欧阳旻：台湾黑金政治的起源与实质

学科: 政治
关键词: 黑金政治台湾民主欧阳旻
摘要: 九十年代实现民主化转型以来，台湾岛上基层的黑金政治一直是一个令人触目惊心的现象。这个问题不仅让今天的台湾人倍感头痛，对于其它正在走向社会转型地区的人们来说，也是一个值得关注和借鉴的问题。特别是对于中国大陆来说，这个问题更是有着不同寻常的意义，因为台湾的社会结构和民风在世界各个国家及地区中，与中国大陆是最为接近的。特别是在今天中国大陆已经实现了村民直选，正在就要不要进一步推动和扩大基层民主进行讨论之际，台湾民主转型中出现的问题绝对是值得我们借鉴的。

按：今天中国大陆已经实现了村民直选，很多有着较大经济利益的村长选举，例如大城市的郊区，或者有矿产的村子，都在走着黑金政治的道路，涉及的城中村改造的房地产项目和矿产项目发包都由黑道大哥出身的村长或者村委会主任控制，这些人同时也是人大代表。随着民主化进程的扩大，相信情况会愈演愈烈。如何面对面对即将到来的黑金政治，下面的这篇文章讲述的台湾黑金政治的起源与实质对我们的思考有很好的帮助。

台湾黑金政治的起源与实质

　　自九十年代实现民主化转型以来，台湾岛上基层的黑金政治一直是一个令人触目惊心的现象。这个问题不仅让今天的台湾人倍感头痛，对于其它正在走向社会转型地区的人们来说，也是一个值得关注和借鉴的问题。特别是对于中国大陆来说，这个问题更是有着不同寻常的意义，因为台湾的社会结构和民风在世界各个国家及地区中，与中国大陆是最为接近的。特别是在今天中国大陆已经实现了村民直选，正在就要不要进一步推动和扩大基层民主进行讨论之际，台湾民主转型中出现的问题绝对是值得我们借鉴的。但是就目前而言，大陆学界对这个问题可以说误解颇多。有的人认为黑金政治是民主政治转型所必然会带来的后果，因之不赞成推动乡镇民主。但我们看到，台湾民主转型中出现的黑金政治问题其实并不是在全世界都具有普遍性的。在亨廷顿所说的民主化“第三波”过程中，虽说一般各个国家与地区原有的各种势力必然会试图扩大自己的影响，如宗教、民族、或政党派别等，但是像台湾这样由赤裸裸的黑金当道的在全世界范围内也不多见。可见民主化转型并不见得必然就会导致黑金政治。特别是在社会结构与民情颇为接近的其他东亚国家与地区，在转型过程中也未必如此。比如南韩，它在这方面和中国是最为接近的了，而且它的民主化转型几乎和台湾同步，可是为什么韩国就没有出现那种台湾式的黑金政治？

　　有的人则把各种传统的宗族或其他势力与黑金势力混为一谈，而实际上这两者并不完全等同，他们是既有联系也有区别的。当然，这也不全是大陆学界的问题，事实上就是台湾学界，在对黑金政治的问题上也是有一些争议的。显然，造成这一问题的原因决不那么简单，它和台湾自身的政治结构与外部环境都有关。本文就试图对这一问题进行探讨，并提出自己的看法。具体而言，笔者认为台湾黑金政治的出现主要牵涉到两个方面的问题：一是与国民党政权体制的特征及基层动员能力有关；二是与国民党政权在九十年代遭遇的政治挑战环境有关。

国民党党国体制与基层政治的特征

今天台湾的黑金问题，无论是其缘起和现状，都是和台湾的基层政治运作密切相关的，因此可以说，不了解国民党政权下台湾基层政治的特征，就不可能真正理解其黑金政治的起因。而国民党政权在战后曾长期统治台湾社会达半个世纪之久，任何想要探讨台湾社会转型问题的研究，如果避开了国民党政权的性质问题，那是不可能有结果的。但是，这一问题却恰恰是最富争议性的，因为在台湾的国民党政权的某些处境与其支配方式在全世界也具有独一无二的特性，这就造成了对它定性的困难。直到八十年代中期，有美国学者仍然认为，“很难为国民党政府的本质下适当的论断”，“这个政治系统的基本性质仍然难有定论。”1 过去比较常见的界定主要有两个：一是由西方政治学概念所引入的“威权体制”（authoritarian regime）论；二是由台湾本土反抗势力、特别是台独人士所倡的“外来政权”说。这些看法，作为探讨问题的社会科学概念来说，当然也并无不可。但是它们仍有其不全面的地方，后者带有很明显的意识形态眼镜，而前者则似乎抹煞了台湾政治独有的特性。特别是在涉及到台湾基层政治运作方面时，这些概念都难以提供有力的解释。

