。全国人大常委会修订的《残疾人保障法》立足于保证残疾人的生存与发展，为了适应近年来社会发展对进一步保障残疾人合法权益、促进残疾人更好参与社会活动等的需求，从多个方面对原有制度进行了修订和完善。《乳品质量安全监督管理条例》针对“奶粉事件”所暴露出来的乳制品食品安全监管中存在的问题，完善了有关的监管机制。《汶川地震灾后恢复重建条例》对汶川大地震灾区过渡性安置、恢复重建规划、恢复重建的实施、资金筹集与政策扶持等进行了规定。
第二，立法活动继续为经济社会的发展服务，并力求实现可持续发展。《循环经济促进法》将鼓励资源的减量化、再利用、资源化等的政策措施加以法定化，以增强全社会环境保护意识，构建资源节约型、环境友好型社会。修订的《水污染防治法》规定了水环境保护目标责任制和考核评价制度、水环境生态保护补偿机制、重点水污染物排放总量控制制度、水污染应急机制等，以解决近年来水环境逐步恶化的问题。《公共机构节能条例》重在推动公共机构节能，提高公共机构能源利用效率，发挥公共机构在全社会节能中的表率作用。
第三，立法活动更加关注现有法律制度的实施。《企业国有资产法》是对《物权法》中涉及国有资产的原则性规定做了进一步细化。《劳动合同法实施条例》适时出台，澄清了社会各界对《劳动合同法》中有关制度的认识分歧，并进一步提升了法律中有关制度的操作性。《证券公司监督管理条例》、《证券公司合规管理试行规定》、《证券公司业务范围审批暂行规定》、《证券发行上市保荐业务管理办法》、《证券公司风险处置条例》等规范性文件为《证券法》的具体实施创造了可操作性条件。
第四，立法活动更加注重民主化和科学化。2008年，中国的许多重要法律法规的起草制定都向全社会公开并征求意见。全国人大常委会先后就《防震减灾法(修订草案)》、《国家赔偿法修正案(草案)》、《邮政法(修订草案)》、《专利法修正案(草案)》、《刑法修正案(七)草案》、《保险法修订草案》、《食品安全法(草案)》等向社会征集了意见。国务院于2008年正式启动了“行政立法草案意见征集管理信息系统”(http：//yijian.chinalaw.gov.cn/lisms/action/guestLoginAction.do)，公众只要进入该系统，就可以对任何正在征集意见的行政立法草案发表意见。立法活动公开征求意见不仅有效地保障了公众参与国家管理的权利，也使相关制度的创设更具科学性。
第五，及时清理与社会发展不相适应的法律法规。中国当前立法中的主要矛盾不再是相对有限的法律制度不能满足经济社会快速发展的需要，而是已有法律法规不能适应不断发展的实际情况，以及相关法律法规之间存在矛盾或冲突，因此，适时地清理已出台的法律法规显得尤为重要。2008年，全国人大常委会针对20世纪90年代以前制定且未作过系统修改的法律，开展了系统的清理，重点解决法律规定明显不适应经济社会发展需要，法律之间规定不尽一致或不够衔接，法律操作性不强、影响实施等问题。国务院则于2008年1月15日发布了《国务院关于废止部分行政法规的决定》，在对截至2006年底的655件现行行政法规进行了全面清理后，废止了49件行政法规，宣布43件行政法规失效，并对部分内容不适应经济社会发展的行政法规进行了修订。
进一步推进依法行政深化服务型政府建设
改革的核心内容仍旧是转变政府职能，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开；重点是着力理顺部门职责关系，做到权力与责任对等，避免职能交叉重叠、政出多门，建立健全部门间的协调配合机制，切实提高行政效率，精简和规范议事协调机构及其办事机构。
中国共产党第十七次全国代表大会提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。2008年，中国政府坚持科学发展，在行政法治方面进一步深入推进依法行政，着力打造服务型政府，取得了很大进展。
第一，行政管理体制改革得到深化。2008年2月27日，中国共产党第十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，意在进一步改变政府职能转变不到位，对微观经济运行干预过多，部门职责交叉、权责脱节和效率不高，对行政权力的监督制约机制不完善等问题。
在此基础上，中国于2008年启动了改革开放以来的第6次机构改革，逐步推行“大部制”改革，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，提高行政效率，降低行政成本。此次改革涉及15个机构，进一步合理配置了宏观调控部门的职能，如加强了能源管理机构，组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部，国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。改革的核心内容仍旧是转变政府职能，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开；重点是着力理顺部门职责关系，做到权力与责任对等，避免职能交叉重叠、政出多门，建立健全部门间的协调配合机制，切实提高行政效率，精简和规范议事协调机构及其办事机构。
