孙力舟：历史视野中的南中国海争端

学科: 政治
来源: (经略第十六期)
关键词: 孙力舟，海洋疆界，南中国海
摘要: 2012年4月起，南中国海迭起波澜。在美国战略重心东移，屡屡给东南亚国家撑腰的背景下，今后类似事件很可能继续发生。

2012年4月起，南中国海迭起波澜，中国海监船与菲律宾军舰之间在中国中沙群岛黄岩岛附近海域的对峙持续了一个多月。6月初，又发生了两起外国炮艇在中国的传统疆域线内追袭、扣押我国渔船的事件，都被中国的渔政执法船化解。然而，在美国战略重心东移，屡屡给东南亚国家撑腰的背景下，今后类似事件很可能继续发生。

美国战略重心东移激化南海冲突

2002年11月4日，中国与东盟各国在柬埔寨首都金边签署了《南海各方行为宣言》，规定"各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动，包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取居住的行动，并以建设性的方式处理它们的分歧"。此后，南海局势一度有所缓和。

但从2009年奥巴马就任美国总统后，美国逐步从伊拉克抽身，战略重心东移，南海局势更加复杂化。2009年春，有几件事引起中外媒体的高度关注：先是2月中旬菲律宾通过《领海基线议案》，把中国南沙群岛中的黄岩岛等岛屿和礁石划在本国领海基线之内；马来西亚总理也在3月初登上南沙弹丸礁宣示主权。接着，与菲律宾签订有共同防御条约的美国，加强在南中国海的活动，3月8日发生了美国海军监测船美国海军监测船"无暇"号与中国舰船之间的海上对峙事件，这次事件和2001年4月1日的中美撞机事件有不少相似之处，世界上敢于这样对付美国飞机舰船的，恐怕没有几个国家。最后，3月中旬，中国最大的渔政船抵达西沙永兴岛，开始执行对西沙、南沙、中沙群岛的渔业执法任务。此后，2009年7月，希拉里在曼谷高调宣布，美国将"重返"亚洲，亚洲事务将在美国议事日程中处于更加突出的位置。

2012年春夏的南海局势，可以看做2009年春以来事态的发展，恰好涵盖了南中国海问题的三个方面：南中国海上的岛屿和礁石究竟属于哪个国家？外国的武装力量可以在南中国海做什么，不能做什么？外国的民间力量可以在南中国海做什么，不能做什么？

有一种说法认为，南中国海问题是随着20世纪70年代当地发现大量油气资源，开始被称为"第二个波斯湾"之后，才浮出水面的。其实，这一问题在殖民列强扩张，按照欧洲模式重塑东亚的国际关系秩序的时候，就已经出现。近年来南中国海问题引起越来越多的关注，除了对油气资源的争夺外，还有更复杂的原因。探究这些原因，就要把目光放得长远些，从南中国海争端还不存在的古代谈起。

古代南海诸岛由中国管辖、各国共同开发的历史经验

古代，在相当长的历史时期内，南中国海处于事实上的由中国管辖，周边各国的渔民共同开发利用的状态。那时，主权、边界等的观念还不明确，南中国海周边的政权大都是中国历代皇朝的藩属，有些地区甚至没有形成比较完备的国家政权。陆上的疆界往往都不太明确，古代各国君主们更看不出有什么必要在海上划定明确的界限。当然，根据赵汝适的《诸蕃志》的记载，早在唐朝贞元年间（公元785-805年），中国已经将南海诸岛收入版图，清朝前期更是将其绘入各种版本的全国地图和广东省地图。中国历代水师都在南海诸岛巡防，周边各个政权从未提出异议，按照今天的国际法术语，这相当于对中国拥有主权的"默示承认"。同时，各国渔民都在这个区域捕鱼、采珍珠，彼此和睦相处。当时限于各国的人口密度、航运技术和捕鱼技术水平，即使各国都敞开捕鱼，也不会对渔业资源造成破坏。加上"怀柔远人"思想的作用，中国巡防水师只是缉拿海盗，从未有驱赶别国渔民之事。因此，古代中国和东南亚各国对于南海诸岛的主权和资源的开发权，都不存在争议，也就谈不上"搁置争议"，这种状态，可以说类似于一种朴素的"主权属我，共同开发"。

然而，南海诸岛在地理位置上的特殊性，古代的技术水平和政权统治能力，以及缺乏安全威胁的状态，使得古代中国对南海诸岛的主权行使缺乏一些主权行使中常见的要素，如一定规模的定居人口、驻军、征税等等。