近年来一个渐为许多人接受的概念是由美籍学者郑敦义所提出的，他将民主化之前的台湾国民党政权界定为：“拟似列宁主义”或“准列宁主义”党国体制（quasi-Leninist party-state system）。郑从如下方面指出了国民党准列宁主义体制的几个特征：2

　　1. 成立跟国家官僚体系并行，且予以控制的自上而下的党机构；

　　2. 由党透过其“政工系统”与军中党部来控制军队；

　　3. 将国民党以外的党派予以外围化、无力化；

　　4. 透过党分会（如青年组织、妇女组织）等来控制社会团体；

　　5. 党的组织和决策上的民主集中制；

6. 此外还有与共产主义青年团相对应的中国青年反共救国团这一组织。

从国民党政权的这一性质出发，我们的确可以从中发现许多跟后来台湾政治转型时期相关的特征，其中当然也包括黑金问题。更重要的是，籍着这一视角，我们也可以看出国民党从大陆到台湾统治的历史连续性。当然，这并不意味着准列宁主义党国体制的特性就可以解释所有问题，也不意味着“威权体制”和“外来政权”说就不符合事实了。笔者认为，应当在实际考察中将这三者结合起来，不过要理解其基层政治的特征，还得以其列宁主义党国体制的发展作为主线。

国民党的前身乃是反清的会党组织，尽管后来有许多学生、军人及其他各界人士的加入，但其组织运作方式与领导人的观念始终难脱旧时代的会党习气。从晚清到军阀时期，往往一遇重大挑战就内讧，无力与反革命势力对抗。孙中山在屡次革命失败以后对此也有过反思，“内部分子纷歧……致党魁有似于傀儡，党员有似于散沙。迨夫外侮之来，立见摧败；患难之际，疏通路人。”3 但是孙中山虽经一再摸索，却始终未能为国民党找到一条适当的组织路向。但孙中山在后期发生了一个重大转变，这就是在第一次国共合作期间所提出的“联俄联共”的政策。过去对于国民党的这一转变，人们较多的从中国革命的角度来理解国民党革命方针的转变，而却很少注意它对国民党建党性质的重要影响。这或许有史料方面限制的缘故，不过自从苏联解体后，随着近年来俄国档案的解密，人们对于这一问题已有了更为清楚的认识。

从现有的材料来看，苏俄在援助孙中山革命的同时，始终没有放弃将国民党按照自己的革命理念改造成为列宁主义政党的努力，这也是共产国际推动国共合作的重要原因。从解密档案看，苏共方面曾多次对派驻中国代表甚至孙中山本人的代表表达了对其革命路线的不满，批评国民党的纯军事路线而一再要求它转向以“政治工作”为主，并将此作为对国民党援助的一个重要前提。在帮助孙中山改组国民党的过程中，苏俄顾问鲍罗廷发挥了重大作用。他说服孙中山放弃了组织国民政府案，而通过了由鲍所主持的国民党“一大”党纲。“前者是孙一贯主张取法 ‘先进的民主国家’的制度，后者是鲍炮制列宁式的‘革命民主’。如果实行前者，则后来国民政府的政制，应是欧美式的议会民主；但是一全大会采取了后者，使国民党走上了‘一党专政’之路。”4 经过改组后的国民党，在党的组织、纪律、执行及各个方面都发生了重大变化，大大提高了其凝聚力与战斗力。对于国民党这次改变的影响，我们通过台湾政治大学教授，曾任国民党党史会总干事一职的蒋永敬的评价可见一斑：5

