王亚华：全球视角的大坝发展趋势与中国的公共政策调整

学科: 环保
来源: (《水利发展研究》2005年08期)
关键词: 大坝水电生态影响国际反坝运动王亚东
摘要: 大型水坝是人类工业文明的标志。经过近百年的发展，多数发达国家已经进入后大坝时代，对筑坝的生态环境和社会负面影响进行深刻反思，在此背景下国际反坝运动蓬勃发展。本文考察了国际反坝运动的发展过程，剖析了其局限性和合理性及其对发达国家和发展中国家不同的含义，并提出我国在水坝和水电发展政策及决策机制方面进行调整的思路。作者单位：清华大学公共管理学院

　　中国的大坝数量占世界总量的52%，是美国的3倍，印度的5倍。尽管如此，中国的水能资源只开发了24%，伴随着经济的高速增长和对能源日益扩大的需求，新世纪的头二十年正在掀起新一轮的筑坝热潮。21世纪全球水坝建设是中国的世纪，在西方发达国家普遍进入后大坝时代、全球反水坝运动蓬勃发展的同时，中国却开始了人类历史上最大强度的水能资源开发，由此引发了国内外的诸多争论。为何世界范围内反对水坝的呼声日益高涨？国际反坝潮流的实质是什么？中国如何响应国际反坝运动？如何借鉴国际经验调整中国的大坝发展政策？本文围绕上述问题进行分析。

　　一、全球大坝发展趋势

　　人类建造水坝的历史已有三千年，但是水坝的大量出现始于工业革命，而绝大多数大型水坝的建设是20世纪的事情。全球大坝建设时代始于美国的胡佛大坝。至2003年，全世界已经修建了49697座大坝。这些大坝90%建于二次世界大战之后，70年代达到高峰，此后大坝建设速度呈递减趋势。在不到一个世纪的时间里，人类的水坝建设成就惊人，现在世界上的主要江河都被箍上了水坝，全世界水库的总蓄水量相当于世界全部河流水量的5倍，水库淹没的面积相当于地球陆地面积的0.3%，并提供全球19%的电力。

　　20世纪的大部分时间里，大坝一直是进步的象征。现代水坝是人类最大的单一建筑物，最能体现人类改造自然的成就。水坝提供电力，供给淡水，灌溉农田，拦蓄洪水，被视为社会发展和科学进步的符号。但是随着时间的推移，关于水坝的社会观点发生了变化，人们逐步认识到，水坝在为人类提供巨大经济福祉的同时，也对社会和环境带来了严重的负面影响。

　　在上世纪80年代之前，有关大坝建设的争议，主要是针对特定工程的，如围绕阿斯旺大坝的国际争论。1984年英国两名生态学家出版了《大型水坝的社会与环境影响》，这是第一本收集了反大坝主要观点的书，宣称大坝引起的问题并不是具体工程或地区特有的，而是大坝技术本身所固有的，此书标志着全球范围内抵制水坝运动的开始。此后，一批学者、环境保护者和大坝受害者组织起来，形成了一些有影响力的反大坝组织，例如美国的国际河网（International Rivers Network），加拿大的国际调查组织（Probe International ），挪威的水与森林研究国际协会（FIVAS ），日本的地球之友（Friends of the Earth），英国的《生态学家》。其中最具影响力的反坝组织是国际河网，它为全世界的反大坝积极分子提供了交流平台。

　　国际反坝组织发起了一系列旨在反对水坝的运动，其中最著名的是1994年，由44个国家的两千个组织签署的《曼尼贝利宣言》，呼吁世界银行对贷款的水坝项目进行综合审核。1997年在巴西的库里提巴召开了第一次世界反水坝大会，通过了“库里提巴宣言”（Declarationof Curitiba ），并将每年的3月14日被定为世界反水坝日。这次大会标志着抵制大坝的运动进入一个新阶段，国际反坝运动开始在国际舞台上扮演重要角色。

　　持续的反坝运动促使世界银行和世界保护联盟1998年建立了世界水坝委员会（World Commissionon Dams ）。经过近三年努力，世界水坝委员会于2000年末发表了《水坝与发展——新的决策框架》，这是世界上有关针对水坝在达到促进发展目的方面的成败经验的第一份世界性、综合性的独立评估报告。该报告指出：水坝对人类发展贡献重大，效益显著；然而，很多情况下，为确保从水坝获取这些利益而付出了不可接受的，通常是不必要的代价，特别是社会和环境方面的代价。该报告反映了国际反坝运动的最新动向，它的发表在国际上引发了新一轮围绕大坝功过是非的争论。