造成这种状态的最重要原因，是南海诸岛的战略意义在古代并不显著。虽然中华大家庭内部的割据政权之间曾经发生过激烈的海战，也曾有过纵横驰骋数千里的孙恩-卢循海上起义军，郑和下西洋的宝船更曾7次从南中国海这里驶过，但是中国古代从总体上看长期处于有海无防的局面，这是因为在秦统一中国后的一千多年里，没有一个敌手具备从海上袭击中国的能力，因此中国完全没有必要在这些相对远离大陆、补给困难的岛屿驻军，对来自海上的侵略者进行预警或拦击。即使在倭寇肆虐的时期，沿海广建卫所炮台，南海诸岛因为不是倭寇来犯的方向，也没有进行防务建设。

因此，古代南海诸岛由中国管辖，沿岸各国共同开发的状态，既有质朴和谐的一面，又有主权行使过于简陋的一面。这种状态，既抵挡不了近代列强的侵犯，又成为今天一些国家称这些岛屿历史上为"无主荒岛"的借口。

守岛、护渔、反侦察--国际法引入后中国近代的前沿海防

以近代欧洲兴起的主权观念为基础的国际秩序，一个最显而易见的内容，就是要把世界上的每一片土地都涂上颜色，而且只涂上一种颜色，像当时科学界流行的那句"自然界害怕真空"那样，把归属不明确的土地分给每个"文明国家"。这种简单划一的边界观念，未必比充分考虑复杂性和多样性的古代东亚秩序更高级，也未必更有利于消弭冲突；但根据强权就是真理的近代国际政治逻辑，以炮舰为后盾的"武器的批判"总是比此时仅剩下礼仪支撑的"批判的武器"更加有效。最终，不管是晚清的"师夷长技以制夷"、"中体西用"，还是日本明治时代的"和魂洋材"，东亚每个古老的国家都在按照西方的方式重新确定疆界和对外关系原则。一些从威斯特伐里亚体系看来非常奇怪的政治实体（比如同时向中国和日本萨摩藩称臣，又能独立和美英法签订条约的琉球王国）走向灭亡，或者经历浴火重生的阵痛之后，变型为现代意义上的主权国家。

近代的中国，就是后者的代表。中国人在与欧美列强的交往中，尤其是在对国际法的学习中，开始将对岛屿归属的公开宣告、专有的管辖权和排他性的资源开发权等理念，运用于海疆的治理中。我们最近看到的中国政府对菲律宾所做的岛屿归属的交涉，对美国军事侦察的抵制和对渔业的管理，即"守岛、护渔、反侦查"，已经在晚清时代全面展开。19世纪末，清朝水师已经形成了对南海诸岛比较完善的防区划分和巡逻制度。1883年，德国对南沙群岛、西沙群岛等岛屿进行测量，引起了清政府的注意，广东地方政府向德国提出抗议，德国中止测量。1902年，清政府在西沙立碑。同年，中国官员出示历史地图等资料，对日交涉，收回了被日本占据的东沙岛，禁止日本私自采掘磷矿；据理力争，挫败了英国在东沙建立灯塔的企图。1909年，清朝水师两次巡查西沙群岛，处处勒石、鸣炮、升旗，宣示主权。

同时，中国在南海诸岛行使主权，也得到了国际上的明确承认。例如，1883年，荷兰驻中国大使照会清朝总理衙门称："东沙岛为中国广东所辖海面"。

对南中国海地区资源的国际争夺，在晚清就开始了。鸟粪积累而成的磷矿，成为日本英国染指的目标，而更重要的则是渔业资源。清末，各国渔船在南海诸岛附近海域采用近代技术从事捕鱼活动,直接威胁我国渔民生计。清政府认识到这与当时的国际法规定不符,"各国人民有专权捕鱼,在沿海本国辖内等处,他国之民不与焉"。"因鉴于渔业关系国防之重要"晚清有识之士,强烈要求予以阻禁,划定渔业管辖范围,保护海疆主权。1904年3月,翰林院修撰张季直(张骞)上书商部,提出划定捕鱼区建议,并区别近海和远洋,主张"以内外渔界,定新旧渔业行渔范围",保护中国近海"本国自主之权"。清政府采纳其主张,采取一定措施制止他国在我国海疆的侵渔行为。当时,清政府曾以巨款收购经常到我国沿海捕鱼的德国渔轮,以制止其侵渔行为。对美国渔轮要求购买船员食用大米一事,亦以离开我国南方的领海捕鱼为条件,才答应限量供应。1902-1903年,清政府参加当时在意大利米兰市举办的国际渔业展览会,根据张骞的建议,指示外务部、广东水师提督、南北洋海军统领萨镇冰,绘制标有经纬度的中英文对照的《江海渔界全图》,认为"非绘成全图,不足划清渔界,即不足表明领海......趁此会场,得据此表明渔界,即可以表明领海主权。"