“民国十三年（一九二四）中国国民党的改组，是国民党历史上最成功的一次改造。由于这次的改组，使国民党起死回生。”

但是，尽管发生了这些变化，国民党仍然不是一个真正的列宁主义政党。最主要的问题还是以孙中山为首的国民党人并不认同马列主义理念，苏俄方面虽尽了很大的努力，仍未能凑效，鲍罗廷也感叹，“美国精神在他（指孙中山）头脑中根深蒂固，想予以清除谈何容易！”6 在孙中山的设想革命进程中，是一个“军政－训政－宪政”的过程，以党领政的训政时期只是革命过程的一个环节而已。加上由于孙中山在一年后就去世了，国民党随之发生派系之争，国民党的这次改造最后是以虎头蛇尾告终。在孙中山之后长期担任国民党领袖的蒋介石对党的改造并没有更多兴趣，这里也可能有蒋氏被孙派往苏联考察期间的不愉快经历，使他对苏俄的东西抱有强烈的反感。7 总之，经过改造后的国民党的列宁主义化程度是很低的，其身上仍然保留着浓重的会党习气。当然，也许还有一个问题就是国民党本身也缺乏这方面的人才，没有人真正熟悉列宁主义政党的运作方式。蒋介石本人的政治手腕仍然更像是一个旧式的会党领袖。国民党在中国大陆失败的原因固然有很多，但其政党组织方式的落后性无疑也是最重要的因素之一。

美国学者Eastman指出，蒋介石在大陆失败的原因之一是，他将政治理解为精英之间的竞争，而没有理解到在此之外，籍大众动员也可以构筑权力源泉，而毛泽东则理解这一点。8 这一不同也体现了两党在列宁主义化程度上的差异，而蒋认识到这一点，则是以整个中国大陆的丢失作为代价的。失败后的蒋介石痛定思痛，进行了深刻反省，并着手进行了国民党的重新改造工作。9 这次改造大大推进了国民党的列宁主义化，并真正建立了其党国体制。在此，我们不能不提到另一个重要的人物，就是“太子”蒋经国。众所周知，蒋经国在年轻时曾有过长达十年的苏俄经历，并曾加入过苏共，期间他在苏联的党政军系统都有过历练，这一经历使得蒋经国非常熟悉列宁主义统治的运作方式。因此在普遍不脱旧式会党习气的国民党上层当中，蒋经国无疑是一个异数。日本学者若林正丈即指出，“以历史的后见之明来说，在当时的国民党里，几乎没有人比蒋经国更了解列宁主义统治机构中的权力组织的实际分配运作情形。拥有一个精通此务的长男，是战后败北的蒋介石的一大资产。”10

从1950年起国民党实施的改造计划的重要目标就是：“建立普遍深入群众的组织，使社会每个角落都有党的组织，以掌握大多数的群众，一方面可以因深入渗透而监控群众，一方面则籍此吸收群众成为支持政权的社会基础。”11 伴随着这一改造，国民党的党国体制在台湾迅速确立起来。到五十年代中，所有乡镇一级都设立了国民党的地方党部；同时也对各种社会团体进行了强有力的渗透，如在地方农会中，国民党员占有垄断性的优势。另外也在军队中第一次建立了总政治部和政工系统，这一体现了鲜明的列宁主义建军原则的机构的创建者不是别人，正是具有留苏经历的太子蒋经国。12 这一改造过程并不只是党组织的整顿与改组，而是要贯彻党对国家机构的一元化指导。其精神是“以党领政”、“以党领军”；党是政府和军队的灵魂，也是导演、引擎，而政府和军队不过是演员、车轮。13 但是同时，也有几个内外因素阻止国民党彻底列宁主义化。一是国民党无法在意识形态上列宁主义化，诸如“民主宪政”、“地方自治”这些目标和原则都是由被尊为“国父”和“总理”的孙中山亲自制定的，国民党无法公开反对。另一个因素也许更重要，那就是美国的影响。战后国民党能在台湾苟延残存，全靠美国的支持，否则它是无法撑下去的。在冷战的背景之下，美国当然并不乐意见到国民党的列宁主义化，而同时为了能够获取美援，国民党自己也必然要有所节制。由于这些因素，因此即便是为了做样子，台湾仍在最低程度上维持着一定的基层选举形式。还有一个同样重要的因素，那就是台湾自光复以来所产生的独特的省籍矛盾，造成了从外部移入的国民党政权与当地民众缺乏互信基础，这就限制了国民党向下渗透的能力。这些是它和真正的列宁主义国家不同的地方，所以国民党党国体制只能称为“准列宁主义”式的。

