贺雪峰：土地平等使用权＋民主合作自治——农村发展的方向

学科: 社会
来源: (绿叶2009.8)
关键词: 集体所有，平等使用，民主自治，经济合作，三农问题，贺雪峰
摘要: 取消农业税费后，中国的农村道路怎么走？单纯的土地所有权与权力退出村社，并不能保证农村的安定、农民收益的最大化以及公共品的获取。平等的土地使用权，民主自治的乡村集体权力，是中国农民的根本和长远利益。对村社集体权力不能因噎废食，民主的基层政权不能没有权力，否则干不成坏事却也干不成好事。当前对于三农问题的解决办法，主流学界甚至政策部门的看法不外乎以下两点：第一，对农民来说最重要的是产权问题，农民应该获得完整的土地所有权，必须“从法律上把农民的土地还给农民”（于建嵘语）。第二，为阻止权力侵害农民，权力应该从村社基层全面退出。完整的土地所有权与权力退出村社，两者相辅相成。
这种观点，在我看来是极端片面的，是不足取的，看起来逻辑自洽，实际上经不起推敲。

一、单纯所有权带不来农民收益最大化

在这种理论中，所有权成了农民的命根子，似乎只要有了完整的所有权，一切就都万事大吉了。但是普通的中国农民并不这样看，他们不是什么意识形态或经济学说的信徒，他们最为看重的是土地的收益和土地的使用权，而不是终极所有权。如果所有权不能带来收益的最大化，那么这种所有权就不会受到农民的欢迎。
农民靠的是土里刨食。单纯的所有权并不能带来劳动条件的改善，土地不归集体所有而是直接归农民个人了，并不会因此而长出金条来。农民要什么？农民要的是以较少的体力、财力与时间的投入，来获取土地上的稳定而最大化的产出或收益。千百年来，旱涝保收始终是农民最基本的要求，但在人均一亩三分、户均不超过十亩的经营规模上，无论如何是不可能形成一个以农户家庭为单位的旱涝保收单位：单纯的所有权不能为农民提供进行农业生产的基本保障与条件，不能解决“一家一户办不好或不好办的事”（1986年中央一号文件）。
产权明晰不是万金油，指望靠此“一招鲜，吃遍天”是不可能的。农民获得了名义上的土地权力，却失去了村社权力为农业生产提供公共服务的可能，而导致农业生产基础条件的恶化。这是一个任何一方都输的诡异结局。
当前存在着使用权向所有权发展的趋势。1997年中央两办通知使村社集体只能将其所有土地均分到农户承包，且既不能收回土地，也不能调整土地。到2002年《土地承包法》时，村社集体的所有权就更不完整了，而农户的土地使用权中也就有了越来越多的所有权成份。村集体彻底退出后，农民通过私人办法来集体行动的成本极高，农民发现，他们进入到一个新的困境之中。其结果是国家花了钱，农民出了力，农业却落了后，农民也没有得到更大的利益。

二、单纯所有权不能保证平等

周其仁正确地指出，中国农民缺少土地所有权的意识，尽管他认为这并不是好事。不只是周其仁，几乎所有到农村调查过的学者都发现，现实中的农民其实并没有很强的土地产权意识，他们更多是要求土地利益占有的公平公正。张路雄讲得好：“老百姓对土地制度的最基本要求是平等的使用权”。若土地私有化，即使开始是平等的，那么仅仅随着各家各户人口的变化，人均拥有的土地也会产生变化，导致新的不平等的出现。至于力量薄弱的小农经济，在市场与资本的压力下不可避免的分化就更不用说了。农民的土地使用权，不仅应该是长期、稳定的，更应该是平等的，这些比其完全的所有权更符合农民的利益。
令人纳闷的是，同一批人，二三十年前，他们总将小农与“平均主义”连在一起，如今，农民的“本性”在他们嘴里却又变成了“产权”。农民过去是“落后”代表，现在成了维“权”英雄。农民竟然享受到了与富豪榜上的常客一样的待遇（当然是口头上），一亩三分地与某某五百强之类的，一样的神圣不可侵犯。