第二、依法行政继续按计划、有步骤地推行。2008年6月18日，国务院公布了《关于加强市县政府依法行政的决定》。“红头文件”两年一清、重大决策“立体”监控、常务会议先学法律、无资格者禁止执法、领导任用重“法”背景、案卷评查一年一次、依法行政每年报告等，一些地方在先行实践中被证明行之有效的制度得到了确认。根据国务院的统一部署，各地方开始采取多种形式全面推进市县政府依法行政，并取得了初步成效。比如国内首部监督政府依法行政的地方规章———《陕西省依法行政监督办法》已经于2008年1月1日起开始实施。
第三、政府运行的透明度步入法制化轨道。《政府信息公开条例》经过1年的准备期，于2008年5月1日开始实施。国务院办公厅、财政部、发改委等部门相继出台规范性文件对相关制度进行了细化和解释。各地方各部门纷纷依据《政府信息公开条例》的规定，制定或者修改了本地方本部门的有关规定。各地也出现了一定数量的“政府信息公开第一案”。汶川大地震抢险救灾过程中，相关信息及时全面的公开极大地提升了政府抗震救灾的效率，也进一步证明，政府运行的公开透明既有利于维护公众的权益，也有利于提升政府管理水平。
第四、行政问责得到进一步加强。《国务院2008年工作要点》、《关于加强市县政府依法行政的决定》都强调要加快实行行政问责制。“山西尾矿库溃坝”事件、“三鹿婴幼儿奶粉”事件发生后，一批官员因此被追究责任。行政问责制度趋于常态化、制度化、规范化。
第五、行政救济法律制度的完善提上议事日程。作为行政救济机制中的重要制度，《国家赔偿法》的修订已经纳入全国人大常委会的立法日程，并经过全国人大常委会首次审议。此次修订的重点是畅通赔偿请求渠道、完善赔偿办理程序、确定双方举证义务、明确精神损害赔偿等。
第六、政府应急管理的制度建设得到重视和加强。2008年接连发生了一系列突发自然灾害事件、突发公共卫生事件、突发群体性事件。在处置突发事件过程中，近年来逐步确立的政府应急管理体制发挥了应有的作用。政府应急制度是否完善，政府应急管理机制的设置是否合理，政府应急管理体制是否高效有力，政府应急管理预案的编制是否科学等，都得到了全面的检验，为今后进一步完善中国的政府应急管理制度提供了全面、科学的依据。
第七、地方政府在依法行政方面进行了有益的探索。湖南省在地方政府中率先出台了《湖南省行政程序规定》。该规定创新了行政决策机制，要求县级以上人民政府在作出重大决策前，必须严格遵循调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查、集体研究的步骤，统一了省内现行红头文件的有效期。这被认为是地方政府自我限权的重要举措，为国家层面行政程序立法提供了有益的实践经验。在规范自由裁量权方面，很多地方政府进行了有益的探索。比如，《武汉市城市管理相对集中行政处罚权执法依据、步骤及自由裁量权适用标准》根据不同违法违规行为的情节、种类和性质，要求执法者对违反城管规定的127种行为进行分级、分等处罚，限缩了执法者的处罚弹性，有利于从根本上避免行政处罚中随意性大、执法不公、执法不严等问题。
刑事法治不断趋于完善
第十届全国人大常委会第三十次会议于2007年10月28日修订通过《中华人民共和国律师法》，自2008年6月1日起施行。修订后的《律师法》在解决律师“会见难”、“阅卷难”、“取证难”等老大难问题作出了一系列重要突破。
2008年，中国政府进一步完善了刑事法治，刑事法律制度的修订可谓是各界关注的重点。刑法修正案(七)提交全国人大常委会审议。此次修正，首先，对于受贿罪的犯罪主体有所放宽，国家工作人员的近亲属或者其他与该国家工作人员关系密切的人，以及离职的国家工作人员或者其近亲属，以及其他与其关系密切的人都拟纳入应受受贿罪刑事处罚的对象。其次，巨额财产来源不明的刑期拟大幅提高，最高刑将可能提升至10年。再次，买卖公民信息将可能受到刑事处罚，这主要涉及国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，该规定将对于打击滥用个人信息的行为起到一定的遏制作用。刑事诉讼法的全面修改是2008年度继续关注的问题，相关讨论仍在进行之中。
