萧武：警惕某些钉子户与媒体垄断正义--理解拆迁

学科: 法律
来源: (绿叶2011.1)
关键词: 萧武，拆迁，媒体，农村，城市化，钉子户，立法，国有土地上房屋征收与补偿条例
摘要: 拆迁是城市化和工业化的前提，又能让拆迁户拿到补偿，这本来于国于民于公于私都是好事。政府与拆迁户的最佳选择，就是在博弈的基础上达成共赢，但是，当前另一种趋势却愈演愈烈：某些媒体刻意贬低政府，抬高钉子户，夸大政府与拆迁户的对立，结果让政府与拆迁户双输，或者让钉子户漫天要价，损害了全社会的利益，而媒体却借机成为为民请命伸张正义的意见领袖。钉子户与媒体，能永远代表正义吗？

由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见，拆迁再度成为社会关注的焦点话题。而在这之前的一个半月，刚出现过闹得沸沸扬扬的“宜黄事件”。

这当然不是什么新现象。近十年来，拆迁纠纷就一直是公共领域的重要话题之一。几乎每次出现强制拆迁遭到抵制的钉子户事件，都会引起社会轰动。其实，稍微关注过这些事件的人都会发现，作为主要的信息提供渠道的媒体告诉社会公众的钉子户的故事都大同小异、千篇一律：政府征地，强制拆迁，老百姓拒绝，双方对抗。而每一次这种被重复的故事背后，都基于同一个逻辑，强势的政府蛮横无理，弱势的老百姓哀告无门，只好自焚、自杀，把自己的身体以至于生命作为与政府博弈的筹码。最后给社会公众造成的印象是，不仅是强制拆迁，所有的拆迁都成了政府欺压老百姓的暴行。

事实真的是这样吗？

一、拆迁本是多赢

拆迁是好事还是坏事？本来，这应该是一个不用讨论的问题，但因为现在的舆论里已经成了彻头彻尾的坏事，所以只好从这个问题开始。

拆迁涉及的主要是三方面的利益：政府、开发商和居民家庭。这里的居民家庭又可以分为城市家庭和农村家庭。所以，我们分别来看拆迁对各方的影响。

对政府而言，拆迁的好处是显而易见的。通过拆迁和土地开发建设，政府可以得到一大笔收入。自从1994年分税制改革以后，各级地方政府的财政收入状况就一直处于很脆弱、很危险的状态，尤其是省级政府以下的市、县、乡三级政府。在1990年代后期，乡政府财政破产是众所周知的秘密，以至于要由财政负担的学校老师等单位发不出工资，只好用从当地企业借来的工业产品实物代替。而在2000年以后，随着土地开发在全国成为风气，各级政府的财政钱包很快都鼓起来了，财政状况大大好转。

由于制度设计上的漏洞，确实出现过不少各级官员利用职权贪污腐败的案例，但总体而言，土地开发带来的财政宽裕仍然是利远远大于弊的。别的不说，仅仅是全国各地进行的大规模基础设施建设，最主要的资金来源实际上就是土地开发。发端于上海、后来风行全国的“投融资平台公司”模式，说穿了，最主要的就是土地开发经营，以第一轮土地开发经营中的盈余的一部分作为资本金，向银行融资，再进行第二轮开发，剩余的部分则被作为公用基础设施建设的资本金。所以，近十年来各级财政都被称为土地财政。土地财政确实带来不少问题，但好处也是实实在在的，近十年来的铁路、公路、高铁、基础设施建设，都是现在能够切切实实带给老百姓好处的。

开发商自然不用说。虽然土地价格越来越高，但开发商拿地的积极性仍然高涨，就已经能够说明问题了。

对城市家庭来说，好处也很明显。虽然说被拆迁到了相对较偏远的地方，但政府在拆迁的同时，往往都会答应在动迁房建设的时候进行一定程度的配套设施建设，他们的生活水平未必比以前会下降多少。对拆迁户来说，可以看得见的好处是，可以得到远远大于原来的面积的住房。尤其重要的是，以中国城市化的速度，用不了三五年，原来的动迁房就会价格暴涨，他们只要抛售套现，立刻就可以得到一大笔现金收入。比如上海的桃浦，就是比较早的动迁房基地。原来被拆迁的时候，他们分得的房子每平米的单价大概还不到1000元，而现在已经是1.5万元以上了。当初动迁的时候，不少人家都得到了两套以上住房，现在只要他们抛售套现，立刻可以得到上百万元的现金收入。最早的动迁户多数都是下岗工人，他们辛辛苦苦工作几十年都未必能够赚得到这么多钱。

