关于《粮食法（征求意见稿）》的意见书

学科: 社会
关键词: 粮食安全，粮食法(征求意见稿)
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关于《粮食法（征求意见稿）》的意见书

致：中华人民共和国全国人民代表大会及国务院法制办

国务院法制办于2012年2月21日颁布了《粮食法（征求意见稿）》（下称"意见稿"），向社会公开征求意见。鉴于目前《粮食法》尚未出台，我们就此征求意见稿提出如下看法与建议。

首先，我们认为应该出台这样一部法律，从长期战略和可持续的民生角度对粮食有一个统筹的法律性的总界定。尽管关于粮食问题国家有各种相关政策，但至今没有一部战略性、统筹性、系统性的法律，来避免相关政策可能出现交叉、重叠甚至矛盾的地方。因此这部法律绝不应当仅仅只是一部部门法，而应该具有"粮食基本法"的地位。

粮食法应该以此为出发点：粮食生产和消费体系具有多功能性和多重价值，这一体系承载着国家安全、粮食安全、生态安全（包括物种安全）、历史、文化、知识和技能的传承和多样性；这些都是中国人民所依赖的、不可或缺的历史财富和公共资源，对这些公共资源的保育和维护直接关系到十八届三中全会报告中所强调的人民民主、可持续发展和生态文明建设。从而粮食不能被单一地视为商品，粮食生产和流通体系必须服务于人民的利益、大众健康和生态可持续性，而不是市场和公司的利润。粮食生产消费体系不能被资本控制。

以上述出发点为基础，认真研究了意见稿后，我们认为该稿存在一系列重大的矛盾和缺陷。在目标上，我国的长期国策是要保证国家粮食安全、坚持国内粮食基本自给，然而在手段上，我国把"市场配置粮食资源"放在基础性的地位，几十年来的粮食体系市场化已经导致了一系列问题，对国家粮食安全构成威胁。因此，意见稿在目标和手段上存在严重矛盾。而该意见稿没有对这一矛盾所引发的问题进行反思。我们认为，在市场配置资源的30年实践中已经出现的问题包括：

以比较优势理论为基础的粮食主产区、主销区、平衡区的分工，在追求GDP的目标下已经面临严重的失衡，中国粮食安全的战略可能走向失败。

农资市场化的三十年，农资的不安全问题已经浮现。在农资的生产和流通方面，不仅农资价格逐渐上涨，而且我国也正在失去农资的自主性，有证据表明，外国资本集团的垄断已经日渐形成。

以城镇化促发展的策略，对农地安全形成了威胁，造成了农地数量和质量的下降。

在市场化之下，农民也失去了主体性，他们无法掌控生产资料的成本。而意见稿完全忽视了我国长期承担粮食安全的、最大多数的普通生产者，完全无视他们的困境。

近年的市场化发展策略以消费促发展，助长了消费主义的盛行，导致了浪费型需求的增加，给我国的粮食生产和进口造成不必要的压力。

随着中国的市场化和对外开放，国际垄断资本已经对中国的粮食自主性和安全性构成了威胁。这种垄断性不仅体现在中国的大豆危机上，也体现在农资的生产和流通领域。

一些利益团体（包括国际垄断资本）正在推动中国转基因主粮商业化种植。虽然国家意在保护粮食作物种质资源，然而一些政府部门对转基因品种研发的资金支持超过常规育种研发的百倍，完全忽视了已有推广案例所显示的转基因作物对环境安全、物种安全、人民健康和可持续发展的负面影响。

具体阐述如下：

第一，市场运作下粮食自给难以维持。市场化以来，我国的粮食进口逐年增加，2008年，我国从粮食净出口国变成了粮食净进口国，而且粮食进口趋势有增无减。2012年我国三大主粮进口猛增，玉米、小麦、稻米进口分别比上年增长了197%，195%，305%，稻米进口12年来首次超百万吨^{^[1]}。进口谷物和豆类总量已突破7000万吨，粮食自给率已低于90%。主要有三方面的因素粮食自给构成威胁：

一，消费主义导致国内浪费型需求的增加。国内消费需求的增加在很大程度上是因为消费主义所带来的巨大浪费。据估计，中国每年浪费的食品价值超过2000亿元，相当于约2亿人的口粮。而2012年中国的粮食进口量（包括谷物、豆类和薯类）达8025万吨，相当于1.9亿人的口粮^{^[2]}。难怪政协委员苏华强烈建议《粮食法》中要明确"节约粮食、反对浪费"的条款^{^[3]}，并对严重浪费的行为要有处罚！浪费是在市场化的发展主义体制下，以消费促增长产生的问题，在中国这样人地、人水资源长期紧张、保障粮食安全任重道远的国家，这样的问题显得尤其荒诞。这个问题不能简单地以道德说教来解决，而必须对市场化的发展主义本身进行深刻反思。

二，企业牟利导致的粮食进口增加。以大米为例，湖南本地的米价是180-200元/100斤，而来自越南、巴基斯坦、缅甸的进口米价是172元/100斤。不少企业为谋取利润在本地大米中搀兑进口米，而一些以加工本地稻谷的企业则在竞争中被迫倒闭^{^[4]}。