第十届全国人大常委会第三十次会议于2007年10月28日修订通过《中华人民共和国律师法》，自2008年6月1日起施行。修订后的《律师法》在解决律师“会见难”、“阅卷难”、“取证难”等老大难问题作出了一系列重要突破。这些突破得到了社会普遍欢迎，但新《律师法》颁布后的执行力如何至关重要，直接关系到该法修订的目标能否实现。自6月1日实施以来，相关均采取了各种措施落实《律师法》的规定，如北京海淀区检察院首创了律师提前介入审查逮捕阶段的制度。根据这一制度，在检察机关审查批准过程中，律师可以针对案件事实、法律适用、逮捕的必要性、侦查活动是否合法等，向检察机关发表意见，提供线索，检察机关在充分考虑上述情况后，再做出是否逮捕的决定。海淀检察院审查批捕阶段律师介入的机制主要从告知、会见、审查决定、结果反馈四个环节进行了制度建构，并建立相应的配套机制确保运作。该制度实施半年来，在完善证据、保证全面审查案件，提供法律意见，准确定性案件方面取得了显著成效。有21名律师对海淀法院受理的18起刑事案件中的21名犯罪嫌疑人予以介入。其中10名犯罪嫌疑人被批准逮捕，对11名犯罪嫌疑人做出了不批准逮捕的决定，不捕率达到52%。尽管该制度取得了显著的成效，但律师介入案件的数量还有待提高。一些律师不知道或者不了解这个新制度。还有一些律师不相信此制度的作用。因此，《律师法》要得到顺利实施，还需要多方的共同努力。
两高等部门还针对特定类型的案件出台了相关的司法解释。比如，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采供血液等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的补充规定》、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》等分别就有关刑事案件具体适用法律的问题作出了解释。
民事法律制度的落实成为民事法治的重要内容
对《物权法》最重大的立法发展是《企业国有资产法》的出台。而《物权法》的一大制度创新和贡献———不动产统一登记制度却发展有限。2007年以来，有关登记的部门规章层出不穷。2008年，公安部修改了《机动车登记规定》(2008年5月27日)；建设部修改了《房屋登记办法》(2008年2月15日)。不过，不动产登记继续保持部门割据的状态，不动产登记的统一尚未实现。
经过多年的努力，中国的民事法律体系已经逐步趋于完善，《物权法》的颁布成为2007年中国最热门的法制事件，弥补了中国民事法律基本制度的空白。2008年，民事法治的主要内容是如何推动相关法律制度的实施，民事法制的发展从观念转向了技术。
对《物权法》最重大的立法发展是《企业国有资产法》的出台。而《物权法》的一大制度创新和贡献———不动产统一登记制度却发展有限。2007年以来，有关登记的部门规章层出不穷。2008年，公安部修改了《机动车登记规定》(2008年5月27日)；建设部修改了《房屋登记办法》(2008年2月15日)。不过，不动产登记继续保持部门割据的状态，不动产登记的统一尚未实现。
如何具体适用《物权法》的相关制度，是中国司法实践普遍面临的问题。2008年，《物权法》已经成为公众主张和维护自身合法权益的重要武器和依据。《物权法》生效后，各地纷纷出现了“物权法第一案”，但《物权法》的诸多规定都比较模糊，歧义纷呈，统一适用难度很大，因此，最高人民法院把《物权法》的适用纳入到其2008年的司法解释立项计划中。鉴于建筑物区分所有权和物业服务纠纷是实践中最为常见的纠纷类型，最高法院于2008年6月15日向社会公布了《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释(征求意见稿)》和《关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释(征求意见稿)》，征求社会各界的意见。前者是《物权法》颁布施行后最高法院根据《物权法》起草的第一个司法解释。后者是最高法院首次针对物业服务纠纷案件审判工作起草的司法解释。
与以往的法律相比，《物权法》对农村地权并没有重大的制度性突破。但这在2008年10月12日中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中得到了改变。《决定》明确了农村地权改革的方向，主要包括：赋予农民更充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变；搞好农村土地确权、登记、颁证工作；完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权；改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制；在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。