以上海为例，从统计数据看，在大规模拆迁开始之前的1989年，上海市人均住房面积才6.4平方米，而到2009年，已经达到34平方米，增长了5倍，居住条件大幅度改善。

对农村家庭来说，拆迁的最大好处就是可以直接获得大笔现金补偿，并得到政府提供的社会保障，直接成为城市居民。而且，在不少地方，农民还可以有选择。原有土地被征用后，既可以选择拿现金，也可以选择在别的地方得到一块相当面积的土地，差价给予补偿。按照贺雪峰的估计，目前，一般普通农地的平均出租价格约为200到600元，以收益为平均出租价格的10倍计，平均每亩农用土地的价格大约为2000到6000元。而征地的补偿价格一般至少都有1万元，远高于其农用价格。最重要的是，通过拆迁，农户可以把原来收益很低的农用地一次性变现成为现金收入。

虽然拆迁在各地都闹出一些不同程度的麻烦来，为什么依然能够持续进行？原因就在这里。可以说，拆迁是一个对各方都有利的事情。不过，在这个三方博弈中，只要其中一方无法从中获利而退出，整个博弈过程就无法运转。

二、钉子户要什么？

既然拆迁是一个对各方都有利的事情，为什么还是会出现“钉子户”？

媒体报道钉子户的时候，往往片面地把钉子户塑造成一个无辜的弱者的形象，而很少提到一个非常关键的问题，即作为钉子户，他们的目的是什么？他们是绝对反对拆迁，还是另有所图？

答案是显而易见的，绝大多数钉子户反抗拆迁，并不是不想拆迁，而是希望从这个博弈中得到更多的利益。

每个具有正常思维能力的农民都知道，土地在他们手里，继续用来种地，确实不值钱，但是既然政府愿意花大价钱征用，就是因为政府可以以更高的价格转让出去，从而获得远高于农民得到的补偿的价格。比如说一亩地农民用来耕种，收益只有1000元，政府征用的时候给农民的补偿是五万元，开发商从政府手里拿到的时候可能就是十万元甚至更高了。这样，虽然农民得到了五万元的补偿，但政府也得到了5万元的差价收入。

所以，绝大多数批评拆迁的人都会问同一个问题：土地是农民的，凭什么政府一转手，就拿走了五万元？

这个问题看上去确实是站在农民一边的，是为农民说话的，在道义上无可指责。但他们都忽略了一个至关重要的问题：直到目前，至少在理论上，在法律上，农村土地仍然是属于村集体所有的，农民所拥有的只是使用权。

正是因为这一点，土地征用补偿在村集体内部的分配就会出现另一个问题，没有被征用的农户会问，土地是集体的，只是在承包的时候我们分得的地块不同，凭什么你就能直接将土地变现获利，而我却不能？实际上，在农村，因为征用补偿分配产生的纠纷并不比反抗拆迁的的纠纷少多少，只不过是前一种常常被媒体有意无意地屏蔽掉了罢了。

所以，在各地农村广泛存在着一种做法，即土地征用收益在村集体内平均分配，同时对土地进行调整，给土地被征用的农户重新分配土地。不过，在国家出台了“增人不增地、减人不减地”的政策后，村集体保留的土地权利越来越小，农民的土地权利越来越大，这种村庄内部调整利益分配格局的做法遭遇的阻力正在变得越来越大。

回到前面的问题：既然土地是农户的，政府凭什么要拿走差价？

原来的农用土地之所以能够增值，最基本的原因是农用地转为工业用地。而要完成这个转化，没有政府进行大规模基础设施建设，就不可能。留在农民手里的土地仍然只能当成农地卖，没有太高的价值。恰恰是因为此前相对比较模糊、村集体仍保有一定土地权利的条件下，各级政府才能大面积征用土地，进行基础设施建设，使土地增值，进而使农民的土地权利变为切实的现金收入。