三，国际资本垄断对中国粮食安全构成的威胁。以大豆为例，目前进口大豆已占中国市场的80%强，在中国进口不断攀升的过程中，大豆价格也几乎一路上涨，中国消费者承担了输入型通胀。中国大豆进口已占世界市场份额的60%，但中国对大豆没有定价权，究其原因，主要是国际大豆产业链只为少数几家跨国寡头垄断。中国大豆已不仅是不能自给，更是受制于国际市场的垄断资本控制^{^[5]}。2012年，菜油和油菜籽进口猛增，两项进口分别从2011年的55万吨和126万吨增长到118万吨和293万吨，其中90%来自油菜以转基因为主的加拿大，定价权被疑"易手外资"。中国的食用油对外依存度已经高达60%。业内担心菜籽菜油会重演大豆的危机^{^[6]}。粮食安全的问题不仅发生在油料作物，而且也已经波及其它粮食作物。中国加入世贸以来，国际粮价对国内粮价的影响程度不断增加，国内外粮价一致性的趋势有增无减，资本炒作对象也从大豆扩展到其它作物品种^{^[7]}。换言之，国内市场和粮价越来越失去自身的独立性。已有亡羊，不见补牢，现有的意见稿中看不到任何对垄断问题的警惕和反制措施。

综上所述，尽管上述问题发生机制不同，但与市场化的运作逻辑有千丝万缕的联系。这些问题在意见稿中不仅没有反思，国务院官方网站上"关于《粮食法（征求意见稿）》的说明"（下面简称"说明"）反而提出要"巩固粮食流通体制市场化改革的成果，确立市场机制在粮食资源配置中的基础性地位"。如果不对市场化的体制进行反思，不对该体制将粮食作为"商品"的定位进行反思和纠正，粮食不安全问题还会恶化。然而，我们不仅没有看到这样的反思，反而看到商务部近日出台《2013年全国吸收外商投资工作的指导意见》，把农业圈定为重点引资领域之一^{^[8]}。

第二，GDP主导下的区域生产严重失衡问题。改革开放初期，全国30个省市区中，有21个是粮食输出区（包括江苏、广东、浙江在内），而到90年代中，粮食可外销的只剩了9个省份。我国目前的区域粮食生产格局基本上是1992年邓小平南巡讲话以后逐渐确定的，尤其是在2001年粮食流通体制改革以后，全国被正式划分为13个粮食主产区、7个主销区，和11个基本平衡区。这个制度设计以"比较优势"为出发点，改变了原先各省在粮食生产上"以粮为纲"、"自给自足"的局面。目前，在国家确定的13个粮食主产省区中，其实只有5个省份能够稳定地输出粮食安全（黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽），5个省份只略有盈余（江苏、山东、江西、湖南、河北）；而辽宁、湖北、四川已经成为粮食短缺省份。很明显，近年来粮食主产区的萎缩已经严重威胁了国家粮食安全^{^[9]}。

在"比较优势"的格局下，"主销区"以发展工业化、城市化为主，不再承担粮食生产的具体任务。这相当于国家在为"主销区"提供粮食安全的"保护伞"；所谓的"放开销区"，即在农业资源，如耕地、播种结构等方面，全面放开，由市场去自动调节，迅速造成"主销区"的粮食产量和耕地数量急剧下滑。因为失去了政府原有的"用途不变"的保护，"长三角"、"珠三角"数千年形成的良田沃土，迅速被征用、占用。数以百万亩的耕地被彻底转变"用途"，成为厂房、道路、住宅，这种经济增长模式短期内迅速推高了地方GDP，但却使得"主销区"的粮食短缺趋势无法逆转。

而粮食主产区承担了保障国家粮食生产和安全的重任，没有以牺牲粮食和耕地为代价去大规模推进工业化和城镇化，却面临"产粮大县、经济弱县、财政穷县"的困境，其范围呈现不断萎缩态势。面对日益扩大的区域发展差距，这些主产区很难承担粮食安全的全部公共责任。在全国追求GDP的主导环境下，主产区也面临"发展"的压力，因此非常有动力仿效"主销区"的发展路径，以"圈地运动"实现经济的快速增长。在成都、长沙、武汉、郑州等地，正在迅速形成新的"经济圈"（即所谓的"成都济圈"，"长株潭经济圈"、"武汉经济圈"、"环郑州经济圈"），这些"经济圈"的演变趋势就是形成新的"珠三角"、"长三角"。这些"经济圈"一旦形成，每个"圈"可能就意味着数万亩乃至数十万亩耕地的消失。"主产区"的潜力在不断萎缩，同时"主销区"在迅速扩大，这意味着中国的粮食安全战略将可能走向失败^{^[10]}。