本年度，最高法院总结司法实践经验和法学理论成果，在以往20余个司法解释、批复的基础上，通过了《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》(法释〔2008〕11号)。该司法解释在诉讼时效方面，进一步加强了对储户和投资人利益的保护，加强了对债权人利益的保护，以有效解决实践中债务人逃债的问题。
商事法治仍旧以完善和修补立法中的问题为主要内容
在继续贯彻落实《企业破产法》、《农民专业合作社法》以及修订后的《公司法》、《证券法》、《合伙企业法》等的基础上，中国商事法治的发展完善主要体现在：继续出台《公司法》的司法解释；审议《保险法》修订草案；推动《企业破产法》的实施；完善《证券法》的配套性规范文件。
作为市场经济规则的承载者，商事规范是随着市场环境的变迁而不断变化，因此，在商事法治框架基本确立的情形下，与时俱进地对现行法律、法规进行必要的修正和适时的完善是中国商事法治发展的显著特征。2008年度的商法发展仍循此迹。在继续贯彻落实《企业破产法》、《农民专业合作社法》以及修订后的《公司法》、《证券法》、《合伙企业法》等的基础上，中国商事法治的发展完善主要体现在以下4个方面。
第一，继续出台《公司法》的司法解释。为正确适用《公司法》，建立有序的法人退出机制，保护公司债权人的合法权益，最高人民法院就规范审理公司解散和清算案件的法律适用问题出台了《公司法司法解释(二)》(即最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定(二)》)，以统一执法尺度，指导全国审判工作。此外，规范公司的设立、出资、股东资格等问题的《公司法司法解释(三)》也即将出台，针对股东权保护问题的《公司法司法解释(四)》也进入了征求意见阶段。《公司法》司法解释的相继出台，在解决新旧《公司法》法律适用与衔接问题的同时，为《公司法》的全面落实奠定了坚实的基础。
第二，审议《保险法》修订草案。为了规范保险经营、监管保险行为、促进保险业健康发展，《保险法》修订草案进入了审议阶段。修订草案从保护被保险人利益的角度，细化完善了保险合同的有关规定，明确了保险活动当事人的权利和义务；修改了保险公司相关制度，强化了对保险中介机构的管理；明确了保险监管机构的监管原则和监管职责，增加了保险监管机构监管手段和措施。
第三，推动《企业破产法》的实施。为了使《企业破产法》在人民法院审理案件中能正确适用，最高人民法院已全面启动《企业破产法》司法解释的调研、起草工作。为保护债权人和公众股东的利益，适应资本市场发展实践的需要，中国证监会还发布了《上市公司重大资产重组管理办法》、《关于规范上市公司重大资产重组若干问题的规定》以及《关于破产重整上市公司重大资产重组股份发行定价的补充规定(征求意见稿)》等，以进一步规范上市公司重大资产重组行为，理顺《证券法》和《企业破产法》的衔接问题。
第四，完善《证券法》的配套性规范文件。修订后的《证券法》预设了许多制度空间，急需进一步的实施细则来贯彻落实。2008年有关部门为完善资本市场的制度性建设制定了一系列规范性文件。例如，为规范证券公司行为，保护投资者的合法权益和社会公共利益，中国证监会制定颁布了《证券公司监督管理条例》、《证券公司合规管理试行规定》、《证券公司业务范围审批暂行规定》、《证券发行上市保荐业务管理办法》、《证券公司风险处置条例》等，这些规范性文件为《证券法》的具体实施创造了可操作性条件。
　　经济法治力促经济平稳较快发展
《反垄断法》在中国经济生活中的重要地位开始显现。2008年8月1日《反垄断法》生效后，北京兆信信息技术有限公司等四家企业当天即将国家质检总局诉至北京市第一中级人民法院，请求确认国家质检总局推广的电子监管网经营业务以及强制要求企业对产品赋码交费加入电子监管网的行政行为违法，成为中国反垄断诉讼第一案。
2008年，国内外经济环境发生了重大变化，尤其是国际金融危机对全球经济产生了极为不利的影响，给中国经济平稳较快发展带来了不小的困难。本年度，中国政府加快重点经济立法，推进经济法治，合理把握宏观调控的重点、节奏和力度，保持了经济社会平稳较快发展。
本年度，中国有关部门进一步完善了税收法律制度。《企业所得税法》及其实施条例正式施行后，为加强和规范企业所得税的征管工作，财政部和国家税务总局联合发布了《关于企业所得税若干优惠政策的通知》，国家税务总局制定了《企业所得税核定征收办法(试行)》，科技部、财政部和国家税务总局联合制定了《高新技术企业认定管理办法》及《国家重点支持的高新技术领域》，并均溯及至2008年1月1日起施行。新法及其配套制度的实施对提高中国引进外资的质量，加快中国经济结构的调整以及实现经济增长方式的根本转变开始产生实际影响，使中国在公平税负、简化税种、提高效率、健全法制、促进竞争方面迈出了更加坚实的一步。