如果中国在这一轮高速城市化之前就已经将土地彻底私有化，将土地的产权转让给农民，难免就会出现这样的情况：假设一条城市规划中的公路将要通到距离10公里的农村，涉及100个农户。公路通车后，这100个农户的土地都可由农用转为工业用地，都可以通过拆迁获得一大笔现金。这时，只要其中有一个农户不同意，坚决反对拆迁，即使其他99个农户都同意，城建规划也不得不修改，公路改走其他路线，这100个农户的土地就无法转为工业用地，土地权利无法变现。

经济学家和批评拆迁的人士经常喜欢引用科斯定理来说明明晰的产权的重要性，但明晰产权的是为了交易。对中国农民的土地权利来说，尤其如此，农民获得更大的土地权利，目的是为了交易能够更顺畅地进行，权利能够变为切切实实的收入和利益。如果产权明晰了，交易却无法进行了，权利无法变现，再明晰的产权也失去了意义。在上面这个例子里就可以看到，恰恰不是因为产权不明晰，而是因为产权太明晰，使交易无法进行了。

此外，也经常会有人批评所谓的“多数人的暴政”，这也成为此次《国有土地上房屋征收与补偿条例》中最终取消行政拆迁的理由，但在上面这个例子里，我们看到的则是另一幅景象，是赤裸裸的少数人的暴政，因为1%的人反对，对99%的人有利的事情也无法去做了。这也就是我们经常说的，“一粒老鼠屎坏了一锅汤”。

拆迁是一场博弈，参与各方在过程中无论采用何种方式，最终的目的都是为自己争取到更多更大的利益，而不是使这个交易无法进行。毛主席1958年炮击金门时的说，当时对美国采用的是“战争边缘政策”，摆出破裂的姿态，但实际上不是像破裂，而是试探对方的底线。钉子户以自焚、自杀的方式反对拆迁，实际上也是一种“边缘政策”，摆出一副要使交易失败的姿态，目的只是为了得到更多的补偿。

但在具体的拆迁案例中，被征地的往往不止一家，一家人做钉子户，采取“边缘政策”，使政府“知难而退”，结果就是所有相关方的利益都受损。对那些没当钉子户的拆迁户来说，这种结果可谓“城门失火，殃及池鱼”。或许在钉子户挺身对抗政府拆迁的时候，其他拆迁户抱着“不伸援手但乐观其成”的态度，而当交易破裂的时候，他们对钉子户剩下的恐怕就只有怨恨了。但在媒体报道类似案例时，从未见到过这些利益相关方的声音。比如10月份发生的江西宜黄的拆迁自焚案件中，与钟家一样要拆迁的人，他们的声音始终没在媒体上出现过。

三、基层政府的逻辑

在拆迁案例中，经过媒体的剪裁，政府给社会公众的形象往往是蛮不讲理、动辄使用强制手段压服老百姓的强势一方。县乡以下的基层政府尤甚，在媒体上出现的时候，基层干部往往是一副既不懂法也不通情理的颟顸模样，完全是十恶不赦的大坏蛋。实则不然。

现代官僚政治的一个基本逻辑就是去政治化，政治问题被转化为行政问题，行政问题又被转化为法律问题。不考虑是非对错曲直善恶，一切唯上。在代议制制度下，政客们只对选票负责；而在中国，则是一切都听“上面”的。各级官员都严格执行上级的指示和政策、法律，不对人民利益负责，不对社会公共利益负责；出了问题尽量避免承担责任，实在没有办法，就推给下级。

而且，与媒体上塑造的强势、蛮横形象恰恰相反，基层干部觉得他们才是目前中国最大的弱势群体。笔者2010年11月在合肥参加“第四届中国县乡干部论坛”时，就听到不少县乡干部抱怨说，上级给他们的任务太多，给他们的权利太小，对他们完全不信任，有了成绩都归上级，出了差错全推给下级，所以他们也很难做。不仅是面对上级，面对农民也是如此。现在农民都明白，各级政府和干部最大的任务就是“维稳”，所以政府最怕他们闹事，尤其是群体性事件。不少干部都说老百姓中间流传着一个说法，“上访就有理，告状就有钱”。基层干部则手足无措，不做事不行，做了事就可能会出错，出了错上级完全不承担任何责任，只会把他们推出去做挡箭牌。