1998-2003年，粮食产量的连续下滑终于引起中央政府的警觉。由此导致了粮食直接补贴政策的出台。从2004到现在，全国粮食产量在中央政府越来越多的补贴的刺激下，逐渐增长，基本保障了国家的粮食供给安全。但是，补贴政策的暂时成功掩盖了在粮食生产制度上的危机。"主产区"、"主销区"这一全国性的制度设计错误一直没有得到根本的消除。发达的"主销区"继续"搭便车"，而欠发达的"主产区"则在中央政府的"强迫"下提供粮食安全这种公共品。所以比较优势下的制度性疾患依然存在，而且越来越危险，具体表现为：

一，"主销区"的粮食缺口继续放大，而且不可逆。我国7个主销区，目前的年粮食安全缺口在7500万吨以上。其中广东的缺口就几乎占了一半，达到3000万吨以上。未来的趋势是缺口还会缓慢放大。7个主销区随着人口、消费能力、浪费能力的增长，缺口甚至可能逼近1亿吨。基本可以消化掉13个主产区的全部粮食安全剩余，还不够。主销区却由原来的7个蔓延到全国的各个省城。这意味着，粮食安全的缺口地区还将持续增加。其中，成都尤其典型。整个成都平原，粮食安全缺口接近400万吨。

二，13个"主产区"的生产潜力和生产能力都面临新的危机，"主产区"越来越"强弩之末"。湖北、四川、辽宁已经没有粮食安全输出，这其实是对"主产区"政策的无声抗议。这种现象还会扩散到河北、安徽、江苏、江西、湖南。未来国家粮食安全输出，只能越来越依靠黑龙江、吉林、内蒙等少数几个省份。

三，13个"主产区"和11个"基本平衡区"，内部也在激烈分化。其中，在这些地区，以省城、地级市为重点的区域，正在形成新的势力强大的"主销区"。其粮食缺口随着城镇化的加快，而不断扩大。因此，"主产区"、"基本平衡区"的粮食生产会越来越被边缘化。总体粮食生产能力下降的趋势在现有的粮食生产与流通制度下，很难被克服。

上述的危险趋势，恰恰是"比较优势"下的粮食体制造成的。《粮食法（征求意见稿）》没有对症下药，相反，依然在各级政府责任、粮食区域制度上"萧规曹随"。虽然意见稿中提到"省长负责制"，但已经名存实亡。在意见稿中，除了强调中央政府的责任以外，没有对各个省、自治区、直辖市，尤其是"主销区"的生产责任，如产量、播种面积、转移支付等做出具体的规定，只有泛泛叙述。实际的后果就是，以"京津沪"为主的"主销区"的"省长"们不用负责，中央政府会利用中央财政和中央储备为其提供保障。所以这些地区在经济迅速发达的同时，耕地面积迅速下降。播种结构迅速调整。在粮食安全问题上"搭便车"成为其不二选择；而"主产区"的"省长"们，面临的发展压力要远远大于粮食生产的压力。粮食输出，将意味着承担更大的发展的机会成本，并不符合他们自身的利益。因此，这些"主产区"的"省长"不会对其他地区的粮食安全负责，只会是消极应付中央政府的生产责任。而基本平衡区，更是没有这种责任。

因此，中央政府需要重新考虑粮食安全政策的内容和意义。粮食政策，不仅是为了总量、储备上的"兜底"以保障各个地区的粮食供给安全。更重要的是全国粮食生产制度、贸易制度的安排，要顾及我国耕地日渐稀缺的背景、人口的压力和全球粮食安全的准危机态势，制止广东、浙江等所谓的"主销区"及中西部省份的候补"主销区"，在粮食安全上继续"搭便车"的动机和机制，并防止其扩散。

第三、广大生产者主体缺位问题。意见稿"说明"中不仅强调要确立市场机制在粮食资源配置中的基础性地位，而且提出"各类市场主体履行同等义务"。关于"各类市场主体"，问题首先是，谁是市场主体呢？在意见稿中，对生产者的扶持只提到了对"种粮专业户"的扶持，对普通生产者的扶持只字未提。

长期以来进行农业生产、担负着中国粮食安全的真正主体是普通生产者，他们至少应当被给予同等的重视。而且众所周知，普通生产者，即广大农民是市场经济下的弱势群体。尽管国家取消了农业税，并且在宏观上提供了大量的农业补贴，然而，各种生产成本的价格不断上涨，对于大多数农民来说，补贴的钱从一个口袋进去，而从另一个口袋出去（尽管少数种粮大户确实得到了较多的补贴和扶持）。粮食作为民生产品，国家不仅应该对粮食价格进行宏观调控，也应当以同样的力度调控农业生产成本的价格，否则普通农民仅靠农业收益获得生存日益困难。如果农民生计不保，种粮积极性严重受挫，粮食安全就无从谈起！

自中国加入世贸以来，像孟山都和"ABCD"四大粮商这样的国际产业寡头日益开拓中国市场。既然粮食安全是我们的目标，这些国际产业寡头在全球产业的垄断性对中国粮食安全造成的影响难道不应该被深刻的反思和全面的评估？《粮食法（征求意见稿）》难道把他们也视为"市场主体"，还指望他们对中国的粮食安全"履行同等义务"？