三、村社集体权力的必要性与合理性

单纯所有权与基层权力退出的失灵，反证了当前村社集体权力存在的必要性和合理性，即保证农村社会平等与便于公共物品的获取。如前所述，土地调整之所以重要，一是农民因为人口增减而出现了土地平均主义的要求，以保障土地作为农民的不可或缺的“基本福利”的权利；二是土地因长期承包不可避免地产生零碎化的现象，不便于生产，从而要求适时调整，实现连片耕种。
土地产出或收益更离不开村社权力。在当前户均不过十亩地、且每户地块零碎的背景下，“一家一户办不好或不好办的事”，公共物品的获取，像沟渠、道路等基本生产条件，是单个农户所无法或无力完成的，离开村社集体，供给就会不足，不利于农业生产。甚至国家对农业的反哺，离开村社集体也不会收到好的效果。
为了让农民从农业上获取更多收益，为了农村社会的稳定与平等，中国的土地制度应该在农民相对稳定的土地使用权和村社集体调整土地的所有权之间达成一个平衡。实践中就有不错的办法，比如整个80年代和90年代，在全国大部分农村地区普遍采用的土地使用权“大稳定、小调整”的办法。另外，单个的小农，难以在市场与资本的压力下立足，农民必须在生产销售中进行合作，而这也需要村社集体发挥作用。
那么，权力不会导致腐败吗？如秦晖所言，“土地权力要么‘官有’，要么‘民有’，没有第三种可能”。众所周知，今天主流话语中，“民有”就是“私有”。要么“官有”，要么“私有”，窃以为这种两难选择并不存在。私有之外，并非只有官有，还有集体所有，或者公有。权力并非只有一种，并非只会侵害农民，关键要看其对上负责还是对下负责。公有变为官有，原因在于权力不是对下负责。公有制+民主制，就会避免官有的出现。
具体如何做呢？在农村通过发扬民主，通过设计制度，是可以控制村社集体权力的使用方向的。比如，村社集体调整土地，需要有2/3多数的签名通过。再比如，村社集体如何使用集体资源，应由村民代表会议讨论通过，就像我们在湖北荆门五个实验村搞的“民主化供给农村公共品”实验中的办法。这样就可能既将作为村社集体代表的村社干部权力约束住，同时又可以为村社发展提供大量的可以表达村社集体多数成员需求偏好的公共品。

四、对村社集体权力不能搞因噎废食

在农民税费负担过重的上世纪90年代，因为政府急于从农村提取资源，就使得政府（尤其是县乡）往往站在村社干部一边，希望乃至鼓励村社干部通过手中权力来完成税费任务。作为完成税费任务的激励，上级往往默许村社干部滥用权力，从中捞取好处。于是乎乡村两级政权联合起来，形成了利益共同体，在仅为农民提供最低限度公共品的情况下，来争取自身利益最大化（乡镇干部完成了最难完成的税费任务，村干部捞取了一些个人好处）。这成为基层乡村政权遭人诟病的大背景。
在自上而下的汲取型体制下面，强大的压力型体制，使乡村容易形成利益共同体，这个利益共同体可以架空村民自治，使村委会选举流于形式。取消农业税后，政府不再向农民收取税费，村社干部若滥用权力，村民就会上访举报，县乡也就敢于查处（毕竟县乡不再有求村社干部收税费了）。而且县乡也可能制定和监督实施有利于村民的制度，比如要求更加透明的财务制度，而不是如过去，乡镇故意下发文件让村干部捞钱合法化以调动村干部的协税积极性。乡村利益共同体因此而解体，压力型体制大为松动，这正是可以发挥村民自治，让农民通过选举来表达自己利益偏好的时候。
可惜的是，在农村治理形势发生好转的背景下，国家却似乎已经对村社干部不再抱有信心，偏偏将村级组织的所有可能的功能取消。治农村问题的学者也不乏这样的声音，比如党国英就认为：村一级就是不应该有权力，村干部的权力越小越好，因为他们权力越小，就越发干不成坏事。问题真的如此简单？一旦村级组织不再有功能，村干部不再有权力，即使实行真正的民主，又有何用？谁还会有参与民主选举与监督的动力？农民具有了完全的土地权力，而村社集体则一无所有，村社干部虽然不再做得成坏事，但也不再有能力做成好事。如此一来，农村的基础生产条件无法得到改善甚至进一步恶化，政府的惠民政策因此大打折扣。
要解决中国的三农问题，还是应该两条腿走路：一是充分发扬农村的民主，完善村民自治，让村民有表达自己利益偏好的充分条件；一是强化村社集体的实力，给村社政权以可以办得成事的权力。一个合格的民主基层政权必须是有权力的，否则他就无法为民造福，干不成坏事了却也干不成好事，也就没有了存在的必要。
集体所有、平等使用、民主自治、经济合作，这是比较符合中国农民利益的发展道路。

（责任编辑：杜建国）

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● 贺雪峰，华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、教授。

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