政府里做事的是人，他们也是经济学意义上的经济人，知道权衡利弊得失，像普通人一样，有喜怒哀乐。正因为如此，他们并不是一条道跑到黑，而是有相当大的弹性的。在拆迁过程中，他们也和拆迁户一样，会试探对方的底线，不断调整自己的谈判策略，尽可能在保证自己的利益的前提下达成交易。而当他们发现对方的要求已经超过了自己的底线时，就会另寻它途。他们和拆迁户、钉子户往日无怨近日无仇，没有理由一定要置人于死地。现实一点考虑，他们搞拆迁，无非是为了招商引资、搞土地开发、拉动GDP，搞一点政绩，为自己的仕途挣一点考核分数。要是因为钉子户的事情闹大了，影响坏了，死了人不说，还得搭上自己的仕途，实在是犯不上。

政策也为各级政府的行为预留了弹性空间。按照现行政策规定，一般征用土地的补偿金额标准为正常收益的6~10倍，而在实际操作中，一般为10~16倍。很显然，按正常收益的10倍和16倍操作，政府的获利空间是完全不同的。究竟以何标准补偿，就要看政府与拆迁户的博弈情况。如果政府发现拆迁户都很听话，好对付，就按最低标准补偿；发现对方不听话，不好对付，就与之谈判，逐步提高标准。所以，就在群众中间造成了“多闹多得，少闹少得”的印象，从而恶性循环。

在2010年10月引发广泛社会关注的宜黄事件中，情况就是如此。

宜黄县政府对钟家提出了两种安置方案：一是货币补偿，给予钟家货币补偿41.5万元，装修价值及各项安置补偿费另算；二是房屋产权调换，在与钟家房屋相隔60米左右的同一地段进行房屋置换，同时为钟家批建三户宅基地供其建房，总面积为360平方米，并将钟家13人全部纳入低保。但钟家提出的三种方案是：一是在自家原址自拆自建；二是在规划的商业街中置换四块总计480平方米的可做店面房的商业用地，并准许他们自建和办理好相关建设手续，其房屋价值及装修等按市场价格另行补偿；三是补偿300万元作为安置费。

钟家的要价远远高于政府的负担能力，且坚持强硬态度，不肯妥协，谈判无法进行，并先后采用自焚、上访、向媒体求助等不同途径要挟政府。对钟家而言，无论是自焚还是上访、向媒体求助，都是与政府博弈的手段，是为了获得更大更多的利益。他们以为，自己的手段越激烈，政府妥协的可能性就越大。而事实也恰恰是如此。虽然钟家采用的方式越来越极端，但宜黄县政府始终没有放弃谈判，仍试图与钟家达成协议。

双方矛盾激化，最终酿成钟家长女自焚而死的悲剧。而宜黄县政府的县委书记、县长双双被免职。当然，我们无法知道，在宜黄事件已经引起全国性关注的时候，作为宜黄县政府上级的抚州市、江西省是否曾通过内部渠道给过他们下属什么样的指导和帮助，但在公共场合，我们看到的始终是宜黄县政府在孤军奋战，抚州市、江西省既未出面支持，也没有批评，始终保持沉默。中央政府也未做任何表示，能看到的仅仅是，在宜黄县委书记、县长被免职后，一个化名“宜黄慧昌”的宜黄基层干部冒天下之大不韪，写了一篇文章为宜黄县政府叫屈、为拆迁辩护，马上就遭到了新华社和《人民日报》这样中国最高级别的媒体声色俱厉的批判。

笔者后来曾在网上看过江西省内论坛上对此事的讨论，了解了大体的情况。因此事而被免职的宜黄县委书记、县长此前在当地确实一直有所作为，政声不错，民望颇高，在当政期间，宜黄县的经济、社会发展水平有比较大幅度的提高。一些明显是基层干部模样的ID纷纷在论坛上表示，此事再次证明了一个颠扑不破的真理，在基层当官，“多做多错，少做少错，不做不错”，与其冒险搞拆迁，不如一切按部就班，稳稳当当升迁。

媒体上经常批评基层政府和干部不讲道理。应该说，确实是这样，基层政府和干部许多时候确实不讲道理。不是因为他们不想讲，而是在很多时候，城市里看报纸的人们的道理，在农民那里未必行得通。