然而，近代中国积贫积弱，使得中国已经相当先进的主权观念，缺乏相应的物质力量支撑；而随着军事技术的进步和列强殖民疆域的扩大，南海诸岛的战略意义日益显著，列强侵占这些岛屿的野心也日益膨胀。20世纪30年代，法国人称"西沙群岛地位之重要,实无法可以否认,一旦有警,如该地竟为他国所占,则对于越南之完整与防卫,将有绝大之威胁。群岛之情势,不啻为海南岛之延长,四面环海,不乏良港,敌人如在此间设立强固之海军根据地,将无法可以破之,潜艇一队,留驻于此,不特可以封锁越南最重要之会安海港,而东京海上之交通,将完全为之断绝"。以这种论调为借口，法国于1933年占领了南海的9个小岛。法国以安全需要为借口占领南海岛屿的行为，后来被菲律宾等国效仿。1939年，日本占领了东沙、西沙、南沙群岛。

东亚民族国家构建的阶段性特征与当代南中国海争端凸显

抗日战争胜利后，中国收复了南海诸岛，南中国海周边国家纷纷赢得民族独立。建设新兴民族国家，成为南中国海沿岸国的共同任务。由于东亚国家几乎在同时获得独立，其民族国家的建设具有比其他地区更强的互动性，一般经过这样几个阶段：1、反对侵略；2、国家统一；3各国之间彼此承认；4陆地边界的划定；海上边界划定；专属经济区等海上权益的划定。这几个阶段，往往既是民族国家建设的历史进程，又是各国领导人心目中各个任务的排序，排序越靠前，任务也就越紧迫。当中国国共两党还在为争夺东南沿海岛屿而战斗，越南还在和法美侵略者斗争并追求统一，印度尼西亚还不承认马来西亚，菲律宾还在和马来西亚争夺沙捞越、沙巴的时候，各国领导人都不会为争夺南中国海诸岛投入太多的精力和资源。

到20世纪70年代，越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚等国，基本实现了民族国家建设的前四个目标，此时中国内战基本停止，海军也有了初步发展，具备了一定的使用武力捍卫南海主权的能力，南中国海的争夺因而日益升温。欧洲各国在陆上边界基本确定的时候，也曾经有过划分岛屿和专属经济区争议的高发期，例如德国、丹麦、挪威、英国对北海大陆架的划界。然而，和曾经出现的一些海上边界争端不同，南中国海问题久拖不决，这除了和20世纪70年代，各国在开始关注海上边界的民族国家发展阶段时，南中国海正好发现了储量巨大的油气资源有关，以及现代传媒的发展促进了各国民族情绪的高涨之外，还有国际体系结构方面的原因。

国际体系结构因素对南中国海争端解决的阻碍

国际体系，既各国权力的对比关系，对于南中国海问题的影响主要有四点：中国崛起引起东南亚国家的疑惧；东南亚一体化发展增强了争端当事国相对于中国的谈判实力；第三世界国家在联合国大会的数量优势推动了《国际海洋法公约》的通过；单极格局和美日同盟的存在有利于东南亚争端当事国对抗中国。

近30年来中国的国力迅猛增长，也逐步解决了除中印边界问题之外的所有陆地边界纠纷，中国公众把领土纠纷的关注焦点越来越集中到东海大陆架、钓鱼岛、南沙群岛这样的海洋国土上来。既然中国在近代最虚弱的时期，也曾经对南海诸岛有效行使主权，那么一个民族复兴的新中国放弃南海国土，是不可想象的。另一方面，和中国争夺这些岛屿的东南亚国家，都是小国，都对中国的强大抱有一定的恐惧，又都是东盟的成员国，在南海问题上在一定程度上形成了攻守同盟，不愿轻易让步，给南海问题的解决增加了难度。

1982年联合国通过的《国际海洋法公约》（1994年生效），使南中国海沿岸国家的专属经济区大规模重叠，岛屿周围也可以划出200海里的专属经济区，对小岛的争夺成为对一大片海域中资源的争夺，这又给南中国海问题的解决带来新的障碍。这个公约本身，就是一种特殊的国际权力结构的产物。联合国大会中，发展中国家占多数，由于它们海军和远洋资源开发能力弱，因此希望尽可能的缩小公海面积，多一些"自留地"，把海洋强国挡在本国近海之外；而拥有海岸线的发展中国家，特别是非洲、拉美和大洋洲国家，一般直接面对大洋，相互专属经济区和大陆架重合的情况比较少，因此，公约规定了200海里专属经济区，和200海里或200海里以上的大陆架。这种规定，对于有着7个沿岸国的内海--南中国海来说，本来就不太适用；但一些东南亚国家既以此作为依据，夺取南海权益，这样做甚至能得到一些发展中国家的同情。