资本在生产、流通领域的霸权应该受到严格限制。普通生产者应该拥有公平地管理和掌控生产资料的权利。十八届三中全会提出，我国应坚持以"公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度"。落实到粮食生产上，凝聚大多数普通生产者的集体经济、综合性合作社尤其应该得到鼓励和倡导，使之成为农业生产的主体。

第四、农地安全和农地制度问题。关于"土地"的安排，意见稿通篇只在第七十八条中提到一句："擅自改变土地农业用途或者基本农田用途、污染粮食生产环境的，由农业、国土资源、环境保护、水利等部门依照有关法律、法规的规定予以处罚。"而对时下严重的土地"量"和"质"的问题没有给予应有的重视，对土地承包制度的偏失也缺乏足够的警醒。

就农业用地"量"的问题而言，城镇化导致我国耕地资源急剧流失。据国土资源部调查数据显示，在1996-2006的十年间，全国耕地减少总数约1.24亿亩，平均每年减少近1240万亩。这些流失的耕地中有超过半数分布在工业化和城镇化快速推进的珠三角和长三角地区，而这两个地区的耕地恰恰是我国农业生产条件最好的^{^[11]}。除此之外，随着土地沙漠化而来的耕地退化问题日益突出。自2000年以来，每年因沙漠化毁坏的耕地约为200万亩^{^[12]}，但如此严峻的土地沙漠化问题在意见稿中却只字未提。截止2010年，我国耕地总数已不足18.26亿亩，接近18亿亩红线^{^[13]}。如果耕地数量不保，国家粮食安全问题就如同无源之水无本之木。

而影响农业用地质量的有两大因素。第一，在现有的城镇化发展路径之下，"占多少，垦多少"原则^{^[14]}导致了农地质量下降。尽管2005年《土地管理法》中规定，"按照'占多少，垦多少'的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地"，但实际上，补回来的耕地质量远不及所占去耕地的质量。失去的土地往往是最适宜粮食生产的良田，但补回来的却通常是贫瘠的山地、荒地和滩涂^{^[15]}，从长远来看，这也将增加农业用地"量"的压力。第二，农地污染化也直接导致耕地质量受损。据报道，全国受污染的耕地已占到耕地总面积的近20%^{^[16]}。九三学社在2013年全国政协十二届一次会议中的提案中指出，目前受重金属污染的耕地已占全国耕地面积的16%以上，其中大城市、工矿区周边情况尤其严重^{^[17]}。仅分田到户以来，我国耕地肥力就出现了明显下降，目前全国的土壤有机质平均已不到1%^{^[18]}。

在农地制度安排上，集体所有权的名存实亡也构成粮食生产的潜在威胁。十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）中提出，"赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，......鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转......"[19]这一提法进一步削弱了我国宪法规定的农村土地的集体所有权。我国《宪法》第十条规定，农村耕地、宅基地和林地为"集体"所有，它表明土地的发包方式、承包方式等应由"集体"根据本地资源禀赋来制定。而《决定》中所提的农民对农地承包经营权的"抵押"、"担保"权利，土地承包经营权的"公开市场"一说，已使得村集体这一土地所有权主体被完全架空。村集体作为"统分结合"的"统"的主体，对中国农业生产而言至关重要，因为具有基础性、公共性的水利建设和其它基础设施的管理不可能让个体的家庭承担进行，而需要村庄集体的"统一经营"。土地集体所有权的名存实亡，实际削弱的是我国粮食生产的基础性、公共性条件，从长期来看势必构成粮食生产的潜在威胁。

综上所述，我们不仅面临着耕地"数量"的日益减少，而且还有耕地"质量"的不断下降，而这两方面的问题都与现有的城镇化发展模式密切相关。农地安全应该是粮食安全的基础，如果意见稿对已经出现的农地不安全问题缺乏反省和反制措施，那么它们对国家粮食安全构成的威胁将日益凸显。在农地制度安排上，意见稿应当看到集体土地所有权被削弱对粮食生产潜在的负面影响, 重新重视集体在粮食生产中的基础性、公共性的作用，尊重宪法赋予集体的土地发包权，增强集体的主体性。

第五，资本垄断下的农资不安全问题。意见稿的"说明"中提到了"农资安全"，但没有界定何谓"农资安全"。在粮食安全的框架下，我们认为农资安全是保障粮食安全的组成部分。农资安全应包括两个方面：在农资的选择和使用方面，应当保证它对生态环境、农产品安全、可持续发展的负面影响在可控范围内；在农资生产和流通方面，应当保证我国农资自给自足，具有自主性。如果没有上述两个方面的农资安全，就不会有真正的粮食安全。

我国的农资使用已远远超过安全临界点，对土壤、水资源和生态环境构成了严重威胁，农业污染已成为中国第一大污染源。国务院发展研究中心国际技术经济研究所2006年发布的《我国农业污染的现状分析及应对建议》黄皮书指出："农业污染量已占到全国总污染量（指工业污染、生活污染及农业污染的总和）的l/3～l/2。"^{^[20]}研究显示，我国农用化肥单位面积施用量是国际公认安全上限（225千克/公顷）的1.93倍，然而，这些化肥的利用率仅40%左右，其余成为污染源^{^[21]}，投入农田的氮肥成为地下水体氮素污染的主要来源^{^[22]}。土壤已经严重依赖化肥，有了"毒瘾"，土壤自身的生产能力被降到历史的最低。