　　随着反水坝的声音在全球此起彼伏，一场拆除大坝的运动已经悄然展开。最早兴建大坝的美国，从上世纪末最早开始拆除水坝，目前拆除逾1000多座。瑞士、加拿大、法国、日本等国家也相继开始了拆除水坝的行动。从目前的情况来看，发达国家拆除水坝的运动虽然有恢复河流生态的考虑，但是更多是由于经济的原因，拆除的绝大多数是小型坝，寿命超过使用年限、功能已经丧失或本身就是病险坝，且维护费用高昂，拆除是最经济的选择。

　　在国际上部分国家出现拆坝趋势的同时，水坝建设的时代在世界范围内远未终结。目前发达国家水电平均开发在60%以上，其中美国水能资源已开发约82%，日本约84%，加拿大约65%，德国约73%，法国、挪威、瑞士均在80%以上，但是全球水能资源平均只开发了约三分之一，在发达国家水能资源开发接近上限的背景下，世界水坝建设的重心已经转向水电开发率较低亚洲、南美洲和非洲等地区的发展中国家。2002年世界各国在建高度60米以上的大坝349座，其中数量居前三位的是中国（88座）、土耳其（60座）和伊朗（45座）。即使是宣称“大坝建设时代已经结束”的美国，目前仍有2座超过60米的大坝在建。总体来看，世界范围内的水坝建设还将持续几十年时间，趋势是从开发率接近饱和的国家转向开发潜力大的国家，从发达国家转向发展中国家，并且随着人们对大坝的生态环境问题的关注，大坝建设面临着越来越大的社会阻力。

　　二、如何认识国际反坝运动

　　国际反坝运动的推动力量主要是一些国际环保和人权组织，这些组织及活动的参与者主要有三类人：一是一些深受水利工程影响的受害者，特别是被迫迁移而又没有安顿好的移民；二是一些忧世忧民的环保主义者；三是一些同情或支持上述两类人的政治家和社会活动家。尽管国际反坝运动的声势越来越大，总体上只是代表了一种“民间立场”，目前仅得到部分发达国家官方的支持，大多数发展中国家的政府对其持否定态度。例如，世界水坝委员会报告发表后，受到许多非政府组织和一些国际机构的欢迎，同时遭到大多数政府和水坝公司的反对。世界银行在贷款国政府的压力下，拒绝实施该报告提出的任何建议。

　　随着国际反坝思潮不断渗入中国，国内有关方面从上世纪90年代起不断给予了回应，而且观点基本一致，即认为反坝运动主要是发达国家的事情，发达国家由于水电开发接近饱和，出于保护生态环境的需要而反对大坝，发展中国家水电开发率低，经济发展需要能源和水资源，要满足电力和供水需求，不修大坝不现实。某些著名水利专家的回应更为直接，提出“发展中国家不能因噎废食”，“中国人民不允许江河自由奔流”，“中国仍然要建更多的大坝”。

　　应当承认，国际反坝运动的出现，正如国内某些人士指出的，与发达国家所处的发展阶段和国情条件有关，对大坝的忧虑确有“富裕病”的嫌疑。某些极端的反坝组织，譬如国际反坝委员会（ICALD ），其宗旨是“反对一切水坝”，这就是环保主义走向了极端。但是同时也应当看到，反坝运动是上世纪八十年代以来，在全球可持续发展的思潮中诞生的一种新生事物，有其进步的一面，其认识和要求包含了很多合理性的因素，值得认真甄别和借鉴。反坝运动向世人传递了许多重要的信号，这些信息过去长期为人们不知或忽视，至少包括以下重要方面。

