曲兵：苏格兰独立公投背后的博弈

学科: 政治
来源: (国际研究参考2013.1)
关键词: 曲兵, 苏格兰，苏格兰公投
摘要: 2011年以来，苏格兰独立运动势头高涨，英国政府不得不作出回应甚至让步。2012年10月15日，英国首相卡梅伦与苏格兰首席大臣签署了关于苏格兰举行独立公投的《爱丁堡协议》。该协议的签署意味着公投已获准正式启动，苏格兰将迎来半个世纪以来的第三次全民公投。

2011年以来，苏格兰独立运动势头高涨，英国政府不得不作出回应甚至让步。2012年10月15日，英国首相卡梅伦与苏格兰首席大臣萨尔蒙德(Alex Salmond)签署了关于苏格兰举行独立公投的《爱丁堡协议》。该协议的签署意味着公投已获准正式启动，苏格兰将迎来半个世纪以来的第三次全民公投。^{^[1]}英国国内关于苏格兰独立(以下简称"苏独")的可能性与可行性的辩论也愈发激烈，并引发国际社会的持续关注。

一、"苏独"运动势头高涨的背景

1707年苏格兰与英格兰的联合是以苏格兰取消议会为代价。此后200多年来，苏格兰民族主义者一直把恢复议会作为奋斗目标。苏格兰民族党成立之初并不主张完全的独立，而是希望苏格兰进行类似爱尔兰的"自治"(home rule)，要求建立权力下放的苏格兰议会。苏格兰人这种呼声虽然可以追溯到苏格兰与英格兰合并之日，但一直没有成为主流。直到以苏格兰民族党(Scottish National Party)为代表的苏格兰民族主义者在苏格兰议会取得优势地位，"苏独"公投才被提上日程。近年来"苏独"运动势头不断高涨，引起了国际社会的高度关注。

英国经济持续低迷是"苏独"升温的时代背景。2008年爆发的全球金融危机对英国经济打击非常大，英国经济总量至今还未恢复到危机前的水平。随着国力相对下降，英国国内凝聚力减弱，英格兰-苏格兰联合带来的红利消逝，苏格兰民族主义者想分家单干。保守党领袖卡梅伦2010年担任首相后，对苏格兰在政治上放权、在财政上补助的力度远不如工党政府，苏格兰从中央政府获得的利益相对减少。这种"减法"让主张独立的苏格兰政治精英很不满，他们认为继续留在联合王国内已无太多实际意义。^{^[2]}同时，他们认为苏格兰"船小好调头"，独立后可以执行更灵活的经济和财税政策。苏格兰民族党党魁萨尔蒙德指出，"独立将给予我们诸如公司所得税、酒类消费税等政策工具，我们可利用这些工具来促进经济复苏并改善人民生活"。^{^[3]}

"苏独"波澜再起与苏格兰民族党在苏格兰议会势力坐大直接相关。推动这次公投的苏格兰民族党，成立于1934年，虽在20世纪70年代掀起一些波澜，但一直未成气候，直到2007年以1席优势首次在苏格兰地方选举中击败工党而组阁。2010年1月25日，苏格兰地方政府公布《2010年(苏格兰)公投法案》，建议在2010年11月底前后举行独立公投。由于苏格兰民族党只是少数派政府，无力推动法案的通过。2011年5月的选举中，苏格兰民族党获压倒性胜利，控制议会绝对多数，拥有了将"独立"付诸实践的机会。党魁萨尔蒙德在获胜之后就表示，将在自己五年任期内完成苏格兰独立公投。而在苏格兰地方政治中，主张统一、曾长期主政的工党势力式微，无法对苏格兰民族党进行制衡。苏格兰传统上是英国工党的票仓，^{^[4]}工党高层有不少来自苏格兰，如前首相布莱尔和布朗、前财政大臣达林等，但他们都留在英国议会这个大舞台上发展，而在苏格兰工党缺乏可与萨尔蒙德抗衡的重量级人物。