类似的列宁主义体制在所有社会主义国家都存在，但是在此以外，全世界却只有台湾一例。14 从这个意义上说，台湾的“拟似列宁主义”党国体制在全世界是独一无二的。我们要了解台湾政治、特别是其基层政治的形态，就必须首先认识到它的这种独一无二性。

在这种准列宁主义党国体制下，台湾基层社会的性质是怎样的？台湾学者吴乃德指出，国民党统治精英非常谨慎地运用体制内的侍从主义（clientelism以有限的派系政治为其表现）来进行统治，从而成功地把除了家族及民间宗教团体等原级性集团之外的社会，处于不易具有自主性之横向联结的“原子化”（atomized）状况之下。15 严格说来，这种强化国家而将基层社会组织原子化的做法，其实乃是东亚社会传统的一贯现象。秦晖便指出，中华帝国存在着以国家“大共同体社会”进行一元化统治，而抑制地方“小共同体社会”的传统。与此相应的是，在一元化统治削弱的情况下，则往往会出现类似黑手党式的庄主或土皇帝。16 在受到传统儒教帝国影响的东亚世界，这是一个较普遍的现象。由此，我们可以看到黑金现象赖以存在的传统之基础，而列宁主义体制则将这一特征大大深化了。

列宁主义国家的特点是国家对基层社会的彻底穿透性，因此基层社会也是彻底原子化的，在这种情况下，类似黑金的现象无从产生。如在以前的社会主义国家，社会治安的良好是为人们所公认的。但是台湾国民党政权并不是一个完全的列宁主义政权，如前所述，由于种种因素的制约，它的社会穿透能力是有限的，基层社会的原子化加上党国穿透力的有限性，这就反而为种种灰色势力的活跃提供了土壤。而这些因素中，又以省籍矛盾所引致的为最主要，这就是人们所熟知的国民党“外来政权”说，故我们在此需要专门论之。不过“外来政权”标签似乎意识形态的色彩太强，因此有学者主张以“移入政权”来加以描述。17 本文也主张采用此概念。

国民党自1949年败退台湾后所实行的党的改造，严格的说，其实仅限于从大陆撤退来的外省人当中，而在台湾当地，虽名为改造，实则几乎是“从零开始”。但问题是自二二八事件以来，双方互信基础已失，国民党向社会基层的渗透已不可能一蹴而就。在这种情况下，国民党积极在各地建设党部的同时，也进行了长期的规划，从而与各种地方势力处于复杂的博弈中。国民党控制台湾基层社会的第一步便是土地改革。在光复之前，台湾地方社会存在着不同的家族势力，这是日治时代台湾社会精英的基础，同时它也表现出了与中华帝国时代的连续性。在此情况下，国民党的土地改革就不仅具有反思大陆之败的意义，也是摧垮旧的地方势力，并扩大自身社会基础之举。18 此举无疑扩展了国民党在台湾本土的认同度，不过对此也不能估计过高。不信任感不仅来自本省籍人，同样也来自国民党方面。这从国民党向地方渗透的不同模式上可以看出来。

国民党在地方的党部并不是单一的，而是分为了特别党部和地区党部两种。前者建立于军队、国营单位、公立学校等当中，成员主要是外省人；而后者才是真正面向台湾本土基层社会的党部。这一区分也显示了国民党对待二者的不同态度。事实上，国民党的党员主要集中在特别党部这一块，后虽经长期发展，但直到1969年为止，特别党部的党员的比例一直超过60%，而其中绝大多数又是外省人。19 如果考虑到这一事实，即外省人在台湾总人口中只占百分之十几，则这可以证明国民党在向本省人渗透的过程并不顺利。而国民党政权在外部因素制约下，不得不在地方上实行选举；如果它在基层的党务如此受限，那如何才能赢得选举呢？因应这一问题，出现了与既有地方派系结合的选举侍从主义。