《反垄断法》在中国经济生活中的重要地位开始显现。2008年8月1日《反垄断法》生效后，北京兆信信息技术有限公司等四家企业当天即将国家质检总局诉至北京市第一中级人民法院，请求确认国家质检总局推广的电子监管网经营业务以及强制要求企业对产品赋码交费加入电子监管网的行政行为违法，成为中国反垄断诉讼第一案。此外，可口可乐收购汇源案、百度以及微软等公司滥用市场支配地位反垄断调查案等，都受到社会各界的普遍关注和热议。反垄断执法机制是否有效、各项制度能否落实，成为今后反垄断执法机构和人民法院所面临的重要考验。
2008年，中国把防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀作为新时期宏观调控的首要任务，并实行了稳健的财政政策和从紧的货币政策。随着世界经济金融危机的日趋严峻，为抵御国际经济环境对中国的不利影响，中国开始采取灵活审慎的宏观经济政策，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。如为配合国家宏观调控政策需要，经国务院批准，自2008年10月9日起，对储蓄存款利息所得暂免征收个人所得税。中国人民银行连续动用利率杠杆调控经济，特别是下半年，多次下调存贷款基准利率。如出台更加有力的扩大内需措施，加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建，提高城乡居民特别是低收入群体的收入水平，促进经济平稳较快增长。
面对中国经济发展的实际情况以及国际金融形势，中国还不断加强和改善金融监管。
第一，有关部门清理了相关的规范性文件。2008年1月，中国人民银行在清理规章后，公布了包括《信贷资金管理暂行办法》、《个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法》、《中外合资投资银行类机构管理暂行办法》、《大额现金支付登记备案规定》等在内的15项被废止的规章。同月，中国人民银行和国家发改委废止了《关于对高级防伪纸张生产实行统一管理的若干规定》。
第二，采取措施积极服务小企业，满足小企业的金融服务需求，扩大就业和增加收入。银监会在2008年3月11日发布《关于在从紧货币政策形势下进一步做好小企业金融服务工作的通知》之后，8月29日又发布了《关于认真落实“有保有压”政策进一步改进小企业金融服务的通知》，进一步改善小企业融资困难的状况。
第三，为灾后重建地区及时提供金融支持和服务。为抗击雨雪冰冻灾害，2008年2月29日银监会发出紧急通知，要求做好灾后恢复重建金融服务工作。5月12日四川汶川地震发生后，银监会于次日即发出做好抗震救灾金融服务有关工作的紧急通知。银监会发布《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》，鼓励信托公司依法开展以救济贫困、救助灾民、扶助残疾人，发展公益信托业务。8月6日中国人民银行、银监会、证监会、保监会联合发布了《关于汶川地震灾后重建金融支持和服务措施的意见》，鼓励金融机构加大对灾区的信贷投放，加大对灾区金融机构的资金支持力度，引导各类资金支持灾后重建工作。
第四，重点提升农村金融服务。为引导资金流向农村和欠发达地区，支持社会主义新农村建设，银监会与中国人民银行于2008年5月4日联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，并于10月15日联合发布了《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，对试点的指导思想、目的、原则、内容和配套政策以及实施步骤等作出了具体部署和规定。
第五，加强和改善金融监管。中国人民银行、中国银行业监督管理委员会出台《经济适用住房开发贷款管理办法》，规范经济适用住房的信贷管理，配合政府做好经济适用住房的开发建设工作。银监会公布实施了新修订的《汽车金融公司管理办法》，在准入资格条件和业务内容规定上，突出了汽车金融公司的专业化发展和核心主业要求，在风险监管指标设置上，注重体现汽车金融业务及风险管理特性的要求。为规范和加强对银行及其附属机构的并表监管，防范金融风险，银监会颁布实施了《银行并表监管指引(试行)》，明确了并表监管的范围、要素、方式以及跨境并表监管、银行集团的并表监管。
第六，进一步改进外汇管理。国务院修改了《外汇管理条例》，进一步完善了人民币汇率形成机制，强化了对跨境资金流动的监测，引入了国家对国际收支采取必要的保障、控制等措施的制度。
知识产权保护进一步受到国家的重视
在知识产权的保护方面，《国家知识产权战略纲要》在肯定司法保护体系和行政执法体系的同时，强调了司法保护的主导作用。这就意味着，在知识产权的保护方面，行政保护将逐渐淡化，司法保护将成为主要途径。正是由此出发，《国家知识产权战略纲要》提出要完善知识产权审判体制，优化审判资源配置，简化救济程序。