苏格兰民族主义者提出为"苏独"辩护的新主张。应该说，自合并以来，苏格兰较好地保留了自己的司法体系和独特的文化传统。苏格兰议会于1999年恢复，并在一系列公共政策上拥有自主权，苏格兰的民族认同不需要通过"独立"来确认。而苏格兰民族党主张独立，并非基于苏格兰古老的传统或少数民族权益，而是声称苏格兰人的政治和社会价值(如免费的高等教育、慷慨的养老金等社会民主政策)有别于英国其他地区。该党清楚，把苏格兰与英国其他部分区分开来的最大希望是将"价值观"，而非"民族特性"，作为定义该地区的法则。^{^[5]}

另外，此轮"苏独"运动引起了国际的高度关注。存在分离主义问题的西班牙与加拿大惊异于英国政府走出允许公投这一步棋，而加泰罗尼亚与魁北克的分离主义者颇感振奋。^{^[6]}甚至爱尔兰的决策者也担心"苏独"会激发新芬党建设"爱尔兰人的国家"的努力，再次打破北爱地区微弱的权力共享平衡。^{^[7]}

二、苏格兰民族党步步紧逼

2011年赢得苏格兰议会多数席位后，苏格兰民族党开始落实竞选纲领，目标直指独立公投。萨尔蒙德以高超的政治手腕，先声夺人，多头推进，逼中央政府表态。

一是挟民意自重，试图突破宪法上的限制。按照《1998年苏格兰法案》，苏格兰议会没有宪法意义上宣布独立的权力。该权力属于英国议会授权的联合王国政府，而不是苏格兰议会授权的苏格兰政府。但萨尔蒙德搬出"民族自决"原则，反复强调苏格兰人民有权决定自己的未来，该党则拥有选民的授权(mandate)。他的策略是，想办法扩大民意支持率，用选民授权来突破宪法上的限制。他说，公投中支持独立的投票将会"形成巨大的道德和政治压力--未来的(威斯敏斯特)政府将无法忽视"。^{^[8]}

二是抛出"收回北海油田后的苏格兰会比现在更富有"的主张。为了说服苏格兰民众支持独立，苏格兰民族党的主要招数是拿北海油田的收益说事。20世纪60年代末，北海油田的开发激起了苏格兰人自治的愿望。当时的苏格兰民族党充分利用这一愿景，发起一场"这是苏格兰的石油"的运动，在英国议会中赢得数个席位。2012年初，英国油气行业协会(Oil & Gas UK)公布的统计数据显示，迄今为止，以北海为主的英国大陆架油气产区累计产量已突破400亿桶油当量，共计吸引投资4680亿英镑，1980年至今已为英国政府创收1660亿英镑，并预计未来30年，北海地区仍有140亿桶至240亿桶油当量的可采油气资源。如果以现有的渔业分界线来确定苏格兰"国界"，那么北海95％的油田和58％的气田将属于苏格兰。^{^[9]}萨尔蒙德称，伦敦的财力很大程度上依靠北海油气田，一旦获得独立财政权，充分利用北海油田收益的苏格兰会成为世界上最富有的国家之一。他的这一论调在苏格兰人中很有市场。

三是以周边的成功小国作为典范来拉抬民意支持。萨尔蒙德在2007年发表的《十年规划》中举例说，挪威1905年脱离瑞典-挪威联盟，现在人均GDP世界第二；爱尔兰1948年脱离英联邦，人均GDP世界第四；冰岛1944年摆脱了丹麦的统治，人均GDP世界第六，"这些小国家独立后都过上了好日子"。苏格兰要成为富裕国家，就必须拥有独立国家的地位。如今，深陷欧债危机的冰岛和爱尔兰都被从"模范生"的名单中拿掉，但萨尔蒙德继续以北欧国家的成功典范来呼吁苏格兰人支持独立："瑞典延长了父母双方享受产假的时间、大幅提高养老保障的标准，挪威每年的3000亿英镑的养老金支出都来源于石油收入，丹麦是世界上风电技术的领导者，它们之所以有今天的成就是因为它们都是独立的小国家。"^{^[10]}