在两极格局下，由于美苏在西太平洋地区的存在彼此构成牵制，中国能够两次在南中国海地区对外使用武力，第一次是1974年对南越，第二次是1988年对统一后的越南。苏联解体后，美国成为唯一的超级大国，中国成为美国主要的防范对象，正在被中国赶超的日本也更加靠拢美国参与对华遏制。美国与菲律宾、新加坡等东南亚国家也有防务安排，还继续向台湾当局提供武器，美国军舰飞机屡屡在南中国海从事侦察测量等有损中国利益的活动。自从2009年美国战略重心向东亚转移之后，投入更多的经济、军事和外交资源，防范中国崛起，使中国解决南中国海问题的更加困难。

南中国海问题成为中国和平崛起的试金石

目前，南沙群岛已经有40多个岛礁被越南、菲律宾和马来西亚等国控制。中国能否妥善解决南海问题，已经成为检验中国能否和平崛起的试金石。

历史上确实从未有过大国的和平崛起。在大国崛起的过程中，因为海洋领土争夺或海洋权益纠纷与邻国爆发战争的例子屡见不鲜。彼得大帝领导下的俄罗斯帝国，正是为了夺取波罗的海的出口，和当时欧洲陆军最精锐的瑞典王国，进行了长达22年的北方大战；新生的美国，也主要由于与英国在纽芬兰渔场的纠纷和英国强征海上航行的美国水手，和英国打了一场号称"第二次独立战争"的美英战争。但是，历史中未发生，不等于今天和将来也不会发生，中国正在创造着历史。

和平崛起，首先要和邻居搞好关系，特别是和跟自己抢地盘的邻居搞好关系。如果贸然动武，即使战争的规模可以控制，也很可能造成东盟国家长期反华的局面，让美日坐收渔人之利。如果一味隐忍，让国际舞台上极其罕见的小国在大国的家门口欺负大国的情况持续下去，也会影响中国的国际威望。如果在主权问题上让步，不仅要修改从1947年开始就在中国地图上标出的U型断续线，极大影响政府在国内的政治威信，还可能让日本、印度在对中国的边界谈判中立场更加强硬。这三种选择，都难以实现和平崛起。

主权换资源的一揽子解决方案

据笔者愚见，南海问题，还是要回到本文开头提到的三个方面：南海的岛屿和礁石属于谁？外国军队可以在南海做什么，不能做什么？外国民间力量可以在南海做什么，不能做什么？上述历史案例或许给我们这样的提示，中国可以吸取古代允许周边国家渔民在中国水师保护下打鱼的经验，在政治上坚持主权的同时，在经济上做出一些让步。

东南亚国家之间的先例也有参考价值：2009年3月16日，文莱与马来西亚签署了一份关于解决两国领海重叠纠纷问题的一揽子方案，文莱同意放弃索讨沙捞越(Sarawak)的林邦(Limbang)地区的领土所有权，以换取对婆罗洲近岸争议海域的石油储备的共同勘探和开发。由此看来，中国对南中国海沿岸国家也可以做出经济上的让步，以换取它们承认中国对南海诸岛（特别是南沙群岛）的主权。

中国可以允许南中国海沿岸国家在放弃对南海诸岛主权要求的基础上，继续开采各国既有的油气田。不仅如此，中国还可以和这些国家签订协议，以合作开发或价格补贴的方式，在一定的年限中，向这些国家提供南海其他区域油气开发的利益；继续保持这些国家在南海目前的渔业捕捞区域和捕捞量不变；这些国家目前占据岛礁的所修建的设施，由中国出资赎买；各国派驻岛礁的军警和官员等，如果愿意回国，由中国一次性发给安置费用，如果愿意加入中国国籍，则可以留住岛礁或到中国内地居住，给与优惠待遇。中国军队全面担负起南中国海地区的防务，给与南中国海沿岸国的军队调动、演习等活动，签订条约提供一定便利。在保证公海航行自由的同时，严格限制非南中国海沿岸国在南中国海地区的军事活动，特别禁止在中国的领海和专属经济区内进行有害中国安全的活动。

这个方案，核心是中国在维护主权的基础上获得政治和安全利益，东南亚沿岸国获得经济利益，保障美日等国的合法权益。

400多年前，戚继光在抗倭战场上"封侯非我愿，但愿海波平"的心声，激励了一代代保卫海疆的中国勇士。我相信，凭借中国人民的智慧、大度和勇气，一定能和邻国一起，找到解决南海问题的最佳方案。

（原发《兵器知识B-防务观察家》杂志，有增补）

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