在农资生产和流通方面，资本垄断已经严重威胁了我国农资的自主性。

"国以农为本，农以种为先"，种业安全令人担忧。中国是世界上最大的种子需求国之一，也是世界第二大的种子市场^{^[23]}，我国商品化的种子用量占世界市场份额的20%^{^[24]}。有调研发现，目前跨国种业巨头正加快在中国布局。尽管国家设立了《外商投资产业指导目录》和《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定》等政策规定，明确要求中外合资的农作物种子企业，中方投资比例应大于50%，由中方控股，但是与农药状况类似，由于育种核心技术和品种权都没有进入合资企业，中方即便占有50%以上的股份，对品种也没有实际的控制权^{^[25]}。外资种子已经占据了玉米种子市场10%的份额^{^[26]}，而在我国粮仓黑龙江省，外资玉米种子，如"德美亚1号"和"先玉335"，已经占种植面积的15%^{^[27]}。虽然蔬菜不是主粮，然后蔬菜种子市场的情况足可以令人警醒，引以为戒：中国是全球最大的蔬菜生产及出口国家，平均每年蔬菜种植面积达2.8亿亩，种植面积和产量均占全世界一半以上，但2/3以上的蔬菜种子均来自外资企业^{^[28]}。在"中国蔬菜之乡"山东寿光，在甜椒、番茄等"非本土蔬菜"中外资种子占据了大约70%的市场份额^{^[29]}。

在农药问题上，中国农药协会2011年统计显示，在我国农作物主产区，进口农药的市场占有率已达到30%。世界农药企业的20强大都已在我国建立了公司或办事机构。其中来自欧美的6家跨国农药巨头不仅在全球农药市场的占有率高达80%-85%，而且也是中国农药市场上主要的外资供应商。在中外合资的农药企业中，核心技术部分不为合资企业掌控，中国企业仅仅是廉价的加工厂，并承担高昂的环保成本。这种状况不仅仅影响中国的农资市场，而且对中国整个农药产业链构成威胁^{^[30]}，使中国农药在技术上和价格上都失去自主性。2013年，在水稻虫害防治上，外资农药的市场销售份额已占到我国农药市场的三成，且在水稻和小麦这两大主粮的草害防治上，已呈现出被外资农药主导的局面^{^[31]}。有些水稻主产区，90%的除草剂市场都被孟山都的农达占领^{^[32]}。这些外资农药价格年年上调，导致农民用药成本越来越高^{^[33]}。

综上所述，在农资安全方面我们面临两方面的巨大挑战：一方面是农药、化肥的过度使用，在促进粮食增产的同时，却严重透支了土壤和生态环境，严重威胁着农业安全和农产品安全，这种高度依赖化肥、农药的发展模式显然不可持续。另一方面，在农资的生产和流通方面，外资垄断已严重威胁了我国农资生产、技术研发、流通和价格的自主性。上述问题也透射出我国农业技术推广体系的危机。在全面开放的市场体制下，利润导向下的农业技术推广已经失去了基础性和公共服务性。

第六，转基因问题。《粮食法（征求意见稿）》第十二条："国家保护粮食作物种质资源，扶持良种选育、生产、更新和推广使用。转基因粮食种子的科研、试验、生产、销售、进出口应当符合国家有关规定。任何单位和个人不得擅自在主要粮食品种上应用转基因技术。"

现实是我国粮食作物品种的"良种选育、生产、更新和推广使用"现状，与这一条的明确规定南辕北辙。"十二五"期间实施了转基因重大专项，中央财政为转基因品种的商业性开发，一次拨款240亿元人民币（还不包括地方配套资金和企业出资、不包括科普宣传经费），而对常规育种却只提供1.8亿^{^[34]}，这个做法不仅造成本末颠倒，还促发了极不正常的转基因品种开发狂潮和商业化和产业化强大推力。在立法层次上，对转基因粮食品种的种子的科研、试验、生产、销售，我们找不到任何实质性的法律性约束，也就是说，只要有钱，任何人任何机构都可以做，转基因技术试验呈现缺乏监管的状态。国家保护粮食物种资源的使命已无从谈起。

近几年来，随着转基因食品合法与非法地大规模进入人类食物链、散布在环境中，随着各地出现的生态异象和大众健康退化现象，社会上出现了关于转基因安全问题的激烈争论，直接涉及到（一）目前进口的转基因农产品是否安全，（二）转基因粮食作物是否应该在中国进行商业化种植。