2008年4月9日，国务院常务会议原则通过了《国家知识产权战略纲要》（以下简称《战略纲要》），并于2008年6月5日正式公布。这是继科教兴国战略、人才强国战略和可持续发展战略之后，又一个国家层面上的发展战略。
中国制定和实施国家知识产权战略，主要是为了解决经济和社会发展中出现的资源短缺、能源紧张和环境恶化等问题，摆脱劳动密集型和资源消耗型的经济发展模式，进行产业升级，实现国民经济在更高层面上的发展。中国的知识产权战略，将知识产权的创造和利用放在了突出的位置。知识产权创造就是通过作品创作、技术研发和对于商标商号的投入，获取自主知识产权，大幅度提升企业的竞争能力。知识产权利用是充分利用知识产权所覆盖的智力活动成果，如作品、专利技术、秘密技术和商标商号，使之转化为巨大的社会生产力，从而迅速提升国家的整体经济实力。知识产权保护就是进一步改善执法体制，包括行政执法体系和司法体系，有效保护各项知识产权。知识产权管理则是通过政府的行政管理和企业的经营管理，最大限度地实现知识产权的获取、利用和保护。单独提出知识产权的管理，是中国知识产权战略的独特之处，也显示了中国社会注重管理，尤其是行政管理的传统。
《战略纲要》提出了中国知识产权战略的长远目标和近5年的目标。长远目标是要在2020年把中国建设成为知识产权创造、利用、保护和管理水平较高的国家。近5年的目标主要包括：自主知识产权水平大幅度提高，拥有量进一步增加；运用知识产权的效果明显增强，知识密集型商品比重显著提高；知识产权保护状况明显改善；全社会特别是市场主体的知识产权意识普遍提高，知识产权文化氛围初步形成。
值得注意的是，《战略纲要》在知识产权的获取方面，不仅提及了国际上公认的版权、专利、商标、商业秘密、地理标志、植物新品种和集成电路布图设计，而且提到了遗传资源、传统知识和民间文艺。
在知识产权的保护方面，《战略纲要》在肯定司法保护体系和行政执法体系的同时，强调了司法保护的主导作用。这就意味着，在知识产权的保护方面，行政保护将逐渐淡化，司法保护将成为主要途径。正是由此出发，《战略纲要》提出要完善知识产权审判体制，优化审判资源配置，简化救济程序。
关于知识产权的利用，《战略纲要》不仅提出要促进创新成果的知识产权化、商品化、产业化，引导企业采取知识产权权转让、许可、质押等方式实现知识产权的市场价值，而且提出要发展知识产权的中介服务，包括代理服务、评估服务和技术市场服务等。
根据《战略纲要》的要求，为了实现中国共产党十七大报告提出的提高自主创新能力、建设创新型国家的目标，也为了适应世界贸易组织多哈部长级会议通过的《关于〈与贸易有关的知识产权协定〉与公共健康的宣言》、世界贸易组织总理事会通过的《修改〈与贸易有关的知识产权协定〉议定书》、《生物多样性公约》等国际法律文件的规定，中国开始着手对《专利法》进行修改。
以科学发展推进环境法治
节能减排的政策创新和完善是2008年的亮点。2007年国家制定了节能减排综合性工作方案、节能减排统计监测考核实施方案和办法。2008年的政府工作报告提出10项具体措施，以加大对节能减排的支持力度。
2008年是科学发展观的深入学习和贯彻落实年，中国环境政策的发展、环境立法的完善、环境法的实施及其监督等无不体现着科学发展的理念，并取得了一定的成绩。
节能减排的政策创新和完善是2008年的亮点。2007年国家制定了节能减排综合性工作方案、节能减排统计监测考核实施方案和办法。2008年的政府工作报告提出10项具体措施，以加大对节能减排的支持力度。本年度，中国在节能减排经济、技术和行政政策方面开展了多项工作。一是建立节能减排目标考核制度，并对考核结果的落实进行监督。2008年5至6月，国务院相继公布了对各省级人民政府节能减排的考核情况。二是进一步完善产业结构调整制度，通过信贷、土地等手段遏制高耗能行业的增长。三是完善淘汰落后产能的制度，争取关停小火电1300万千瓦，淘汰水泥、钢、铁、落后生产能力5000万吨、600万吨、1400万吨。四是通过国家投入等经济扶持措施抓好节能减排的重点环节和工作。为了落实节能减排综合性工作方案，中央和地方目前已经建立了节能减排指标体系、监测体系、考核体系和目标责任制。另外，促进全民深入开展节能减排行动的政策正在完善之中。
在环境立法方面，2008年修订了《水污染防治法》和出台了《循环经济促进法》。新修订的《水污染防治法》除了继续坚持环境污染损害的无过错责任原则外，在环境污染民事纠纷解决机制方面还有一定的创新，包括：水污染损害赔偿诉讼由排污方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；加重了排污企业的注意义务；引入了共同诉讼、支持诉讼和法律援助的制度，规定了委托监测的证据取得方法和程序；为防止环境保护等行政主管部门过多地卷入民事纠纷，把其处理职责明确为“调解处理”；引进了行政代拆除和代治理制度，杜绝违法不纠的现象。此外，《水污染防治法》在新修订时，把区域和流域限批制度予以法定化，消除一些人对区域和流域限批制度不合法的误解。