　　第一，水坝常未能达到预期的经济效益。在世界水坝委员会考察的项目中，发电低于预期值的水电站占一半以上，70%项目未能达到供水目标，有一半项目提供的灌溉水不足；在防洪方面，大坝虽然增强了抵御一般洪水的能力，却由于给人以错误的安全感，反而加大洪灾损失，或降低下游防御较大洪水的能力；此外，水坝平均成本超支56%，50%的水坝建设期拖延一年或更长时间。更为重要的是，通常大坝运行50－100年后，就会因淤满和老化面临退役，世界范围内每年1%的水库淤满报废，而拆坝需要高额的投入，这部分成本在建坝的时候总是不被考虑的。世界水坝委员会的报告认为，几乎所有的水坝计划书都高估了水库的使用寿命及工程效益，大部分水坝都不能达到其预期目的。

　　第二，大坝伴随的社会成本被大大低估。全球约有4000－8000万人口因建造水坝而异地变迁，其中很大一部分人口依然贫困或陷入贫困。其他受工程影响失去生计、或生存条件恶化的人口，同样规模巨大，且很少能够获得补偿。可以说，水坝把效益给了富人，而穷人承担成本，面临着社会分配不公平的诘难，也是导致社会不安定的因素之一。

　　第三，大坝的环境影响比人们业已认识到的还要大。人们较早认识到，大坝导致河流生态系统破坏，带来诸如水质恶化、渔业资源退化、生物多样性减少、河口地区生态退化等影响。新近的研究证明，水坝（特别是热带地区的大型水坝）由于大量淹没植被而排放温室气体，某些情况下水库排出的温室气体，甚至等于超过同等装机容量燃煤发电厂的排放量。此外，大坝造成的环境影响具有长期性、累积性和不可逆性，很多影响至今还不能为人们认识，可以说是风险很高的“环境试验”。

　　第四，人们通常高估补救大坝负面影响的能力。水坝的设计思想是趋利避害，传统上认为，大坝带来的很多负面影响，可以通过补救措施得以减轻或消除。但是已有的水坝运营实践表明，由于水坝环境影响的预测和防范困难性，补救措施只是局部的，而且收效非常有限。例如，世界水坝委员会研究发现，在考察的87个已建工程中，只有23.2%的水坝制订了减轻环境影响的规划，在47项采取措施减轻环境影响的工程中，只有19.7%的措施是成功的，40.9%的措施是失败的。

　　第五，现行水坝决策过程的“安全阀”——“环境影响评价制度”，被实践证明经常是失灵的。理论上，通过对大坝可能造成的环境影响进行完整评估，可以作为该工程是否可行的决策依据。不幸的是，实践中政府和大坝建设者，很多情况下将该制度作为对已经决定要建的工程的“橡皮图章”来使用。此外，水坝为腐败提供温床，政府官员、筑坝公司和开发银行对水坝项目的偏爱，排斥了更经济有效的其他项目，特别是小型的和分散的能源和水利项目。

　　上述各个方面，是从全球既有水坝建设实践中，归纳总结出的经验性教训。虽然特定水坝的经济、社会和环境影响千差万别，需要根据具体情况具体分析，有许多已建水坝被实践证明是非常成功的，带来的利益显然远远高于损失，但是就整体而言，上述几个方面揭示了人类大坝建设面临的共性问题，而这些问题长期被人们忽视了。基于这些最新的认识，大坝建设的收益在过去被高估了，而成本又被低估了。尽管从目前的科学认识水平来看，国际反坝运动并没有颠覆支持建坝的传统观点，但是其从反坝立场上揭示出的一些新认识，已经使大坝建设的决策天平，总体上从“建坝”一端开始向“反坝”一端倾斜，当然对于具体倾斜的“度”目前还存在很大争议。由于大坝的生态影响在科学上还有未知的因素，有理由相信未来随着科学认识的发展，大坝的成本还会被进一步调高，对大坝建设持更为审慎的观点应是人类理性的选择。

　　大型水坝的建设史不过百年，从“大坝崇拜”到“反坝运动”的否定之否定，水坝不再被视为人类征服自然的丰碑。传统上被认为兴水利、除水害的水利工程，其自身也可能是水害的制造者。水坝在造福人类的同时，也可能成为流域生态和社会的破坏性力量。在水坝建设的实践－认识－再实践过程中，人类扩大了自身的知识视野。因此，国际反坝运动反映了人类认识方面的进步，并将伴随着人与自然关系认识的进一步深入而继续发展。