四是争夺公投投票规则的制定。最初，萨尔蒙德希望在公投票中提出三个选项：完全独立、保持现状、留在联合王国但进一步下放权力。他指出，很多苏格兰人认为苏格兰需要得到更多的权力，全民公投应当反映这种观点，因此应给予人们第三个选项。萨尔蒙德显然想要把水搅浑：如果苏格兰人有了第三个选择，倾向留在联合王国的选票就会分散。不管投票结果如何，苏格兰都必然得到更多权力。^{^[11]}有分析指出，萨尔蒙德的战略就是让独立方案看起来与权力下放(devolution)近似。^{^[12]}而他选择在2014年进行公投也有多重考虑：第一，预计2014年卡梅伦政府在苏格兰的支持率会降至新低。第二，2014年是苏格兰国王罗伯特·布鲁斯战胜英国军队的班诺克本(Bannockburn)战役700周年，届时苏格兰的民族情绪会高涨，通过公投的概率变大。第三，2014年夏天，苏格兰格拉斯哥市将举办英联邦运动会，萨尔蒙德将作为东道主登台，这无疑给了苏格兰"冲出英伦，走向世界"的展示机会。

五是根据形势发展调整政策主张，降低独立的成本。萨尔蒙德曾主张苏格兰独立后采用欧元，欧债危机让他改变立场，表示独立后的苏格兰不会立即寻求加入欧元区，而是跟现在一样，继续使用英镑。此外，苏格兰仍将奉伊丽莎白二世及其继任者为苏格兰国家元首，继续保留国家医疗服务体系(NHS)和BBC。他还提出用"社会联盟"取代政治联盟，称苏格兰与联合王国其余部分的政治联盟消失后，"社会联盟"还会持续下去。萨尔蒙德劝说苏格兰民族党放弃不受欢迎的政策，如该党一直坚持的反北约、反核武立场，转而主张苏格兰应加入北约，以让选民相信独立的苏格兰不会被孤立。^{^[13]}

三、英国政府针锋相对

2011年，卡梅伦在内阁中设置"苏格兰委员会"，商讨应对苏格兰独立公投之策。在具体做法上，卡梅伦变被动为主动，授权苏格兰议会进行全民公投，但在关键议题上绝不让步，并尽力压缩苏格兰民族党的政策空间。

一是反独立不反公投。早在2011年5月，副首相克雷格和苏格兰保守党副领袖弗雷泽就建议通过英国全民公投修宪，阻止苏格兰等联合王国成员就独立问题进行公投。但卡梅伦意识到，直接拒绝举行公投可能被苏格兰民族党指责为"干涉"，反将更多的选民推向支持"苏独"的阵营。苏格兰民族党在夺得苏格兰政府执政大权后，拥有了就独立举行公投的民主权利，试图通过法律途径来挫败他们的努力没有意义。英国评论人士认为，英国政府的做法尽管有些冒险，但从心理学角度来说很精明--告诉人们绝对不能做某件事，肯定会勾起人们偏要做这件事的欲望。^{^[14]}另外，在与阿根廷就福克兰群岛(阿称马尔维纳斯群岛)主权问题交锋时，卡梅伦就以福岛人民有权决定自己未来为理由。因此在处理"苏独"问题上，卡梅伦也没有理由不"一视同仁"。卡梅伦在签署《爱丁堡协议》后对媒体说，既然苏格兰人民投票支持一个主张公投的政党，那么他就必须让公投实现。同时，他强调"合则强"。他说："我衷心相信，苏格兰留在英国更好；但同样重要的是，留住苏格兰英国也会更好；我们联合在一起会更好、更强、更安全、更繁荣。"

二是争取在公投中设置有利统一的条款。在举行公投的时间上卡梅伦作出让步，但在公投票的问题设置上他没有妥协，他要求只能是二选一，即赞同独立或反对独立，不能有其他选项。有评论认为，英国政府吸取了加拿大魁北克公投的教训。加拿大2000年通过《清晰法》(Clarity Act)，为魁北克未来的独立公投设置了各种条件，其中一点是：必须只有一个问题，且问题不能含混。^[14]此外，英国下院苏格兰事务委员会还指出，苏格兰政府提议的独立公投票上的问题"你是否同意苏格兰应该成为一个独立的国家？"有失偏颇。认为与其他备选的问题相比，投票人对这个问题给出肯定回答的可能性比较高。该委员会的负责人伊恩·戴维森(Ian Davidson)认为，必须由独立的选举委员会来决定问题的设置，"我们不能举办一场让分离主义者既当运动员又当裁判员的竞赛"。^{^[15]}