转基因生物是否安全？2013年10月21日"欧洲支持社会与环境责任的科学家团体（ENSSER）"发布了公开声明，强烈抵制转基因种子开发商、一些科学家、评论员和媒体记者对转基因生物安全性的宣传。公开声明指出，这样的宣传具有强烈的误导性，因为并不存在一个关于转基因生物安全性的科学共识。甚至目前并没有充足的研究证据，可以证明长期食用转基因食品对人体无害，或者种植转基因作物对环境安全，反而有越来越多的根据表明，转基因作物和转基因食品是有很大风险的。多项国际协定--包括联合国食品法典委员会通过的《国际转基因食品与作物评估指南》和中国2004年签署的《卡塔赫纳生物安全议定书》--也都承认转基因食品和转基因作物存在风险。

这份公开声明还明确地提出警告：关于转基因生物安全性的研究和判断，显著地受到了资助来源、学科背景和项目设定的影响^{^[35]}。在中国，跨国集团已经通过与企业合作、与机构合作、以及资助人员等策略，"加速跨国公司本土化的发展，顺利建立进入政治、经济、科研决策领域的链条"^{^[36]}，这个基本背景条件，对于中国有关方面判断转基因为"安全"、要推进产业化，发挥了举足轻重的影响，但无疑这是一个严重的误导。

所谓转基因作物的"优势"，一是增产，二是抗虫或减少杀虫剂、除草剂的使用。然而，转基因农业技术应用17年的实践证明，这两个优势都不存在，近年来越来越多的研究和报告表明：转基因技术是一个失败的技术，不能实现其增加食物供给养活全球人口的承诺。

就转基因的增产能力而言，有研究比较了北美和西欧过去50年的大豆、小麦和油菜三个作物的生产，北美和西欧在纬度和气候上相似，同时社会科技发展也有相当的可比性。从1996年开始，北美的上述三种作物开始大规模种植转基因品种，而西欧则坚持使用常规品种和其它综合农田管理措施。研究发现，北美的转基因品种没有增产优势，过去20年尽管产量有所增加，但增幅小于西欧。以玉米为例，1961-85年西欧玉米平均亩产324.54公斤，比北美亩产低38公斤。1986-2010年西欧玉米亩产552.66公斤，不仅追上了北美，而且比北美高出了0.39公斤^{^[37]}。在我国，根据黄季焜等人2005年基于几十户农户的实验对比数据，与常规水稻相比，转基因水稻增产为6-9%，根据一般良种推广经验，大面积推广时增产能力还可能有所下降。然而，从1998年到2003年，云南、四川、湖南、江西、贵州等省33个市202个县推广了云南农业大学朱有勇教授的团队把传统地方品种和现代杂交稻品种多样性混栽的技术，据四川、云南的统计，农药使用减少80%以上，杂交稻增产6.74-9.39%，传统水稻增产61.6-117.4%^{^[38]}。由此可见，转基因没有独特的、不可替代的增产优势。

在转基因作物抗虫方面，据南非的非洲生物安全中心（The African Center for Biosafety）的调研发现，在南非引入商业种植15年后，孟山都的BT玉米MON810遭遇惨败，大量的昆虫显示出抗药性，并且由于虫害，有些农场减产10%-50%。南非早在1997年就开始种植转基因作物，然而大规模的昆虫抗药性也最早出现在南非^{^[39]}。阿根廷是另一个最早转向转基因农业的国家之一，大量种植转基因大豆，结果同样是昆虫都产生了抗药性。同时，长期观察还发现，与常规作物相比较，种植转基因作物并没有减少使用杀虫剂和除草剂。回到上述西欧和北美的三个作物种植比较，在杀虫剂使用上，虽然北美和西欧在过去20年都有减少，但西欧减少幅度远大于北美（以1995年为基准线，2007年美国杀虫剂使用量减少到85%，法国则减少到24%）；北美除草剂使用增加，而西欧减少（仍以1995年为基准，2007年美国除草剂使用增加到108%，法国则减少到94%）^{^[40]}。所以，长远看来，转基因作物并不具备其支持者宣称的抗虫优势。

相反，有证据表明，转基因作物对环境安全、物种安全、人体健康和可持续发展有深刻的负面影响。在菲律宾，转基因玉米已经有10年商业化种植的历史。在种植转基因玉米地区，菲律宾的"农民和科学家联合支持农业发展"（MASIPAG）组织对农民的生活和生产进行了调研，其中农民讲述了他们生产中遇到的问题，包括新的害虫出现，土壤流失，玉米物种污染，以及人畜的健康问题。农民还发现，因为失去了传统的种子，也因为周围转基因玉米种植的影响，回到传统的或生态友好的玉米种植模式非常困难^{^[41]}。根据美联社报道，在阿根廷，种植转基因作物喷洒的农药及农药成分漂移，进入水、土壤、学校、家庭，给农民和周围居民带来了危害。在种植区的调查发现，那里80%的儿童血液里有农药成分。在圣特婓，癌症发病率是全国的2-4倍，在查坷，出生畸形是10年前的4倍^{^[42]}。