　　发达国家是筑坝的先行者，水坝曾经为这些国家的工业化做出过重要贡献。在多数发展中国家刚刚开始进入水能资源大开发的当代，多数发达国家已经进入后大坝时代，水坝对于这些国家的重要性趋于下降。例如美国，水电在电力结构中的比例在上世纪40年代曾经一度高达40%，近些年已经下降到10%以下（2002年为8%）。此种背景决定了国际反坝运动带有浓厚的发达国家色彩。目前大多数未开发的水能资源位于发展中国家，包括中国，印度，巴西，及其他亚洲和拉丁美洲国家。这些国家伴随经济发展电力需求迅速增长，水能资源恰好位于最急需它们的地方。另据国际能源机构的定量研究，在水电大发展的发展中国家中，中国和印度是最重要的两个大国，而这两个国家煤炭是水电最主要的竞争者，任何对水电发展的限制，都将由于煤炭使用的上升导致严重的环境负面影响，其水电发展事关全球可持续发展。因此，即使不考虑发展中国家在供水、灌溉和防洪方面对水坝的需求，仅仅是对水电的强劲需求，便决定了发展中国家会积极支持大坝建设。由此不难理解，多数发展中国家难以接受反坝运动的主张。即使越来越多被揭示出来的大坝伴随的弊病确实存在，发展中国家仍然迫于减贫和发展的双重压力，难以放慢水坝建设的步伐，毕竟水坝带来的水和能源等效益是立现的，而伴随的环境负面环境影响则是长期的或潜在的，这正是发展中国家无奈的发展阵痛。

　　由于水坝建设的负面影响主要局限于国内，而且目前科学界主流认为发展水电总体上有利于温室气体减排，仅从这一点来看，国际反坝运动并非发达国家强加给发展中国家的义务。这不同于发达国家向发展中国家推销温室气体减排，由于温室气体造成全球性影响，温室气体减排义务的分配是发达国家与发展中国家的利益之争。从这个角度来看，发展中国家大可不必以发展的名义，将反坝运动贴上发达国家的标签，对其持简单的排斥态度。发展中国家可以吸收反坝运动的合理成份，从发达国家的筑坝实践中汲取经验和教训，改进水坝工程的规划、设计、建造和管理，让水坝更好地服务于本国的国家利益和可持续发展。

　　三、中国大坝发展公共政策的调整方向

　　新中国成立以来，开创了人类历史上最大规模改造山河的运动，在半个世纪时间里中国从无到有发展成为世界水坝“超级大国”，目前拥有水坝8.6万座，其中大型水坝25800座，远多于第二位的美国（8724座）。客观审视我国的水利水电发展实践，国际反坝运动总结出来的关于水坝发展的各种教训，在中国的大坝发展过程中也不同程度存在。展望未来，中国是世界上剩余水能开发潜力最大的国家，全世界尚未开发的水能资源中约有20%分布在中国。中国独特的自然条件和能源资源禀赋，决定了对水利水电工程有较强的依赖性，未来大量修建水坝、大力开发水能资源不可避免，也决定了中国是全球在建和待建大坝规模最大的国家。可以预见，21世纪的水坝建设是中国的世纪，未来十几年中国在大力开发水能资源的同时，不但将面临国内更大的反对声音，而且还会遇到越来越多来自国际社会的压力。

　　面对日益高涨的全球反坝运动，中国政府已经做出了积极响应。早在2003年汪恕诚就提出了中国大坝建设的新纲领，即“必须在高度重视生态问题的同时积极进行大坝建设”。之后，国内一批水电专家也认真研究了大坝争论中的问题，提出了“建立生态环境友好的水电建设体系”、“强化水电工程建设中生态环境监管”等颇有进步意义的建议，可以说是恰当吸收了反坝运动的合理因素，同时提出了切合国情的应对思路。可以说，国际反坝运动对于中国的意义，最重要的是促使国人反思如何更好地建坝。对于中国而言，目前的问题不是要不要建更多的大坝，而是如何更为明智地建坝，如何通过更好的工程规划、设计、建设和运营，在水利开发推动社会经济发展的同时，尽可能减轻其对生态环境和社会的负面影响。

　　中国目前不需要改变“水火并济”的能源方针和水电大开发战略，防洪和供水的需要也促使建设更多的水坝，但是中国有必要在水坝和水电发展政策方面做出重要调整，必须改进大坝建设的公共决策机制，建立健全大坝的环境管理体系，这需要在以下几个方面做出重要的政策调整。