三是多方施压，围堵苏格兰民族党。一是利用货币联盟问题。苏格兰籍的英国财政部第一副大臣丹尼·亚历山大(Danny Alexander)，强调，选择保留英镑的苏格兰若以英国央行为中央银行，英国央行就必须监督苏格兰的财政管理。显然，苏格兰民族党无法接受此种安排。二是利用金融业发展问题。英国政府苏格兰事务大臣迈克尔·摩尔(Michael Moore)说，苏格兰皇家银行与苏格兰银行数年前惨遭金融风暴重创时，是英国政府出手援助才得以继续经营，这显示苏格兰留在联合王国较为安全。三是利用欧盟成员国资格问题。萨尔蒙德曾在接受媒体采访时说他咨询过法律顾问，独立后的苏格兰可以自动拥有欧盟成员国资格。事实上，他这是信口开河。2012年11月1日，英国政府发表声明，称独立后的苏格兰须以新候选国身份申请欧盟的承认。^{^[16]}12月初，迈克尔·摩尔访问布鲁塞尔，向多名欧盟委员会委员作肯定解释，为什么英国认为独立后的苏格兰应该重新申请加入欧盟。不久，欧委会主席巴罗佐也在接受BBC采访时对英国政府的立场予以支持。

四、前景展望

苏格兰地方政府和英国中央政府通过政治谈判的方式为"苏独"公投铺平道路，双方都作了妥协。伦敦方面的让步在于：卡梅伦不再坚持2013年公投，而是同意公投在2014年秋举行，同时同意把投票年龄降低，年满16周岁的苏格兰人都可参加公投；爱丁堡方面则在公投选项设置上作出让步：公投只设一个问题，即"苏格兰是否从大不列颠及北爱尔兰联合王国分离出去"。2012年10月达成的《爱丁堡协议》意味着公投将在英国议会的授权下由苏格兰来操作，这既满足了苏格兰民族党的诉求，也遵守了英国宪法，避免了违宪纷争的产生。

双方无疑都要在公投前不到两年的时间里，向选民阐释其政策主张，寻求更多的支持。苏格兰民族党要就苏格兰独立后的前景给予清晰的、基于理性分析的说明。多数苏格兰人需要搞清楚独立后的经济状况如何，将来如何纳税，失去伦敦方面的财政支持，仅靠油气田收入，苏格兰能否维持现在的福利待遇？^{^[17]}主流政党即保守党、工党和自由民主党需要解释为什么保持联合对苏格兰有利，同时还要安抚英格兰的民族主义情绪。在英格兰，人们普遍认为，苏格兰得到了英国其他地区的大量补贴^{^[18]}却"恩将仇报"，苏格兰人可以对英格兰事务"指手画脚"、英格兰人却对苏格兰事务没有发言权。^{^[19]}

英国政府与苏格兰民族党的博弈，也包含政治赌博的成分。萨尔蒙德是个机会主义者，推动公投无疑是一次政治豪赌。既然在公投票问题设置没有了第三选项，他也就没有了退路，只能朝着"独立"奋力一搏。卡梅伦认为一旦独立公投未通过，苏格兰人在短期内就不会再闹独立，苏格兰民族党也会遭受沉重打击。他希望尽快举行公投，表面理由是"避免前途的不确定性影响投资"，实际上是担心"苏独"问题冲击将于2015年举行的大选。在选举政治体制下，没有哪个西方政治家有魄力只谈民族大义而不谈选票得失，毕竟保证执政地位才是第一要务。