在种植转基因作物的国家，农民的生计越来越受到垄断性公司的挤压。印度自2002年起开始普及种植孟山都的转基因棉花，农民背负了比过去昂贵的生产成本，许多农民为支付生产成本举债，因此典押土地，将希望寄托在高产丰收。在收成不好的时候，他们受到债主的追逼，因此年年都有相当数量的农民失地、自杀。而转基因棉花的普及带来的是种子的垄断，因为转基因棉花所到之处，传统的棉种很快从农资店消失，使得农民别无选择。老一辈农民说以前农村没有这样的自杀现象。到2011年，印度自杀的农民已达25万，平均每30分钟便有一位农民自杀^{^[43]}。非洲生物安全中心指出，南非玉米种植的近90%都是转基因品种，作为主粮的玉米供销由几家大公司掌控，像孟山都这样的生物技术公司是最大的受益者^{^[44]}。

前车已覆，后车为鉴。既然转基因生物的安全性没有科学共识，既然上述各国的实用案例已经显示，转基因作物在增产、抗虫方面没有任何优势，反而会给农民生计、人民健康、物种安全和环境安全带来威胁，因此，《粮食法》修订，应当采取的原则是，以人为本，人民的健康、生态的可持续性高于一切！具体的措施是：

一、严禁转基因粮食商业种植，同时禁止转基因粮食品种商业性开发项目。

二、必须在中短期内有计划地削减转基因农产品的进口，经过一段时间要全面停止转基因农产品的进口。

三、在转型期内，对含有转基因成分的粮食和食品加强监管和标示，建立公正、独立、透明的监管、调查系统。进入市场的转基因食品必须经过"食用安全性"试验，受委托的试验主体必须具有独立性，不能受国内外的商业利益和其他势力的影响。

四、在国内违规扩散转基因的任何单位和个人都属于违法，必须追责到底。

作为中国的农作物品种的种子系统，不可以让没有安全性共识的所谓转基因的育种技术做主导技术。政府应当是保护本土粮食物种资源的卫士。因此我们建议第十二条改为："国家保护粮食作物种质资源，扶持良种选育、生产、更新和推广使用。由于对转基因农业技术的安全性不存在科学共识、难以在有限时期内达到共识，因此在本法有效期内禁止任何粮食和农作物种子进行转基因的商业开发性项目，暂停一切开放性试验。任何单位和个人均不得违反。"

综上所述，我们认为《粮食法（征求意见稿）》需要首先明确粮食的定位，把粮食生产和消费体系界定为具有多功能性和多重价值的公共体系，这一体系应当维护人民主体、可持续发展和生态文明。为了国家粮食安全、人民健康和可持续发展的目标，《粮食法（征求意见稿）》应该反思市场配置粮食资源所造成的上述问题，应重新选择与这些目标相适应的手段。近年来的气候变化对粮食生产的影响已经不容忽视，有研究表明，气候变化对食物供应存在负面影响^{^[45]}，然而《粮食法（征求意见稿）》对这一变数只字未提。环境和气候变化对农业生产的挑战，正需要我们通过生物多样性来应对，《粮食法》对此应有前瞻性的考量。

此致

敬礼！

^{^[1]} 臧云鹏，"人民财评：我国三大主粮进口猛增原因在哪里？"人民网-财经频道，2013年6月17日，http://finance.people.com.cn/n/2013/0617/c1004-21862975.html。

^{^[2]} 严海蓉、陈义媛，"从大豆危机看食物主权"，《南风窗》，2013年9月9日，http://www.nfcmag.com/article/4256.html

^{^[3]} 京华网：《委员建议"反对浪费"入<粮食法>》，2013年3月12日 http://epaper.jinghua.cn/html/2013-03/12/content_1973947.htm

^{^[4]} 中国广播网：《我国粮食自给率降至90%以下粮食安全没受威胁》，2013年7月1日引自：http://news.xinhuanet.com/food/2013-07/01/c_124937364.htm

^{^[5]} 王绍光等：大豆的故事--资本如何危及人类安全，《开放时代》，2013年第3期

^{^[6]} 李艳杰，"菜油原料进口价格低于国内定价权或易手外资"，《中国经营报》，2013年5月25日，http://finance.sina.com.cn/chanjing/c ... 130525/001015581387.shtml

^{^[7]} "产粮区农户"零存粮" 粮食安全隐忧初现"，《经济参考报》，2012年9月21日，http://news.xinhuanet.com/politics/2012-09/21/c_123742971_2.htm

^{^[8]} 北京晨报：《商务部鼓励外资投资农业和新能源》，2013年3月21日引自：http://finance.chinanews.com/cj/2013/03-21/4662579.shtml

[9] 魏后凯王业强：《中央支持粮食主产区发展的理论基础与政策导向》，《经济学动态》，2012年第11期

[10]胡靖：《粮食安全恐陷入"公共品陷阱"》，《中国改革论坛》，2011 http://www.chinareform.org.cn/economy ... 1107/t20110707_115367.htm

^{^[11]} 中国经济周刊：《缺粮的中国:过半省份难以自给上海最缺粮》，2013年7月2日，引自：http://finance.people.com.cn/n/2013/0702/c66323-22046895.html