笔者曾听从江苏盐城到杭州打工的农民工讲过这样一个故事，他在村里当村民组长的时候，有一户农民特别穷，没有钱交合作医疗每年必须交的20块钱。按照城市里的“道理”，既然是合作医疗，当然得合作了才能享受相应的待遇，没交钱当然就等于没参加合作医疗，即使生病了也不应该给报销。但是那户人家有一年恰巧孩子生病住院，花了不少钱，最后没办法，就找到老黄，哭天抹泪，撒泼打滚，老黄给讲道理，都没用，最后只好说服村民，同意给他家报销。

笔者在前文中提到的合肥的会议上听一个湖北来的镇长讲，他的辖区里有一户农民，十多年前举家到广东打工，承包地被抛荒。但当时还有农业税必须要交，所以把这些地转让给别的农民种了。农业税费取消后，这家人在广东打工也没什么太多收获，就回到了老家，要求种地。正在种地的农民当然也不答应，交税费的时候你们跑了，现在没税费了你们来要地，哪有这个道理？双方僵持不下，打工回来农妇就拿着一瓶农药到镇政府门前，天天等在门口，等着镇长、书记出来，声称不解决问题她就要喝农药。后来实在没有办法，镇长只好把该村的支书叫来，问他有什么办法。支书说没有办法，镇长就说，那把你家的地给两亩给他们种。支书毕竟是镇长的下属，虽然不服，但他找不出别的办法，就接受了这个方案，把自己家的两亩地给了那家打工回来的农民。

基层干部普遍感觉，现在的农民很不好对付，以前那种“哄、吓、压”的办法现在很难奏效，上级一方面是交代了许多必须要办的工作任务，一方面又不信任、不支持，工作确实很难做。拆迁尤其如此。

四、媒体“为谁说话”？

拆迁，尤其是强制拆迁，政府不是没有道理，而是他们的道理没有地方去说。宜黄事件就是如此。宜黄县政府不是不想与媒体好好沟通，通过媒体把真相传递出去，但是媒体上传递出去的往往是被剪裁、加工过的，不仅无助于问题的解决，而且，让当事的钟家误以为有社会舆论给自己撑腰，更加不愿妥协，从而激化了矛盾。最后，钟家死了人，宜黄县政府的两位主要官员被免职，钟家的邻居们眼看着就要到手的一大笔现金收入泡汤，只有媒体再次得到了“社会良心”之类的评价，影响力提升，广告价也跟着水涨船高，成为唯一的赢家。

我们先来对媒体做一个简单的了解。中国现有的媒体可以被分为两个基本的类别，一是官方媒体，比如新华社和各级党委的机关刊物等；二是大众媒体，比如广州的《南方周末》、《南方都市报》，上海的《东方早报》和北京的《新京报》、《京华时报》等。但实际上都是一家人。比如现在闻名全国的《南方都市报》，在行政关系上是完全隶属于《南方日报》集团的，而《南方日报》是广东省委的机关报，直属于广东省委宣传部。上海《东方早报》的上级主管单位则是文新集团，而文新集团也是上海市委宣传部的直属单位。

按照一般社会公众的理解，官方媒体作为各级党委的机关刊物，是重要的舆论宣传阵地，当然应当是高度政治化的；而大众媒体最初的原型就是官方媒体的附属品，是面向城市居民发行的带有娱乐、休闲性质的晚报或都市报，话题性较强，而政治性应当很淡。但现在的情况恰恰是相反的，原来的都市类报纸的政治性越来越强，而官方媒体无论是板报风格还是行文风格，都越来越僵化，政治性也越来越弱。所以，我们经常能看到很有趣的媒体现象，大众媒体现在越来越敢于批评各级政府，以舆论监督自任，为弱势群体代言，经常以社会公共利益的捍卫者的姿态出现；而各级官方媒体在面对这些批评的时候，以前是默不作声，现在是经常跟大众媒体一起批评政府。简单说，这种现象就是该讲政治的越来越不讲政治了，而不该讲政治的越来越讲政治了。

在我们身处其中的这个网络时代，任何一家地方性媒体，只要运作得法，都可以获得全国性的影响力。比如《南方都市报》，本质上只是《南方日报》下属的一个在广东省内发行的都市类报纸，但是近年来已经完全成了一家具有全国性影响的报纸，不仅经常曝光全国各地的各种违法乱纪现象，而且已经成了国内的媒体“意见领袖”。