目前看，铁杆"苏独"的人数不超过30%，"统派"占上风，主导权在伦敦。但有三个因素可能影响甚至改变公投结果：一是苏格兰民族党党魁萨尔蒙德是否还会耍出新的花招，毕竟他还有一年多的准备时间。二是英国经济的发展形势，一个繁荣的英国才能挽回苏格兰的人心。老百姓更关心医疗、福利、教育、交通、住房和税收等和日常生活息息相关的东西，经济议题将影响苏格兰人的投票立场。^{^[20]}三是有投票权的苏格兰青少年的立场，他们可能成为决定公投的胜负手，更会影响公投后的苏格兰政治博弈走向。^{^[21]}最终结果如何，很大程度上取决于双方的继续博弈和政治家们的勇气与智慧。

注释：

[1]第一次公投于1979年3月举行，因票数未达到登记选民总人数的40％这一门槛而无果；第二次公投于1997年9月举行，74％的投票赞成设立苏格兰议会。这两次公投都以向苏格兰下放权力、特别是设立苏格兰议会为直接目标。

[2]魏香镜、卢丽丽："苏格兰闹'分家'难如愿"，《南方日报》，2012年10月18日

[3]Alex Salmond, "An Independent Scotland Will Be A Beacon of Fairness", The Guardian, January 23, 2012.

[4]如果苏格兰独立，英国议会的工党议员将减少41人，而保守党议员只减少1人。

[5]Charles King, "The Scottish Play", Foreign Affairs, Vol. 91, No. 5, Sep./Oct. 2012, pp. 113-124.

[6]"Scottish Independence: The Other One Nation Debate", The Guardian, Oct. 15, 2012.

[7]Tony Barber, "Europe: Stretched at the Seams", Financial Times, Nov. 8, 2012.

[8]Lucy Came, "Scottish Independence Hopes Soar in Battle of Britain", Sunday Herald Sun, Jan. 15, 2012.

[9]于欢："苏格兰独立公投引发北海油气暗战"，《中国能源报》，2012年2月6日。

[10]徐方清："苏格兰独立的政治轮盘赌"，《中国新闻周刊》，2012年11月6日。

[11]"Scotland' s Referendum: Clarity, Please", The Economist, Jan. 14, 2012.

[12]John Lloyd, "We'll Tak' the High Road", The Worm Today, Dee. 2012 & Jan. 2013.

[13]Gideon Rachman, "Spain, Britain and the Forbidden Fruits of Independence", Financial Times, Oct. 15, 2012.

(14)Michael Ignatieff, "Canada's Cautionary Tale for Scottish Nationalists", Financial Times, Jan. 17, 2012.

[15]Ned Simons, "Scottish Independence Referendum Question 'Biased', MPs Say", The Huffington Post UK, May 8, 2012.

[16]Tony Barber, "Europe: Stretched at the Seams", Financial Times, Nov. 8, 2012.

[17]2012年11月，英国财政研究所(IFS)的研究报告声称，如果苏格兰独立，从短期来看，它的经济前景跟整个英国的经济状况将会大同小异，但从长远来看，如果北海石油和天然气生产不如人意的话，一个独立的苏格兰经济将比英国其他地区面临更大的困境。

[18]据英国财政部数据，2010年，苏格兰人均得到的政府补贴是10212镑，而英格兰仅为8588镑，英格兰人对此强烈不满。

[19]即所谓"西洛锡安问题"(West Lothian Question)。比如，2004年，英国议会表决《高等教育法案》时，苏格兰选区议员(Scottish MP)大多支持此案，与工党政府联手让此法案通过，并在英格兰实施。但苏格兰议会却随后否决了此法在苏格兰的效力，因此苏格兰大学生不需要缴纳学费。参见"王国的西洛锡安新衣"，《纵横周刊》，2007年10月29日，http://www.my1510.cn/article.php?id=2289(上网时间：2012年12月28日)

[20]2011年底的民调显示，如果独立能让苏格兰人人均增加500英镑的收益（等于一台第三代iPAD的价格），65%的人会支持独立；如果人均损失500 英镑，则支持独立的人会降到21%。SeeDouglas Fraser, "Scottish independence: Braveheart or iPad", BBC,Oct.15, 2012.

[21]陶短房："苏格兰'独立公投'幕后玄机", 《凤凰周刊》，2012年第31期（11月1日）。

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