《循环经济促进法》的出台目的在于解决中国长期以来经济增长与资源环境之间的尖锐矛盾，并把开源、节流和保护环境三方面的措施有效地结合起来。该法作为促进循环经济发展的框架法和基干法，在立法理念上综合地体现了促进经济增长、提高资源利用效率及保护和改善环境的目的，突出了政府的责任，预防优先和综合治理相结合的管理思想等。
在环境执法主体方面，环保总局升格为环境保护部，这标志国家更加重视环境保护执法。环境保护部的职能配置正朝着统筹协调、宏观调控、监督执法和公共服务四个方向强化。环境保护部在人员编制、机构、职能等方面都有所加强，对推动全国环保系统机构改革、加强系统的组织和能力建设将产生积极的推动和引导作用，也将更有利于环境保护工作。
2008年，节能减排责任制的落实成为环境法治实施机制的重要亮点。2007年底，中国政府发布了以节能效果考评地方省级官员的文件，即《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》、《单位GDP能耗考核体系实施方案》和《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》。从2008年开始，地方省级官员如果节能成绩“不合格”，将面临问责和“一票否决”。在省一级的层次上，山东省和甘肃省的省长在2008年的“两会”上率先向中央立下军令状，完不成节能减排的指标，就辞去省长职务。在省以下的层次上，2008年，各级党委和政府都把节能减排列入了重要工作日程，并把减排目标分解落实到了责任单位和责任人，实行严格的问责制。例如昆明市所有层次的政府部门，包括区县、乡镇、办事处乃至社区，层层签订了责任书。如果党政一把手对于所规定的环境保护的指标、节能减排的指标达不到，就按照规定问责一把手；如果出现问题，就要免职。
在环境法实施的监督方面，中国更加重视公众参与监督机制的构建。与《政府信息公开条例》的实施同步，《环境信息公开办法(试行)》也开始实施。该《环境信息公开办法》规定了环保部门主动公开环境信息和依公众申请公开环境信息的制度，同时，也将企业纳入环境信息公开的义务主体，规定了企业自愿公开环境信息和强制企业公开环境信息的制度。毫无疑问，环境信息的公开透明必将促进公众参与环境保护活动，有效地参与环境法实施的监督。
社会法治关注民生
2008年，中国各级政府进一步采取措施扩大社会保险的覆盖范围。中国社会保险的覆盖范围继续扩大。据人力资源和社会保障部的数据，截至2008年6月底，全国农民工参加工伤保险的人数达3062万人，已有一半左右的有相对稳定劳动关系的农民工加入了工伤保险、全国养老保险、医疗保险、工伤保险，参保人数也同比大幅提高。
关注民生是近年来中国政府的工作重点之一。2008年，中国在社会法治方面，着力推动了以下几项工作：进一步加强对劳动者权益的保护；采取措施促进就业；继续扩大社会保障的覆盖范围；着实启动医疗改革。
2008年，《劳动合同法》及其实施条例、《劳动争议仲裁法》等重要的劳动权益保护法律法规相继实施。全国人大常委会在《劳动合同法》实施不到1年的时间内，就决定开展劳动合同法执法检查，重点是劳动合同签约低、劳动合同短期化、劳务派遣不规范等侵犯劳动者利益的问题，尤其是农民工的合法权益问题。《劳动合同法》实施之后，劳动争议的处理力度也大大提高，《劳动争议仲裁法》的实施为劳动争议的有效处理提供了更为完善的法律保障。经过多年的发展，劳动争议调解仲裁组织体系逐步形成。仲裁机构的实体化建设取得明显进展，全国各省、地(市)、县(区)都已经全面设置了劳动争议仲裁委员会，劳动争议案件较多的地区还在乡镇、街道设立了劳动争议仲裁委员会的派出机构，仲裁人员的专业化水平不断提高。一些地方还积极采取措施维护劳动者合法权益，比如，河北省就决定停收劳动争议仲裁费，以降低劳动者维权成本。
促进就业是2008年中国各级政府面临的一项重要工作。席卷全球的金融危机给中国的就业形势带来了严峻的考验。年初开始实施的《就业促进法》明确规定促进就业是各级政府的重要职责。国务院办公厅转发了《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》，要求从创业意识、创业能力和创业环境着手，逐步形成以创业带动就业的工作新格局，并采取放宽市场准入、改善行政管理、强化政策扶持、拓宽融资渠道等多种措施，加强组织领导，提升服务水平，促进了社会就业的增加。为此，多个部门纷纷出台了配套政策。