当然，媒体虽然讲社会公信力，但也是商业机构，有其利益诉求，影响力大小与广告价格完全呈正相关关系。而在当下的中国，媒体的影响力要提升，最重要的途径当然是大量报道各种负面新闻。所以，在今天的中国享有盛名的媒体，其中绝大多数都是通过推动某一个案成为个体事件而一夜爆红的。比如“银广夏案”之于《财经》杂志、“孙志刚事件”之于《南方都市报》。而且，在揭露黑幕时，与政府关系越密切、官员的级别越高，就越能说明这家媒体的勇气和魄力，也就越好。当事的记者和相关的媒体负责人，即使因为碰了红线而被处分以至开除，在媒体圈子里，也会获得更高的评价，身价也随之水涨船高。

在当今中国，媒体已经成了一个巨大的权势集团，捧红一个人和毁掉一个人，都可以在一夜之间完成。比如2010年发生的唐骏的假学历事件、郭德纲弟子打人事件等等。在郭德纲弟子打人事件中，媒体的表现尤其值得玩味。事件起初，因为听说郭德纲的弟子打的是北京电视台的记者（电视台一般与政府的关系更为密切，所以多数情况下被视为政府的机构），媒体上完全一边倒地支持郭德纲；接着爆出来郭德纲的弟子在打人时，攻击面扩大到了抽象的“记者”这个群体，媒体马上转了一个一百八十度的大弯，又舆论一律地攻击起郭德纲了。过了几天，因为媒体发现，在网上的讨论中，网友并不支持媒体“砸缸”，所以又赶紧装模作样地“反思”起来了。可见所谓的媒体的立场，其实并不固定，随时可以变换，只要需要，把黑说成白也不是没有可能。

不能说媒体是有意搅混水，要使矛盾激化，为自身牟取影响力和利益，但在客观上，确实就是如此。在钉子户维权案例中，相对于政府，钉子户确实是弱势的，值得同情地理解。但这不等于钉子户的要求就一定合理合法，他们的诉求就必须得到满足，否则就是政府欺压老百姓。

相对于那些愿意接受政府的补偿方案的拆迁户来说，钉子户就不能算是弱势群体了，而是强势一方。钉子户在客观上等于绑架了那些愿意接受补偿的拆迁户的利益，但他们却无法也无权以“公意”强迫钉子户保证他们的利益，从而处于弱势地位。更悲哀的是，在媒体上，他们往往是“被”沉默的，他们的利益诉求无法得到有效的表达。在这样事关他们自身利益的重大问题上，他们的利益完全由钉子户与政府的博弈结果决定，而不能由自己的意旨来决定，只能充当“沉默的大多数”。

媒体代表谁的利益，又应该代表谁的利益？每个人都只能代表自己，即使经过选举程序选举出来的民意代表，在完成选举之后，在议事时也只能代表自己，而无法代表他身后的选民的意见。媒体也一样。媒体自以为代表弱势群体的利益，客观上不可能，也做不到。所以媒体最好的立场是只代表自己，在公共事件中不要以介入的姿态去代表当事的某一方，而是把相关各方的实际情况与诉求尽可能充分地呈现给社会公众，去探讨能让各方利益都能够尽可能满足的解决方案并监督其实施。要说媒体的舆论监督功能，最重要的也就是监督程序，而不是监督实体法本身。而现实中诸多媒体，却抛弃客观公正的基本职业要求，硬要代表弱势群体，推波助澜，拿主观代替客观，实际上已经成为参与者而非纯粹的报道者了。

谁来监督媒体？

五、拆迁立法的关键

目前已有的对拆迁立法的讨论提出了不少问题，其中不乏有识之士的真知灼见。尤其是在程序上设置了更多的限制条件，这是非常必要的。但有不少人意图在法律上取消政府进行强制拆迁的权利，这是不可取的。

前文已述，无论是对中国的经济发展、还是政府的财政收入、城乡居民的社会保障水平、城乡公共基础设施建设和拆迁户来说，拆迁都不是绝对的坏事，都是有必要的。但问题的关键不在于能否拆迁或能否强制拆迁，而是在于如何使利益分配机制更合理，如何从机制上既满足拆迁户的利益诉求，又能保证社会、经济发展的需要，同时为村庄集体进行公共设施建设预留一定的额度。