在这一过程中，国民党掌握了主要的政治资源，但是选举是以票数来论胜负，而宗族、地域等为基础的地方派系则拥有从基层民众获票之社会关系的资源，这就形成了前者控制、同时也依赖后者的关系。20 不过必须深究的是，这种关系究竟何为主何为从？事实上我们看到，国民党采取这一模式完全是一种权宜之计，它在现实层面是尽可能地压缩地方派系的空间。一个最突出的表现就是，严格禁止任何地方派系超出本地范围之外寻求发展，其力量一直被限制在县乡镇一级。21 另外，对于这些所谓地方派系的凝聚力也不能估计太高。在本来就缺乏小共同体本位意识的东亚社会中，它们其实除了各种人际关系网络外并无任何实质性的政治资源，而这种关系网络是从大陆移入的国民党政权一时还无法替代的，所以才会允许它们存在。但是这种力量并非无懈可击，国民党在一时还不能直接出马的情况下，经常采取“分而治之”、甚至主动扶植新派别的办法来控制它们。同时，地方派系由于不具有政治制度的设计权，所以只要国民党一改变游戏规则，如变更选举方式，重划选区等，都会给地方派系造成重大冲击。22 这也说明这些所谓的地方派系其实也很难说是完全意义上的“派”。因应此一特征，台湾在基层政府的架构上，也是由上级政府握有绝对的控制权，例如“乡镇的活动，几乎事事都需要取得许可，诸如乡镇计划、年度预算以及人事任免等，在在均须呈报县府核准。”因此毫不奇怪，许多乡镇都是财源枯竭，甚至连发工资都困难。23 这一资源分配格局使得基层对国民党政权有更大依赖性。

基于此可以认为，只要国民党的统治稳固，它迟早会试图拔掉这些不完全听话的地方派系的。事实也的确如此，这就是蒋经国从七十年代起推行的“本土化”政策。蒋经国自此时掌握实权后，倡言拔擢所谓“青年才俊”，而这些被台湾民众俗称为“吹台青”（会吹牛的台湾青年）的青年才俊主要是由国民党所逐渐培养起来的本省籍青年党工。在1972年国民党一次提名12名党工干部竞选县市长，结果全部都获得成功，取代了旧有的地方派系。这使得国民党大受鼓舞。24 不料在此后的几年中，国民党这一替代政策进行得却不顺利。到八十年代后，党外势力日益活跃，最后以蒋经国在执政的最后阶段开放党禁、推行民主化转型而告终。为什么会这样？许多台湾学者都把这个问题归结为地方派系强力反弹的结果。但是笔者认为，这个问题更应充分考虑国际因素的影响。

国民党自败退台湾后，一直将其政权合法性奠基在所谓“光复大陆”、“反共复国”的宣传上。但是自七十年代以来，它在外交战场上却节节败退。先是1971被逐出联合国，接着又是尼克松访华，这一事件引发了台湾的第一次学生示威，学生运动的出现，“象征着台湾的人民在政治议题上以从原来的被动转向参与取向。”25 但是国民党政权无力扭转现实，其“邦交国”日渐减少，直到七十年代末，其总后台美国也抛弃了它而和中华人民共和国建交。这些事件使得国民党政权自我标榜的政治合法性几乎丧失殆尽，面对新生代民众的政治参与意愿，它必须另谋出路。同时，中美关系正常化也标志着台湾对美国的战略重要性大大减小，因此为了挽回困境，它“必须更卖力地向美国舆论推销‘自由’、‘进步’的形象。”26 可以说，如果不是外部条件的压力，以列宁主义国家的动员力量，想要压制住那些地方派系决非什么难事，它的替代政策迟早可以取得成功。因此在这个问题上，我们不能太高估地方派系的实力，笔者坚持认为，其实际影响力是很有限的。我们可以倒因为果地来看，从民主化后黑金的盛行也可以看出，所谓地方派系在地方上的实际整合力并不大，台湾基层仍然是一个自我认同度较弱的社会。如果这些派系真有足够的地方整合力，那像黑道这种社会边缘群体就不可能如此活跃。

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