^{^[12]} 济南日报：《我国十年来土地沙漠化急剧恶化年毁耕地200万亩》，2013年4月9日引自：http://env.people.com.cn/n/2013/0409/c74877-21071408.html

^{^[13]} 见中国经济周刊

^{^[14]} 全国人大法规库：《中华人民共和国土地管理法》，2005年http://www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989_2.htm

^{^[15]} 同上

^{^[16]} 见上，中国经济周刊

^{^[17]} 新快报：《九三学社：中国耕地重金属污染面积超16%》，2013年3月3日http://epaper.xkb.com.cn/view.php?id=847428

^{^[18]} 见上，"法制日报"

[19] 新华社授权发布：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月15日 http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm

^{^[20]} 绿色和平：《氮肥的真实成本》，2010年m.greenpeace.org/china/Global/china/_planet-2/report/.../cf-n-rpt.pdf‎

^{^[21]} 法制日报：《中国60年化肥施用量增百倍有毒物质危及食品安全》，2011年5月27日引自：http://www.chinanews.com/gn/2011/05-27/3070685.shtml

^{^[22]} 经济参考报：《外资种业巨头加速布局中国》，2011年6月14日引自： http://www.jjckb.cn/2011-06/14/content_315069.htm

^{^[23]} 新华网：《中国成为全球第二大种子市场》，2012年10月25日http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-10/25/c_113488679.htm

^{^[24]} 农博网：《2012年我国种子行业发展现状分析》，2012年10月11日http://zhongye.aweb.com.cn/20121011/563453.html

^{^[25]} 见上，"经济参考报"

^{^[26]} 人民日报：《专家：洋品种已占据中国玉米种子10%市场份额》，2012年 12月23日引自：http://news.163.com/12/1223/02/8JCJTG1400014AED.html

^{^[27]} 人民日报：《黑龙江洋玉米种子种植占15% 外资种企步步紧逼》，2012年12月23日引自：http://finance.qq.com/a/20121223/000472.htm

^{^[28]} 和讯网：《我国蔬菜种业为何受制于"洋种子"》，2012年5月31日 http://stock.hexun.com/2012-05-31/141984243.html

^{^[29]} 《半月谈》内部版：《洋种子"攻城略地"民族种业堪忧》，2012年第7期引自：http://finance.people.com.cn/n/2012/0716/c70846-18526672.html

^{^[30]} 商报网：《外资农药企业加速在华攻城掠地》，2011年第7270期 http://epaper.shangbao.net.cn/news-55672.html

^{^[31]} 南方农村报：《农资渠道版图将迎"大地震"？》2013年8月16日 http://www.ampcn.com/news/content.asp?newsid=89143

^{^[32]} 王亚菲：《中国农药，需要雄起》，《营销界》，2013年第13期：48-50.

^{^[33]} 中国农药第一网：《外资农药冲击国内市场国内企业陷入困境》，2012年7月11日http://new.nongyao001.com/show.php?itemid=18529;

见上，商报网；

见上，王亚菲.

^{^[34]} 科技日报报道，转引自农博网"非转基因增产的尴尬" http://news.aweb.com.cn/20111115/463645924.shtml

^{^[35]}European Network of Scientists: "Statement: No scientific consensus on GMO safety". 2013/10/21

http://www.ensser.org/increasing-publ ... -consensus-on-gmo-safety/

^{^[36]} 佟屏亚：转基因作物能增产是骗人的，新华网 2013年10月25日

^{^[37]}Jack A. Heinemann, Melanie Massaro, Dorien S. Coray, Sarah Zanon Agapito-Tenfen & Jiajun Dale Wen. 2013. "Sustainability and innovation in staple crop production in the US Midwest." International Journal of Agricultural Sustainability, DOI: 10.1080/14735903.2013.806408

^{^[38]} 朱有勇等.2004.利用抗病基因多样性持续控制水稻病害.中国农业科学，37(6):832-839.

^{^[39]} Africa Center for Biosafety: "GM Maize: Lessons for Africa, cartels gorge profits on SA's poor", 2013/11/5 http://www.acbio.org.za/index.php/med ... -poor-eye-african-markets

^{^[40]} Heinemann et al, 2013, ibid

^{^[41]} MASIPAG: "10 Years of failure, farmers deceived by GM corn," 2013, http://www.youtube.com/watch?v=hCuWs8K9-kI

^{^[42]} Associated Press Investigation: "Argentines blame birth defects, cancer, on agrochemicals for biotech crops", 2013/10/21 http://seattletimes.com/html/nationwo ... cals.html?syndication=rss

^{^[43]} Micha X. Peled, dir.: "Bitter seeds", 2011, http://www.youtube.com/watch?v=wHErBOROFu0

^{^[44]} The Africa Center for Biosafety: "GM Maize: Lessons for Africa, cartels gorge profits on SA's poor", 2013/11/5 http://www.acbio.org.za/index.php/med ... -poor-eye-african-markets

^{^[45]} Leaked IPCC report links climate change to global food scarcity http://www.theguardian.com/environmen ... ed-nations-global-warming

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关于《粮食法（征求意见稿）》的意见书