　　第一，改进现有水坝的运行和管理。关注和改进现存的大坝管理是国际发展趋势。中国的8万多座水坝，大多数是50年代到70年代建立起来的，这一时期的水坝建设缺乏环境和社会标准，目前很多进入老化时期。必须高度重视这些病险水库的维护，在保障安全运行和工程效益的基础上，减轻其对生态和社会的负面影响，对于得不偿失的水坝应考虑拆除。为此需要全面加强水坝运行和退役的监测、评估和研究工作。为了以成本有效的方式改进水电站的环境管理，建议水电部门考虑引入ISO14001环境管理体系。

　　第二，对大坝在内的水工程进行科学选比和流域统筹规划。流域综合规划是规范各种流域开发行为的基本依据，但是我国这方面的工作比较薄弱，大部分江河还没有综合规划或详细的综合规划，必须尽快予以加强。规划工作应对电力和供水进行需求分析，在流域尺度上筛选各种工程建设方案（包括无坝方案），对水工程布局做周密考虑。由于综合规划的制订或修订周期较长，在西南地区各江河（包括金沙江、雅砻江、大渡河、澜沧江、乌江、红水河等）的综合规划颁布之前，建议国务院考虑制定《西南地区水电资源开发近期指导意见》，或借鉴挪威和瑞典等国家的经验，明确划定禁止建坝的受保护河流或河段，以遏止目前西南地区水电开发的无序局面。

　　第三，对流域规划实施环境影响战略评价。在规划层次上实施环境影响评价，是从源头上规避或减轻生态环境影响的有效举措。我国的环评法已经引入规划评价制度，应尽快落实到流域规划工作中，对流域综合规划、水资源和水电开发等流域专业规划实施环境影响评价。规划的环境影响评价应委托具有资质的专业机构，并广泛征求社会公众的意见，其结果应向社会公布，其实施接受社会监督。

　　第四，将环境影响评价制度全面纳入工程建设管理程序。虽然我国已经推行了大型工程的环境影响评价工作，但是环境影响评价制度在水利工程中还没有普遍落实，关键是现行的工程建设管理程序中缺少环境影响评价方面的硬性规定。应尽快改革现行的水利工程建设程序，在项目建议书阶段，即规定对建议工程实施环境影响评价，并提出环境补救和社会补偿措施，作为工程审批的基本依据之一，并向社会征求意见。在项目的可行性研究阶段，应规定对各种工程方案的生态环境影响进行比较，筛选出兼具技术经济和生态环境合理性的工程方案。在工程的初步设计阶段，应提出减轻生态环境影响的措施。在工程的建设阶段，应优先采用生态环境友好的技术措施。工程的后评价阶段，应引入生态环境影响的后评价，建立工程环境影响的监测和反馈机制。总之，要在工程建设管理的各个环节全面推行环境管理，实现环境影响评价的制度化和程序化。

　　第五，建立大坝的环境监管体系。我国水利工程的环境影响评价正在不断改进，但是工程完成后的环境评估和监管还十分薄弱，既不利于减轻已建工程的环境影响，也不利于改进未来工程的决策和管理。今后在工程建设管理程序中推行环境管理的同时，还应逐步建立水坝的环境监管体系。各级政府、环保部门和工程审批机关，应切实履行水坝的环境监管职责，对重要规划的实施和重要大坝运行的环境绩效，及时组织环境跟踪评价，发现有明显不良影响的，应当及时采取改进措施。

　　第六，进一步改进水库移民政策，保障移民的合法权益。我国水库移民政策经历了安置型向开发型移民的转变，今后在提高移民补偿标准和生产生活保障水平的基础上，可以积极探索投资型移民方式，库区移民以其损失的资本入股在电站经营中享有一定的股权。我国移民工作在取得举世瞩目成绩的同时，还存在大量问题。各级政府在水电开发中应切实发挥利益平衡和保护弱势群体的职能，在工程建设管理程序中，要全面落实环境影响评价法，保障移民的知情权、参与权、决策权和监督权。移民工作的各个环节应逐步实现公开和透明，接受工程影响群众和全社会的监督，防止腐败行为的发生。（水利部“水利工程生态影响论坛”获奖论文）

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