2008年，中国各级政府进一步采取措施扩大社会保险的覆盖范围。中国社会保险的覆盖范围继续扩大。据人力资源和社会保障部的数据，截至2008年6月底，全国农民工参加工伤保险的人数达3062万人，已有一半左右的有相对稳定劳动关系的农民工加入了工伤保险、全国养老保险、医疗保险、工伤保险，参保人数也同比大幅提高。一些地方政府也采取积极措施，逐步完善社会保障制度。北京市在2007年实施针对城镇无医疗保障的老年人和学生儿童的大病医疗保险制度基础上，2008年又对城镇劳动年龄内的无业居民实施了大病医疗保险制度，实现了基本医疗保险制度的全覆盖。而且，还为全市城乡70万60岁及以上的无养老保障的老年人每月发放福利养老金，基本实现了城乡居民养老保障制度的全覆盖。社会保险的跨地区转移和结转问题的解决已经被提上议事日程，一些地方也积极推定本地区内部的转移和结转。《浙江省人民代表大会常务委员会关于修改〈浙江省职工基本养老保险条例〉的决定》就明确规定，各地对省内养老保险关系转移不得设置限制条件，要求省政府制定保障养老保险关系转移续接的具体办法。
医疗改革成为2008年社会法治发展的另一亮点。经过一年的努力，中国在“医改”领域取得了重大进展。首先，城镇居民医疗保险试点工作全面部署，试点城市由2007年的79个增加到229个，有力地推动了覆盖城乡居民的医疗保障体系建设。2008年，全国人均社区卫生服务预防保健经费达到25元，工伤预防和工伤康复工作稳步展开。其次，城乡医疗救助事业有了较大发展，救助办法日趋完善，尽量减少“因病致贫”、“因病返贫”的家庭数量。截止到2008年9月，全国享受城市医疗救助的人次达到362.7万人次，86%的县(市、区)建立了城市医疗救助制度；排除资助参加新型农村合作医疗的人数，城乡医疗救助人次共达760万人次。最后，新型农村合作医疗制度基本覆盖到农村全部地区，筹资水平和报销比例逐步提高，个人负担逐步减轻。2008年，中央财政对参加新农村合作医疗农民的补助标准有所增加，全国绝大部分省(市、自治区)和县财政补助都有提高，缓解了农民看病就医的经济负担，增强了农民的医疗保障水平，提高了农民的生活质量。同时，被征地农民的社会保障工作逐步规范，农村养老保险工作通过试点也取得了一定的成功。
2008年10月14日，国家发改委发布了《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》，新一轮“医改”开始启动。此次“医改”的重点主要涉及：强化政府责任和投入；加强农村和城市社区医疗卫生服务体系建设；改革医院管理体制和运行机制；加快多层次医疗保障体系建设；建立国家基本药物制度；加强卫生人才队伍建设。
《2009法治蓝皮书》介绍
近日，一份名为《2008年的中国法治：在坚持科学发展观中继续前进》的报告正式出炉。该报告由中国社会科学院法学研究所课题组研究完成。作为中国社会科学院法学研究所即将出版的《中国法治发展报告NO.9(2009)(法治蓝皮书)》的总报告，《2008年的中国法治：在坚持科学发展观中继续前进》(以下简称《报告》)对中国2008年法治建设所取得的进展进行了盘点，并对中国2009年可能出台的重大立法、行政法治和司法改革可能采取的举措、金融兼管、税收法制、民生法治等可能取得的进展进行了展望。
对2008年中国法治建设取得的成就，《报告》作了总结：国务院则制定和修改行政法规20余部。各地方人大共计制定、修改了217部地方法规；各部委以及各地政府制定、修改了84部部门规章和62部地方规章，这些地方法规、部门规章以及地方规章大都对相应的行政行为设定了规范、提出了要求。
《报告》对2008年法治工作的特点作了5方面的概括：立法更加关注民生、立法活动继续为经济社会的发展服务、立法更加关注现有法律制度的实施、立法活动更加注重民主化和科学化、及时清理与社会发展不相适应的法律法规。
《报告》继而从行政、刑事、民事、商事、经济、知识产权、环境法治、社会法治几大角度，对2008年的法治工作进行了详细梳理，使2008年的法治工作有了全局性展现。
在《报告》的最后一部分，对2009年中国法治发展作了展望：《报告》称，2009年，中国将进一步加强法律的制定与修改，专利法(修订)、食品安全法、国家赔偿法(修订)、社会保险法、刑法修正案(七)等多部重要的法律有望在2009年获得通过；在新的一年中，中国的司法改革有望取得新的进展。中共中央政治局2008年11月28日召开会议讨论深化司法体制改革工作。在此次会议精神的指导下，2009年中国司法改革有望得到进一步深化。
另外，大力推行依法行政、打造服务型政府仍将是今后中国法治发展的重点；金融危机给中国的金融监管敲响了警钟。如何加强金融监管，有效防范金融风险，2009年中国金融法治必将在此方面有所作为；中国在民生方面的法治进展也尤其值得关注。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步明确了农村地权改革的方向，2009年，中国政府为此所可能出台的各项配套措施值得期待。

人文与社会 :: 文章

中国社科院法学所：《2009法治蓝皮书》