近年来，拆迁纠纷案越来越多地发生在市、县、乡尤其是县一级区域，而省会城市、一线城市、特大型城市的拆迁纠纷案相对减少，为什么？比如北京、上海、广州这三个目前中国最大的特大型城市，为什么很少出现拆迁纠纷案？

因为，政府层级越高，财政越宽裕，也就越能满足拆迁户的诉求；而级别越低的政府，财政状况就越紧张，支付能力越差，满足拆迁户利益诉求的能力也就越低，发生纠纷的概率也就越大。所以，现在实际上同时存在着两种不合理的现象，一种现象是市县近郊征地拆迁的补偿相对较低，另一种现象则是在北京、上海和广州近郊的农民所获得的征地补偿额度已经到了高得惊人的地步。在北京的一个案例中，一个村子被征地后，平均每户农民可获得的补偿额度高达600多万元。这些钱，本来很大一部分可以拿去造福全社会的：搞基础建设，提高社会福利，支援贫困地区。但是，全进了钉子户腰包。

目前，土地收益完全归各级地方政府所有。这是很不合理的。北京、上海和广州这些城市的发展不仅是这些城市的居民的贡献，而是集聚了全国最优质的资源才建设起来的。比如北京，2008年奥运会是城市基础设施建设大幅提升的契机，而这些设施的建设资金并不都来自北京市，也有相当一部分来自中央财政。2010年上海世博会和2010年广州亚运会也一样。这些城市的土地增值利润理应有一部分以某种方式返还给中央财政，由全国人民分享，而不能完全分配给拆迁户。所以，在分配机制设计上，拆迁户所得比例不能全国一刀切，而应当是城市级别越高，拆迁户所得比例越低，内地高于沿海，中西部高于东部，以此来遏制人力、资金、技术等资源向大型城市集中的趋势，扶持小城镇发展，支持中西部发展。

在改革开放之初，中国经济增长依赖的就是国际经济分工体系中的产业转移，没有中国的廉价土地、劳动力和基本完备的基础设施，就无法吸引投资，无法发展。而这其中，最基本的要求就是进行大规模拆迁。从一定程度上可以说，没有行政拆迁、强制拆迁，就没有东南沿海改革开放三十年来的发展。如今，东南沿海地区已经出现资本过剩，国家正在鼓励制造业向中西部转移，却出台法律禁止行政拆迁，无异于堵住了中西部政府招商引资、推动区域经济发展的后路。这对中西部来说，是不公平的。当然，有人可能会说，不是不许拆迁，而是要取消行政拆迁，仍然为政府保留了司法拆迁的权利。但是招商引资是要看机会的，等到政府一个家庭一个家庭地进行行政诉讼，取得土地的时候，地价早已猛涨不说，仅司法程序所需要的旷日持久的时间成本，就不是资本所愿意付出的。

同时，现在不少地方的钉子户实际上是追逐高于其他拆迁户的补偿标准，这一现象的出现基于“增人不增地、减人不减地”的政策，而这一政策实际上已经大体相当于土地私有化。这是不合理的。当初在承包土地时虽然尽可能公平，但也考虑了耕作方便等其他因素，所以带有很大的偶然性。如果因此而在征地拆迁补偿过程中在村庄内部造成贫富分化，就是人为的，也是不合理的。因此，应在原则上规定，拆迁补偿应当在村集体内部重新分配，而不是谁家地被征补偿谁家，不征地不补偿。

此外，现在的立法中往往有一种立法规定越细致越好的倾向，这是值得警惕的。中国的社会结构还在剧烈变动过程中，各个阶层的政治、经济和文化博弈都还没有形成稳定的格局，作为一种社会各阶层博弈结果的法律，在对具体的问题做出规定时宜粗不宜细，应为基层政府和干部预留一定操作弹性空间。同时，对基层政府和干部应客观、理性评价，有问题可以多监督促其改进，但不能完全否定他们的工作，尤其不应伤害他们的工作积极性，让他们成为只是照章办事的彻头彻尾的官僚机器——这对农村来说，将会成为最大的悲剧。所有在中国农村生活过或者做过调查的人都会知道，法律在乡村社会的作用是有限的，解决乡村社会的问题不能仅靠“法理”，更多的时候要靠“情理”。

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